普惠型養(yǎng)老服務:釋義、短板與發(fā)展策略

白維軍

黨的二十大報告指出,實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略,發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產業(yè),優(yōu)化孤寡老人服務,推動實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務。我國老年人口數(shù)量大,老齡化發(fā)展速度快,少子高齡化、高齡老齡化對養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產業(yè)提出了新的要求,尤其對養(yǎng)老服務形成了嚴峻的挑戰(zhàn)。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示,我國60歲及以上人口2.6億人,65歲及以上人口1.9億人,分別占總人口的18.70%和13.50%;與2010年相比,60歲及以上人口比重提高了2.51個百分點[1]。在全面建成小康社會和共同富裕背景下,老年人的需求呈現(xiàn)從經(jīng)濟保障型向服務保障型轉變的特征,高質量滿足老年人多樣化的養(yǎng)老服務需求,實現(xiàn)養(yǎng)老服務的普惠性供給,成為社會保障研究的重要議題。普惠型養(yǎng)老服務以其“普遍”且“實惠”的特征,既積極回應了黨的二十大報告提出的讓全體老年人享有基本養(yǎng)老服務,也滿足了老年人對廣覆蓋、低成本養(yǎng)老服務的現(xiàn)實需求,應成為我國應對人口老齡化的積極舉措。

一、養(yǎng)老服務的政策指向與既有闡述

為滿足老年人普遍且實惠的養(yǎng)老需求,《中國老齡工作七年發(fā)展綱要(1994—2000年)》指出要逐步建立以社區(qū)為中心的生活服務、疾病醫(yī)護、文體活動、老有所為四大服務體系,搭建了我國養(yǎng)老服務體系框架。之后,《關于加快養(yǎng)老服務業(yè)的意見》《關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質量的若干意見》《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃》等將我國養(yǎng)老服務從最初注重體系建設逐步引向注重服務質量和服務可及性建設。進入新時代,面對人口老齡化的新形勢、新挑戰(zhàn),《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》(以下簡稱“十四五”規(guī)劃)指出要健全基本養(yǎng)老服務體系,大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務,構建居家社區(qū)機構相協(xié)調、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系[2],這是在國家層面首次提出以“普惠型養(yǎng)老服務”積極應對人口老齡化的建設思路。2022年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于推進基本養(yǎng)老服務體系建設的意見》指出要制定國家基本養(yǎng)老服務清單,重點針對老年人面臨家庭和個人難以應對的失能、殘疾、無人照顧等困難時的基本養(yǎng)老服務需求,由國家提供基礎性、普惠性、兜底性的養(yǎng)老服務,再次提到普惠性養(yǎng)老服務。普惠性養(yǎng)老服務或普惠型養(yǎng)老服務聚焦老年人最關心、最現(xiàn)實的養(yǎng)老訴求,堅持以人民為中心的發(fā)展思想,面向全體老年人提供系統(tǒng)性、可負擔的養(yǎng)老服務,能有效提升養(yǎng)老服務的便利性和可及性。

普惠型養(yǎng)老服務中的“普”即普遍、普及,意指覆蓋人群和服務項目的廣泛性;“惠”即實惠、優(yōu)惠,意指服務的可負擔性和可得性。發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務就是要動員多方力量,為老年人提供方便可及、價格可負擔、質量有保障的普遍性和實惠性養(yǎng)老服務。學術界關于普惠性或普惠型養(yǎng)老服務研究,主要聚焦于三個方面:一是普惠性養(yǎng)老服務的價值追求。有學者指出,隨著我國人口老齡化日趨嚴重以及經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展,老年群體對社區(qū)依賴和照料的需求逐漸增加,需擴大普惠性養(yǎng)老服務供給[3]。二是適度普惠型養(yǎng)老服務體系的建設路徑。有學者認為,應從政策法規(guī)、運行機制和監(jiān)管體制、評估機制、財政支持、人才隊伍等方面構建適度普惠型養(yǎng)老服務體系[4]。三是普惠型養(yǎng)老服務的發(fā)展。有學者指出,應通過積極發(fā)展社區(qū)小微養(yǎng)老服務機構、加強養(yǎng)老服務費用管理、完善養(yǎng)老服務配套政策等措施推動普惠型養(yǎng)老服務發(fā)展[5]。上述研究為進一步探討普惠型養(yǎng)老服務做出了理論鋪墊和立論支撐,但仍存在內涵剖析不深入、對策舉措欠“普”“惠”等不足,更缺乏對普惠型養(yǎng)老服務與共享發(fā)展、共同富裕的關聯(lián)論述。本文在“十四五”規(guī)劃提出“普惠型養(yǎng)老服務”這一全新概念的背景下,對其內涵進行闡釋,并為普惠型養(yǎng)老服務政策實踐尋找理論依據(jù)。在分析現(xiàn)階段養(yǎng)老服務供給普惠性不足的基礎上,運用包容性治理理念,提出普惠型養(yǎng)老服務的實現(xiàn)路徑,以期滿足老年群體普遍而實惠的養(yǎng)老服務需求,推動老年人口實現(xiàn)共同富裕。

