地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理問(wèn)題研究

梅彧

（昆明國(guó)有資產(chǎn)管理有限公司，云南 昆明 650000）

一、地方政府隱性債務(wù)形成原因

（一）地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入推進(jìn)，地方政府在道路建設(shè)、水務(wù)、城市電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面資金缺口巨大。同時(shí)，科技、產(chǎn)業(yè)、教育等發(fā)展都需要財(cái)政資金支持。減稅降費(fèi)政策助力企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從長(zhǎng)期看是為了增加財(cái)政收入。由于近年來(lái)大環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)的沖擊較大，財(cái)政支出大幅度增長(zhǎng)，減稅降費(fèi)政策的實(shí)施，地方財(cái)政在短時(shí)期內(nèi)面臨支出困難，地方政府不得不更多地依賴融資。

（二）地方財(cái)政財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配

1994年實(shí)行的分稅制改革，產(chǎn)生的后果就是，財(cái)力向中央政府集中，事權(quán)向基層集中?；鶎诱袚?dān)的政府職責(zé)越來(lái)越重，財(cái)力嚴(yán)重不足。地方政府為了彌補(bǔ)財(cái)政收入不足，主要通過(guò)以下途徑籌集資金：一是嚴(yán)重依賴土地轉(zhuǎn)讓收入，據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)給出的數(shù)據(jù)，土地交易環(huán)節(jié)的出讓金和稅費(fèi)的收入可以占到地方財(cái)政收入的40%以上，甚至更多。二是設(shè)立以城投公司為代表的地方投融資公司，通過(guò)發(fā)行城投債等方式融資，形成地方政府的或有隱性負(fù)債。

（三）地方政府盲目追求政績(jī)，熱衷舉債

當(dāng)以GDP增長(zhǎng)率為核心考核機(jī)制與政府官員個(gè)人的升遷掛鉤，地方政府熱衷舉債推進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)，往往忽略償債責(zé)任，從而形成隱性負(fù)債。多數(shù)地方政府認(rèn)為中央財(cái)政會(huì)為地方政府隱性債務(wù)“買(mǎi)單”。

二、地方政府隱性債務(wù)存在的問(wèn)題

（一）部分地方融資平臺(tái)公司的整改和轉(zhuǎn)型不到位

地方投融資公司仍然承擔(dān)新增隱性債務(wù)“白手套”角色。根據(jù)財(cái)政部的通報(bào)，貴州省興義市通過(guò)國(guó)有企業(yè)舉債新增隱性債務(wù)2.99億元。地方融資平臺(tái)公司仍然是違規(guī)融資的重要載體，一方面執(zhí)行當(dāng)?shù)卣闹噶?，為公益性?xiàng)目提供資金，另一方面以市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的名義進(jìn)行融資。

（二）一些地方的事業(yè)單位成為違規(guī)舉債載體

據(jù)四川省紀(jì)委監(jiān)委網(wǎng)站2022年4月份通報(bào)，四川省平昌縣安排縣人民醫(yī)院、縣中醫(yī)院違規(guī)舉債融資，用于推動(dòng)實(shí)施金寶新區(qū)以及8個(gè)4A級(jí)風(fēng)景區(qū)等項(xiàng)目建設(shè)。由于缺乏科學(xué)研判，投資建設(shè)的多個(gè)景區(qū)項(xiàng)目效益不明顯，個(gè)別景區(qū)項(xiàng)目處于荒廢狀態(tài)。從2022年以來(lái)的違規(guī)舉債案例來(lái)看，一些事業(yè)單位也開(kāi)始成為違規(guī)舉債的載體，值得警惕。

（三）疫情防控資金需求量大導(dǎo)致地方政府違規(guī)舉債

云南省玉溪市人民政府官方網(wǎng)站今年4月公布的《關(guān)于玉溪市違法違規(guī)舉債融資等問(wèn)題的問(wèn)責(zé)情況》通報(bào)提及，2020年2月，根據(jù)玉溪市政府對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控相關(guān)工作的要求，玉溪市開(kāi)投公司、玉溪家園公司向國(guó)開(kāi)行云南分行貸款5.5億元，并轉(zhuǎn)借給玉溪市級(jí)有關(guān)單位。

（四）未嚴(yán)格貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院化解存量地方政府隱性債務(wù)的要求