二、普惠型養(yǎng)老服務釋義

普惠型養(yǎng)老服務立足于老年人對養(yǎng)老服務的多樣化和可得性訴求,提供普遍而實惠的為老服務,這是新時代應對人口老齡化、滿足老年群體美好生活向往和共享經(jīng)濟發(fā)展成果的重要途徑和必由之路。

1.養(yǎng)老服務的發(fā)展演變與內涵

為保障老年人的基本生活,我國在不同時期的不同階段,提供了不同的養(yǎng)老服務,發(fā)展演變如圖1所示。在經(jīng)濟發(fā)展水平不高的新中國成立初期和改革開放初期,我國實行了限度極低的“殘補型”養(yǎng)老服務。在這種模式下,家庭作為養(yǎng)老服務的提供主體承擔了主要的養(yǎng)老責任,為老年人提供生活所必需的經(jīng)濟保障和服務保障;那些有更高要求和更多需求的老年人,則視個人經(jīng)濟狀況,通過市場途徑獲得額外的養(yǎng)老服務。國家只對特殊困難群體提供養(yǎng)老幫扶,這種養(yǎng)老服務具有明顯的選擇性和補救性。例如,在新中國成立初期,國家僅為“三無”“五?！钡忍厥馊后w提供養(yǎng)老服務,幫助他們安度晚年。

圖1 養(yǎng)老服務發(fā)展演變示意圖

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和養(yǎng)老理念的轉變,民政部門提出要推動包括養(yǎng)老服務在內的社會福利向適度普惠方向發(fā)展,使特殊群體得到更多實惠,分享改革發(fā)展成果[6],從而將養(yǎng)老服務推向一個新的模式和階段。與“殘補型”養(yǎng)老服務相比,適度普惠型養(yǎng)老服務更注重發(fā)揮國家和政府的作用,堅持底線公平,在更大范圍內為老年人提供生活所需的各種服務,滿足其共享發(fā)展成果的美好愿望。在這一過程中,市場和社區(qū)也需充分發(fā)揮作用,為老年人實現(xiàn)老有所養(yǎng)提供更多、更實惠的選擇。

進入新時代,面對人民對美好生活的向往以及全體人民共同富裕的追求,為全面貫徹新發(fā)展理念,讓老年人過上富足且安詳?shù)耐砟晟?黨的十九屆五中全會提出,健全基本養(yǎng)老服務體系,大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務。普惠型養(yǎng)老服務是國家應對人口老齡化的戰(zhàn)略選擇和養(yǎng)老服務體系建設的重要內容,在普惠型社會福利制度建設和保障老年人權益方面具有舉足輕重的地位。因此,普惠型養(yǎng)老服務也稱為制度型養(yǎng)老服務,是一種政府與市場、社會協(xié)同,兼具可及性和可得性的養(yǎng)老服務方式,其向全體老年人提供普及化、制度化、均等化、個性化的生活服務。相較于“殘補型”和適度普惠型養(yǎng)老服務,普惠型養(yǎng)老服務覆蓋面更廣,也更適應經(jīng)濟社會發(fā)展和老齡化的現(xiàn)實狀況。