自2014年以來(lái)，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列措施，要求地方政府在摸清隱性債務(wù)底數(shù)下，積極化解存量地方政府隱性債務(wù)。地方政府根據(jù)要求，制定了本地政府的存量隱性債務(wù)化解方案，計(jì)劃用5至10年時(shí)間化解存量地方隱性債務(wù)。在實(shí)踐中，仍然存在化解存量隱性債務(wù)不力的問(wèn)題。具體表現(xiàn)為：一是有些地方政府制定的存量隱性債務(wù)化解方案缺乏可行性，在方案里沒(méi)有涵蓋全部存量隱性債務(wù)；二是未按方案安排預(yù)算資金償還隱性債務(wù)或沒(méi)有穩(wěn)定的償債途徑，只能通過(guò)借新債還舊債的方式來(lái)償還隱性債務(wù)；三是對(duì)黨中央國(guó)務(wù)院的化解地方隱性債務(wù)的政策理解不到位，只是按照債務(wù)到期期限制定年度化解計(jì)劃，導(dǎo)致任務(wù)難以完成；四是未將存量隱性債務(wù)利息納入化債方案，化債任務(wù)實(shí)際更重。

三、地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)

（一）償還能力的風(fēng)險(xiǎn)

1．地方政府償債的風(fēng)險(xiǎn)

According to the traditional RNN and LSTM,a traditional checking model of Chinese read-backs was proposed in Ref.35.To compare the proposed checking model,the experiments based on traditional model were conducted.The procedure of traditional checking model is shown in Fig.5.

地方政府財(cái)政收入主要依靠土地收入，但其不具有連續(xù)性和長(zhǎng)期性。土地轉(zhuǎn)讓收入成為地方政府債務(wù)的主要?dú)w還來(lái)源。與土地關(guān)系密切的房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)入衰退期或者泡沫被戳破，地方政府掌握的土地資源無(wú)法轉(zhuǎn)換成財(cái)政收入，其償債能力相比之前而言大大減弱，信用風(fēng)險(xiǎn)會(huì)持續(xù)擴(kuò)大。另外，隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，掌握在政府手中的土地?cái)?shù)量會(huì)越來(lái)越少，土地財(cái)政收入的連續(xù)性無(wú)法得到保證。從而為政府帶來(lái)償債的風(fēng)險(xiǎn)。

2．中央政府償債的風(fēng)險(xiǎn)

前面提到，當(dāng)以GDP增長(zhǎng)率為核心考核機(jī)制與政府官員個(gè)人的升遷掛鉤，地方政府盲目追求政績(jī)熱衷舉債推進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)，在任期內(nèi)大量舉債，通常不會(huì)考慮債務(wù)的到期償還問(wèn)題，會(huì)陷入“前任舉債，后任還債”的惡性循環(huán)。一旦發(fā)生巨額債務(wù)違約，地方政府無(wú)法償還債務(wù)，甚至發(fā)生地方政府破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的情況下，會(huì)倒逼中央政府對(duì)其債務(wù)進(jìn)行兜底。

（二）金融風(fēng)險(xiǎn)

政府籌集資金的主要平臺(tái)就是銀行等融資機(jī)構(gòu)，居民存款或者基金是銀行資金的重要來(lái)源。相對(duì)大型國(guó)有銀行，因?yàn)橛械胤秸?cái)政擔(dān)保，地方政府入股的地方性商業(yè)銀行對(duì)地方政府的融資項(xiàng)目比較容易發(fā)放貸款。此類融資項(xiàng)目主要以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，收益率很低，甚至沒(méi)有收益。地方政府投融資公司不能按時(shí)歸還，對(duì)銀行資金回流十分不利。地方政府沒(méi)有能力償還向銀行等金融機(jī)構(gòu)所借的款項(xiàng)時(shí)，自身的財(cái)政壓力增加的同時(shí)極易造成系統(tǒng)性的金融危機(jī)。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展受損害