2.普惠型養(yǎng)老服務的特征

首先,普惠型養(yǎng)老服務具有公平性和全面性。塑造和維護社會公平是包括養(yǎng)老服務在內的社會保障不斷追求的核心價值,尤其在共同富裕背景下,各項制度更加注重公平性,體現(xiàn)社會的發(fā)展和文明的進步。普惠型養(yǎng)老服務正是通過均等化的服務供給,在群體與區(qū)域間塑造和維護公平,讓無論身處何地的老年人,都能享受到大體相當?shù)酿B(yǎng)老服務。普惠型養(yǎng)老服務的全面性主要體現(xiàn)在三個方面:一是覆蓋人群更廣泛。其所提供的養(yǎng)老服務面向社會全體老年人,不分城鄉(xiāng)、職業(yè),不再局限于特殊老年人或高收入老年人。二是服務內容更豐富。其向老年群體提供全方位的生活服務,既包括基本生活需要,也包括健康養(yǎng)老、老有所為、老有所樂等高層次需求。三是服務主體更多元。普惠型養(yǎng)老服務由政府規(guī)劃,政府與其他主體協(xié)同提供,各方相互融合,共同營造濃厚的養(yǎng)老服務氛圍,提供更多、更具選擇性的服務產品。這三方面在體現(xiàn)普惠型養(yǎng)老服務全面性的同時,也充分體現(xiàn)了“普”的特征。

其次,普惠型養(yǎng)老服務具有規(guī)范性和高效性。黨的二十大報告提出要健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會保障體系[7],對社會保障制度的規(guī)范性提出了明確要求。不同于選擇性、分散性的“殘補型”和適度普惠型養(yǎng)老服務,普惠型養(yǎng)老服務以制度化形式,面向全體老年人提供更規(guī)范、更可持續(xù)的養(yǎng)老服務,打造規(guī)范、高效的養(yǎng)老服務體系。綜觀這一服務模式,各主體在規(guī)范的制度約束下責任明確、邊界清晰、銜接順暢,以科學的制度設計指導養(yǎng)老服務規(guī)范運行。不僅如此,普惠型養(yǎng)老服務還十分注重服務效率,強調養(yǎng)老服務供給的有效性和便捷性,在提供均等服務的基礎上,以市場、家庭、社區(qū)等為載體,運用科技手段和互聯(lián)網(wǎng)技術為老年人提供高效的養(yǎng)老服務。

最后,普惠型養(yǎng)老服務具有可負擔性和優(yōu)惠性。作為普惠型養(yǎng)老服務“惠”的體現(xiàn),與“殘補型”和適度普惠型養(yǎng)老服務相比,普惠型養(yǎng)老服務超越了“兜底線”和?；镜恼吣繕?強調以優(yōu)惠和可負擔的較低價格,換取較高層次的養(yǎng)老服務,體現(xiàn)出一定程度的福利性。普惠型養(yǎng)老服務是在保證老年人基本生活的基礎上,通過發(fā)展經(jīng)濟、提供補貼和提高服務質量等形式,利用先進的服務網(wǎng)絡、合理的資源布局以及規(guī)范的市場競爭,為老年人提供“可購買到,能購買起”的養(yǎng)老服務,以物美價廉的服務產品滿足老年群體多層次的養(yǎng)老需求。

3.普惠型養(yǎng)老服務的現(xiàn)實價值

首先,普惠型養(yǎng)老服務能有效滿足老年人對美好生活的向往。老年人對物質、精神、服務保障的多樣化需求是國家提供養(yǎng)老服務的出發(fā)點和指向標。當前,我國社會主要矛盾已經(jīng)轉變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,表現(xiàn)在養(yǎng)老服務上就是老年人的養(yǎng)老需求已經(jīng)從生存型轉向發(fā)展型,這種變化與服務供給不相匹配[8]。普惠型養(yǎng)老服務通過政府、市場、社會的協(xié)同供給,使老年人根據(jù)自身的情況選擇適當?shù)膫€性化服務,滿足不同老年人不同的養(yǎng)老需求。而且,普惠型養(yǎng)老服務中市場主體的引入,不僅能增加異質化供給,也能使市場主體在相互競爭中降低服務價格、提高服務效率,為老年人提供全面且優(yōu)質的養(yǎng)老服務,不斷滿足老年人對美好生活的向往。

其次,普惠型養(yǎng)老服務是發(fā)展成果由人民共享理念的實現(xiàn)路徑。習近平總書記指出,共享是中國特色社會主義的本質要求,必須堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享[9]。這其中的“人民”指的是全體人民,普惠型養(yǎng)老服務主張為每位老年人提供平等享有服務的機會,同時通過多主體供給,讓城鄉(xiāng)老年人能享受到大體均等的服務待遇,這與讓全體人民享有發(fā)展成果的共享理念高度契合。普惠型養(yǎng)老服務強調保障范圍覆蓋全體老年人,并且對流動老年人、困境老年人給予特殊關照,主張服務項目的廣泛性和全面性,充分體現(xiàn)了“全民”與“共享”的新發(fā)展理念。