地方政府為了轉(zhuǎn)移和消化債務(wù)負(fù)擔(dān)，會(huì)采取一些非常措施。如不少地方政府采取將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)良好，負(fù)債率良好的國(guó)有企業(yè)注入地方政府投融資公司，以增強(qiáng)投融資公司的流動(dòng)性，繼續(xù)為地方政府做只有投入、低產(chǎn)出或沒(méi)有產(chǎn)出的項(xiàng)目，以滿足政府的政績(jī)需要。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)良好，負(fù)債率低的國(guó)有企業(yè)變成地方政府投融資公司的“提款機(jī)”“現(xiàn)金奶?！保@些國(guó)有企業(yè)獲取金融資源的空間被擠占，導(dǎo)致企業(yè)技術(shù)研發(fā)后勁不足，甚至引致企業(yè)稅負(fù)上升、經(jīng)營(yíng)困難。根據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)研究結(jié)果，2008年至2017年間，當(dāng)?shù)胤秸[性債務(wù)增加10%時(shí)，當(dāng)?shù)厣鲜泄镜难邪l(fā)投入平均下降8%。過(guò)大的隱性債務(wù)規(guī)模，讓政府喪失了支持企業(yè)發(fā)展的能力和手段。地方政府承諾的吸引投資、引進(jìn)人才等政策，因財(cái)力不足，難以兌現(xiàn)。導(dǎo)致地方政府信用受損，嚴(yán)重影響到營(yíng)商環(huán)境，對(duì)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成一定的損害。

（四）地方政府融資平臺(tái)公司融資隱藏違規(guī)違紀(jì)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府投融資公司與開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緊密相關(guān)，地方政府投融資公司容易成為違規(guī)違紀(jì)的溫床。地方政府投融資公司違規(guī)的表現(xiàn)形式有：違規(guī)招投標(biāo)；違法違規(guī)融資；融資返費(fèi)、返點(diǎn)；投融資公司主要負(fù)責(zé)人或監(jiān)管人收取賄賂；違規(guī)以咨詢費(fèi)、管理費(fèi)等形式向第三方機(jī)構(gòu)支付費(fèi)用；公職人員及其近親屬套取金融機(jī)構(gòu)信貸資金變相參與投融資公司集資行為等。根據(jù)中紀(jì)委發(fā)布的信息，有些縣市2020年查處的違規(guī)案件70%發(fā)生在地方政府投融資公司。地方政府投融資公司違規(guī)問(wèn)題增加投融資風(fēng)險(xiǎn)、地方政府還債壓力增大，嚴(yán)重破壞當(dāng)?shù)卣紊鷳B(tài)和營(yíng)商環(huán)境。

四、完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的對(duì)策

（一）健全發(fā)債信息披露制，確保債務(wù)信息的真實(shí)有效

健全發(fā)債信息披露制。我國(guó)目前地方債務(wù)的數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)性差，政府的預(yù)決算報(bào)告的透明度不高。地方政府每一年都使用不同口徑披露信息，造成數(shù)據(jù)質(zhì)量失去了原有意義。健全政府信息披露機(jī)制，經(jīng)濟(jì)規(guī)模和預(yù)決算報(bào)告，有利于市場(chǎng)對(duì)作為信用主體的地方政府進(jìn)行分析，也有利于加強(qiáng)市場(chǎng)限制地方政府債務(wù)。

（二）改革地方政府投融資公司，促使其市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型

首先，加快國(guó)有企業(yè)改革。投融資公司屬于地方國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)，有選擇性地做優(yōu)做強(qiáng)地方政府投融資公司。規(guī)范健全投融資公司法人治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)投融資公司轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)；管企變?yōu)楣苜Y，管資本布局、強(qiáng)化資本運(yùn)作、優(yōu)化資本收益、維護(hù)資本安全；使其變成真正的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，對(duì)管理不規(guī)范、效率過(guò)低的投融資公司，允許其破產(chǎn)。如重慶市能源投資集團(tuán)有限公司是重慶市國(guó)資委于2002年前后組建的，由重慶市國(guó)資委控股的市級(jí)城投平臺(tái)。2006年，重慶市能源投資集團(tuán)有限公司，借助電力市場(chǎng)化改革，轉(zhuǎn)型為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)，專注煤電氣等領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)投資。2022年4月11日，重慶市能投資源有限公司等16家公司以具備破產(chǎn)原因但具有重整價(jià)值及可行性為由，分別向重慶市第五中級(jí)人民法院申請(qǐng)破產(chǎn)重整，并同時(shí)提出預(yù)重整申請(qǐng)。重慶能投的破產(chǎn)重整是市場(chǎng)行為，意味著地方政府投融資公司轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)是大勢(shì)所趨。