最后,普惠型養(yǎng)老服務有助于加快基本公共服務均等化進程,推動老年人實現(xiàn)共同富裕。習近平總書記指出,促進基本公共服務均等化,低收入群體是促進共同富裕的重點幫扶保障人群。到2035年,全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展,基本公共服務實現(xiàn)均等化[10]。養(yǎng)老、醫(yī)療等基本公共服務均等化對推動共同富裕具有重要意義。改革開放以來,我國養(yǎng)老領域基本公共服務水平逐步提升,但群體和區(qū)域間的差距仍然較大,均等化程度亟待提高。普惠型養(yǎng)老服務通過政府推動、政策優(yōu)惠和多主體融合發(fā)展,不斷提高養(yǎng)老服務的數(shù)量和水平,并通過協(xié)調統(tǒng)籌均衡養(yǎng)老服務的資源配置,縮小群體與地區(qū)間的差距,有效提高老年人享受養(yǎng)老服務的均等化水平,推動城鄉(xiāng)老年人走向共同富裕。

三、發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務的現(xiàn)實緣由

老齡化程度加深加快、養(yǎng)老服務需求不斷增加、老年人口收入有限、國家養(yǎng)老服務供給不均衡以及老年人對多樣性、高質量、可及可得的養(yǎng)老服務需求,構成了建設“普”“惠”結合養(yǎng)老服務體系的現(xiàn)實動力。

1.人口老齡化推動普惠型養(yǎng)老服務發(fā)展

首先,人口老齡化程度加深加快,養(yǎng)老服務需求劇增。研究表明,我國老年人口撫養(yǎng)比到2035年將達到36.3%,到2050年將達到53.5%,2084年將達到峰值87.5%;從2025年開始,中國的老年人口撫養(yǎng)比將超過少兒人口撫養(yǎng)比,中國從“撫幼”社會逐漸演變?yōu)椤百犂稀鄙鐣11]。老年人口的快速增長、人口老齡化程度的不斷加深以及家庭養(yǎng)老能力的不足,形成了人們對社會化養(yǎng)老服務的現(xiàn)實需求,由此推動著普惠型養(yǎng)老服務的建立與發(fā)展。正如《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃》所述,我國老年人口規(guī)模大,老齡化速度快,老年人需求結構正在從生存型向發(fā)展型轉變,老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務還存在發(fā)展不平衡不充分等問題,建設與人口老齡化進程相適應的老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務體系的重要性和緊迫性日益凸顯,任務更加艱巨繁重。

其次,人口年齡結構差異導致養(yǎng)老服務需求的異質化。民政數(shù)據(jù)顯示,我國60歲及以上的2.6億人口中,60—69歲的低齡老年人占55.83%[12]。老年人口年齡結構分化明顯,不同年齡及身體狀況的老年人對養(yǎng)老服務的需求各不相同,表現(xiàn)出明顯的異質性。高齡老年人對助餐服務、助急服務和緊急救助服務的需求大于中低齡老年人,其對社區(qū)基本公共服務的需求大于為老服務的需求,總體上對精神慰藉服務和上門看病服務需求較低[13]。低齡老人則更希望滿足自身社會參與的服務需求以及“以老養(yǎng)老”的條件創(chuàng)設等服務。這種不同年齡段老年人對服務需求的差異化要求,需要普惠型養(yǎng)老服務進行積極的回應。

最后,快速老齡化導致相當一部分老年人“未富先老”,購買服務的能力有限。在養(yǎng)老服務獲得中,高收入老年人可以通過市場途徑購買高質量服務,低收入和困境老年人通過政府享受兜底養(yǎng)老服務,介于兩者之間的大多數(shù)老年人收入來源少且政府補貼不足,他們雖不至于申請政府兜底的低水平服務,但也難以負擔較高價格的由市場和社會組織提供的為老服務,面臨“進退兩難”的養(yǎng)老窘境。調研表明,目前城鄉(xiāng)養(yǎng)老金水平均低于老年人的實際支出需求,養(yǎng)老金收入不足成為制約老年人購買養(yǎng)老服務的主要障礙,由此催生出對養(yǎng)老服務“惠”的需求,普惠型養(yǎng)老服務適時回應了這一需求。

2.康養(yǎng)護理服務的高質量需求推動普惠型養(yǎng)老服務發(fā)展

首先,對康養(yǎng)服務的普惠性訴求日益增加。隨著經(jīng)濟發(fā)展和生活水平提高,老年人對養(yǎng)生、日常保健等康養(yǎng)服務的需求越來越大。調查表明,2019年,我國居民因心腦血管疾病、癌癥、慢性呼吸系統(tǒng)疾病和糖尿病等重大慢性病導致的過早死亡率為16.5%,因慢性病導致的死亡人數(shù)占總死亡人數(shù)的88.5%[14]。慢性病的長期性以及不能自愈性使老年人對日?？叼B(yǎng)服務的要求更迫切、更全面。另外,高齡化、長壽化也增加了老年人對康養(yǎng)服務的需求。其中,中低齡老年人青睞“養(yǎng)”的產品,高齡老年人則注重“康”的產品。但是,目前的康養(yǎng)服務供給范圍小、服務內容單一,同時康養(yǎng)服務主要靠市場提供,服務價格偏高,急需普惠型康養(yǎng)服務加以填補。

其次,對為老服務的普惠性訴求日趨多元。老年人對為老服務的需求既包括低端的心理疏導、日常學習、娛樂活動等方面,也包括高端的集體旅游、智慧養(yǎng)老、自我實現(xiàn)等方面,但不同層次、不同區(qū)域的老年人對養(yǎng)老服務的需求具有差異性。例如,城市老年人主要關心為老服務是否全方位和高層次、為老服務體系是否完備、為老服務是否高端等;農村老年人受快速老齡化、空心化、空巢化等影響,更關心養(yǎng)老服務設施是否完善、基本的為老服務是否便捷可及等。為實現(xiàn)城鄉(xiāng)老年人對養(yǎng)老基本公共服務的公平享有,需要有科學的政策設計以提供制度保障,普惠型養(yǎng)老服務恰好滿足了這一需求。

最后,對護理服務的普惠性訴求日顯急迫。數(shù)據(jù)顯示,我國目前患有慢性病的老年人超過1.9億人,失能、半失能老年人約有4000萬人[15],占60歲以上老年人的16%,失能、半失能老人對護理服務的需求遠大于普通老年人,護理服務需求市場巨大。但是,我國針對失能老人所提供的長期護理保險服務目前仍處于試點階段,僅涉及29個城市,沒有成熟穩(wěn)定的發(fā)展模式且覆蓋面較小。農村地區(qū)失能、半失能老人數(shù)目也很龐大,他們收入水平低、缺乏生活照料,更需要專業(yè)的護理服務,但在試點地區(qū)只有部分市(縣)將農村劃入長期護理保險服務范圍,更多的農村失能老人無任何護理服務。因此,應在國家的引導和規(guī)劃下,動員多種主體提供普惠城鄉(xiāng)的護理服務。

四、養(yǎng)老服務體系建設的普惠性短板

雖然我國已出臺一系列政策舉措以應對人口老齡化,提升養(yǎng)老服務的質量和水平,但在養(yǎng)老服務體系建設中仍存在農村養(yǎng)老服務水平不高、居家社區(qū)養(yǎng)老和優(yōu)質普惠服務供給不足、專業(yè)人才特別是護理人員短缺、科技創(chuàng)新和產品支撐有待加強、事業(yè)產業(yè)協(xié)同發(fā)展尚需提升等不足。就養(yǎng)老服務的普惠性來說,其短板主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

1.養(yǎng)老服務主體責任不清制約普惠性實現(xiàn)

經(jīng)過多年發(fā)展,我國養(yǎng)老服務已基本形成國家主導,市場、社會、社區(qū)補充的供給格局,實現(xiàn)了參與主體的多元化。但是,各主體責任尚不明確,責任邊界模糊,沒有形成清晰的任務分工,除國家外其他主體的作用發(fā)揮不充分,導致養(yǎng)老服務“普”“惠”不足。在市場方面,企業(yè)進入養(yǎng)老服務領域動力不足,服務產品供給種類不多、質量欠佳且價格高昂,導致老年人對“普”的需求難以得到滿足。另外,養(yǎng)老產業(yè)結構不合理,提供的服務重疊與空缺并存。重疊部分服務質量較低,技術水平不夠;空缺部分價格偏高,難以滿足老年人對“惠”的需求。在社會組織方面,雖然參與養(yǎng)老服務供給的社會組織較多,但服務內容單一,缺乏資源集聚能力,對養(yǎng)老服務的“普”“惠”貢獻有限。在社區(qū)方面,存在養(yǎng)老服務基礎設施不完善、服務專業(yè)化水平低、服務內容不全面等問題,養(yǎng)老服務體系建設同樣缺乏普惠性。上述養(yǎng)老服務普惠性不足,與供給主體責任不明有直接關系,需科學劃定各主體的服務內容和責任邊界。

2.養(yǎng)老服務供需對接不暢阻礙普惠性實現(xiàn)

普惠型養(yǎng)老服務要求在服務供給中充分考慮經(jīng)濟發(fā)展水平和老年群體的實際需求,分階段、循序漸進開展養(yǎng)老服務制度建設,“泛福利”和“反福利”都要極力避免。但是,養(yǎng)老服務需求識別誤差以及評估制度不健全制約著養(yǎng)老服務體系建設的效率,阻礙養(yǎng)老服務普惠性的實現(xiàn)。當前經(jīng)濟社會的快速發(fā)展使我國養(yǎng)老服務需求識別的敏感度下降,在缺乏深入調研的情況下,出現(xiàn)了一些僅根據(jù)主觀判斷對養(yǎng)老機構進行無序建設的不合理現(xiàn)象,加之一些關于養(yǎng)老服務需求的調查浮于表面、限于清單,導致出現(xiàn)較大的養(yǎng)老服務供需誤差。養(yǎng)老服務需求識別誤差及結果評估偏差會導致供給無效,造成養(yǎng)老資源浪費,難以真正滿足老年人的實際需求。此外,政府往往更注重需求投入的總量,忽視實際運行中的效率和質量,致使養(yǎng)老資源分配不盡合理。上述不足既影響?zhàn)B老服務的普及性與普遍化,也影響?zhàn)B老服務的價格水平和可負擔性?？傮w來看,養(yǎng)老服務處于供給小于需求的狀態(tài),而且養(yǎng)老服務供給在城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體之間存在不均衡,供給數(shù)量和種類都難以滿足老年人多樣化的養(yǎng)老需求,如何適配供需是當前養(yǎng)老服務面臨的現(xiàn)實難題。

3.養(yǎng)老服務地區(qū)差異大影響普惠性實現(xiàn)

受多種因素影響,我國城鄉(xiāng)之間、東中西部之間養(yǎng)老服務資源配置存在不平衡,導致不同地區(qū)老年人能夠享受的養(yǎng)老服務的項目、價格和質量以及養(yǎng)老服務的可及性和可得性存在較大差異,養(yǎng)老服務的公平性和普惠度大打折扣。例如,受傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結構影響,城市與農村在養(yǎng)老服務內容、形式及水平上存在較大差距,在普惠程度上也存在明顯差異,影響城鄉(xiāng)老年人對養(yǎng)老服務的公平享有。相較于農村居民,城市居民享受的養(yǎng)老服務內容更加豐富,包括日間照料、護理服務、健康管理等;服務形式更加多樣,包括上門服務和在養(yǎng)老機構享受服務等;服務水平較高,實惠程度因政策支持也較高。此外,東中西部養(yǎng)老服務體系建設存在差距,導致全國老年人享受養(yǎng)老服務的普惠性也存在較大差異。東部地區(qū)老年人享受養(yǎng)老服務更便捷,獲得的主體支持也多,可及性也更高;西部地區(qū)因地廣人稀、基礎設施不完備等因素,許多老年人難以及時享受養(yǎng)老服務。經(jīng)濟發(fā)展差異還導致地區(qū)之間資源配置不均衡,養(yǎng)老服務普惠性建設中的均等化特征難以體現(xiàn)。

五、普惠型養(yǎng)老服務的發(fā)展策略

針對目前養(yǎng)老服務體系建設中的普惠性短板,需精準把握老年人的服務需求,運用包容性治理理念,充分發(fā)揮國家、市場、社會的積極作用,在養(yǎng)老服務供給內容、范圍、價格、手段等方面綜合施策,打造既“普”又“惠”的養(yǎng)老服務體系,讓全體老年人共享經(jīng)濟發(fā)展成果,獲得全面且高質量的養(yǎng)老服務。

1.協(xié)同推進機構養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老和社區(qū)居家養(yǎng)老

普惠型養(yǎng)老服務首先要實現(xiàn)人員覆蓋的普遍性,讓全體老年人根據(jù)自身需要,都能享受到最基本的養(yǎng)老服務。因此,政府需通過科學的頂層設計、持續(xù)的財政投入和養(yǎng)老服務事業(yè)的優(yōu)先發(fā)展等措施,在城鄉(xiāng)間合理調配養(yǎng)老資源,發(fā)展壯大公立養(yǎng)老機構,擴大對老年群體的覆蓋范圍。同時,以稅收優(yōu)惠、政策傾斜、簡化審批等手段發(fā)展壯大私立養(yǎng)老機構,保證民營資本的盈利空間,吸引社會資本進入養(yǎng)老服務領域。應公私養(yǎng)老結合,不斷增加養(yǎng)老床位、養(yǎng)老服務設施的供給量,為更多老年人享受機構養(yǎng)老創(chuàng)造條件,實現(xiàn)覆蓋群體的普遍性。在我國養(yǎng)老保障責任家庭化的趨向下[16],應積極發(fā)揮家庭養(yǎng)老服務功能,通過經(jīng)濟、教育、就業(yè)、照護等支持政策,減輕家庭負擔,提升家庭養(yǎng)老能力,讓老年人居家也能享受到與機構大致相同的養(yǎng)老服務。在家庭養(yǎng)老占主導的中國社會,通過家庭成員提供為老服務是實現(xiàn)養(yǎng)老服務普遍化的重要途徑。此外,需大力發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老,以社區(qū)為載體,通過社區(qū)直接提供或社區(qū)委托服務的形式,為居住在社區(qū)養(yǎng)老中心和家庭中的老年人提供醫(yī)療、護理等日常生活服務,這也是擴大養(yǎng)老服務覆蓋范圍的重要手段。應協(xié)同推進城鄉(xiāng)機構養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老,形成養(yǎng)老服務合力,有效擴大養(yǎng)老服務的老年人覆蓋范圍以及老年人享受養(yǎng)老服務的內容,實現(xiàn)養(yǎng)老服務的普惠性發(fā)展。

2.多元主體供給多樣化養(yǎng)老服務產品

普惠型養(yǎng)老服務除要求覆蓋人群廣泛外,還要求有豐富的養(yǎng)老服務產品可供選擇,滿足老年人不同的養(yǎng)老服務需求。因此,需創(chuàng)設多主體供給機制,充分發(fā)揮政府、市場、行業(yè)和社會組織的作用,提供豐富的養(yǎng)老服務產品。對此,政府作為規(guī)劃者和引領者,除直接供給養(yǎng)老服務產品外,主要應發(fā)揮引導和支持作用,通過稅費減免、制度規(guī)范等,創(chuàng)造良好的投融資環(huán)境,激發(fā)市場參與養(yǎng)老服務供給的積極性,尤其要根據(jù)目前我國老齡人口特征,發(fā)展適合城鄉(xiāng)和不同收入水平的養(yǎng)老新興產業(yè),擴大養(yǎng)老服務產業(yè)規(guī)模,優(yōu)化養(yǎng)老服務產業(yè)結構,細化養(yǎng)老服務內容,促進養(yǎng)老產業(yè)與養(yǎng)老事業(yè)協(xié)同發(fā)展。作為普惠型養(yǎng)老服務的主要責任者,政府尤其要發(fā)揮信息掌握全面、財政能力強大的優(yōu)勢,向專業(yè)的社會工作機構購買個性化養(yǎng)老服務,在政社互構和“信任—合作”中[17],為特殊老年群體提供必要的養(yǎng)老服務,實現(xiàn)養(yǎng)老服務的普遍性供給。同時,鼓勵行業(yè)組織進行養(yǎng)老服務創(chuàng)新,利用行業(yè)技術開發(fā)養(yǎng)老服務產品,豐富養(yǎng)老服務種類,發(fā)展養(yǎng)老服務新業(yè)態(tài)。此外,社會組織要發(fā)揮自身優(yōu)勢,協(xié)調整合養(yǎng)老服務資源,組建養(yǎng)老服務組織,擴大養(yǎng)老服務社會供給隊伍,提供形式多樣的養(yǎng)老服務產品,推動養(yǎng)老服務普遍化建設。

3.多措并舉降低養(yǎng)老服務價格

普惠型養(yǎng)老服務除要求“普”外,還需要“惠”,即老年人能以較低的價格購買到較高質量的服務,享受經(jīng)濟發(fā)展帶來的社會福利。降低養(yǎng)老服務價格,首先,需要引入市場機制,除一些兜底性的養(yǎng)老服務外,絕大多數(shù)養(yǎng)老產品通過市場途徑進行供應,通過服務企業(yè)在市場上的相互競爭降低服務價格,讓老年人享受到物美價廉的養(yǎng)老服務。其次,為提高老年人對養(yǎng)老服務的購買能力,中央和地方政府應增加養(yǎng)老服務財政預算,劃撥專門的養(yǎng)老服務資金,補貼養(yǎng)老服務企業(yè)和老年人個體,采取政府建議定價和補貼企業(yè)的做法,在保持企業(yè)盈利的前提下降低養(yǎng)老服務價格,同時通過對企業(yè)和老年人的補貼增強老年人購買養(yǎng)老服務的能力。在這一過程中,尤其要向農村地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)進行財政傾斜,均衡地區(qū)間獲取養(yǎng)老服務的差距,讓全體老年人都能購買得起基本養(yǎng)老服務。最后,暢通社會捐贈渠道,廣開愛心人士、愛心企業(yè)捐款捐物之路,以公開透明的操作贏得捐贈者的信任,將募捐到的資金發(fā)放給急需的老年人,增強其購買力,同時委托社會組織將獲贈的養(yǎng)老服務產品(輪椅、助聽器等)免費發(fā)放給有需要的老年人?？梢酝ㄟ^落實對養(yǎng)老服務企業(yè)的稅費和金融優(yōu)惠以及對社會力量和物業(yè)企業(yè)的優(yōu)惠扶持,增加養(yǎng)老服務產品供給,以降低老年人購買養(yǎng)老服務的價格,增強養(yǎng)老服務的可得性,讓老年人能感受到實實在在的優(yōu)惠和福利。

4.實現(xiàn)養(yǎng)老服務均等化供給

普惠型養(yǎng)老服務還有一個重要特征就是服務供給的均等化。不管是發(fā)達地區(qū)還是欠發(fā)達地區(qū),不管是城市居民還是農村居民,應該都能根據(jù)自身的需求享受大體均等的養(yǎng)老服務。這既是社會公平的體現(xiàn),也是共享發(fā)展成果的形式。正如“十四五”規(guī)劃指出的,要按照常住人口規(guī)模和服務半徑統(tǒng)籌基本公共服務設施布局和共建共享,促進基本公共服務資源向基層延伸、向農村覆蓋、向邊遠地區(qū)和生活困難群眾傾斜,提高公共服務均等化水平[2]。面對當前養(yǎng)老服務供給不平衡的現(xiàn)狀,首先,需均衡發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)之間的養(yǎng)老服務供給,通過對口支援、定點幫扶、財政轉移等形式,將更多的養(yǎng)老服務資源向欠發(fā)達地區(qū)傾斜,增加這些地區(qū)養(yǎng)老服務產品的供給,增強老年人的購買能力。其次,以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的理念,改變目前農村養(yǎng)老服務落后于城市的狀況,完善農村養(yǎng)老服務制度體系,加大農村養(yǎng)老服務設施建設,提供適合農村的養(yǎng)老服務產品,增強農民養(yǎng)老服務購買能力,縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務差距,增強養(yǎng)老服務的普惠性。最后,全面落實《城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老專項行動實施方案》,鼓勵和支持機關事業(yè)單位和國有企事業(yè)單位將所屬的培訓、療養(yǎng)機構轉型為養(yǎng)老服務設施,增加普惠型養(yǎng)老服務設施的有效供給。同時,可利用互聯(lián)網(wǎng)技術,通過信息平臺打通城鄉(xiāng)“通道”,將城市中的優(yōu)質養(yǎng)老服務產品通過信息技術輻射到農村,均衡城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務待遇差距。

既“普”又“惠”是廣大老年群體對養(yǎng)老服務的樸素愿望,將全體老年人納入養(yǎng)老服務體系也是黨和政府切實保障老年人權益、實現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂”的戰(zhàn)略舉措。普惠型養(yǎng)老服務是貫徹共享理念和推動老年人實現(xiàn)共同富裕的重要途徑,是積極應對少子高齡化、高齡老齡化的必由之路。發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務,能有效提升養(yǎng)老服務的普遍性和普及化以及獲取養(yǎng)老服務的可得性和可負擔性,對化解養(yǎng)老服務供給中的區(qū)域和群體間的不平衡有重要意義。在新時代,建設和發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務,對完善養(yǎng)老服務體系、滿足老年人對美好生活的向往以及共享經(jīng)濟發(fā)展成果都會產生深刻的社會影響。