其次，提升地方政府投融資公司的造血機(jī)能。投融資公司的項(xiàng)目進(jìn)行分類管理，不同性質(zhì)的項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)不同的管理運(yùn)作方法。營(yíng)利性項(xiàng)目按照市場(chǎng)化運(yùn)作，由投融資公司自主決策；純公益性項(xiàng)目，由投融資公司代建，建設(shè)資金納入政府財(cái)政預(yù)算；半公益性項(xiàng)目，由地方政府給予補(bǔ)貼，剩余部分由投融資公司自籌資金，做到收支平衡。

（三）完善社會(huì)保障制度，防范、化解隱性債務(wù)和或有債務(wù)

進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度，強(qiáng)化保險(xiǎn)費(fèi)的收繳與基金管理。社?；鹗绽U存在的問(wèn)題是：征收力度不大、收繳率不高、存在拖欠。稅務(wù)機(jī)關(guān)作為征收主體，大大提高征收效率。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金特點(diǎn)周期長(zhǎng)、規(guī)模大、增值要求高，購(gòu)買(mǎi)專項(xiàng)政府債券可以抵御通貨膨脹，確保未來(lái)支付能力。

（四）加強(qiáng)地方政府隱性債務(wù)監(jiān)督

第一，壓實(shí)主體責(zé)任。國(guó)務(wù)院自2014年以來(lái)出臺(tái)了一系列法規(guī)和措施，明確要求落實(shí)地方政府對(duì)債務(wù)管理的責(zé)任意識(shí)，認(rèn)真抓好化解地方政府債務(wù)，尤其是隱性債務(wù)，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第二，建立健全化解和防范地方政府隱性債務(wù)的問(wèn)責(zé)機(jī)制。完善政府績(jī)效考核，將嚴(yán)控地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)規(guī)模作為政府績(jī)效考核指標(biāo)。堅(jiān)決貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院化解地方政府隱性債務(wù)的一系列措施，對(duì)違法違規(guī)舉債的相關(guān)單位和政府部門(mén)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。對(duì)脫離對(duì)違規(guī)處理地方政府隱性債務(wù)應(yīng)進(jìn)行問(wèn)責(zé)，起到“問(wèn)責(zé)一個(gè)、警醒一片、促進(jìn)一方”的作用。

第三，加強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的重點(diǎn)監(jiān)管。化解隱性債務(wù)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政收支形勢(shì)較為嚴(yán)峻的地區(qū)和無(wú)新增地方政府債券發(fā)行指標(biāo)的地區(qū)。針對(duì)這些地區(qū)還應(yīng)加強(qiáng)債務(wù)管理相關(guān)政策以及警示案例的宣傳，同時(shí)在財(cái)政收支、國(guó)有企事業(yè)單位資產(chǎn)負(fù)債等指標(biāo)上加強(qiáng)監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)有異常的收支變化、資產(chǎn)負(fù)債變化，應(yīng)及時(shí)核實(shí)。

第四，發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督職責(zé)。一是加強(qiáng)地方人大對(duì)政府債務(wù)的審查監(jiān)督。通過(guò)地方政府預(yù)算披露地方政府承擔(dān)的所有顯性債務(wù)和隱性債務(wù)，對(duì)地方政府預(yù)算實(shí)行硬約束，明確地方政府出資范圍的有限責(zé)任，“誰(shuí)發(fā)債，誰(shuí)負(fù)責(zé)償還”，地方政府不兜底。二是加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，加大督促審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改力度，健全對(duì)地方政府債務(wù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題督促整改機(jī)制，建立整改臺(tái)賬，明確整改責(zé)任主體，提出整改建議，提升審計(jì)監(jiān)督效能。

第五，堅(jiān)決查處投融資領(lǐng)域違規(guī)問(wèn)題。數(shù)據(jù)顯示，2018年至今發(fā)行城投債的投融資公司高管因違法違紀(jì)被查處的人數(shù)已突破100。地方政府投融資公司缺失制度、相關(guān)部門(mén)監(jiān)管不力或缺失，投融資公司黨風(fēng)廉政建設(shè)主體缺失等問(wèn)題導(dǎo)致地方政府投融資公司違規(guī)問(wèn)題頻發(fā)。為了更好地貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于化解金融風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的要求，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)投融資領(lǐng)域的違規(guī)要保持高壓態(tài)勢(shì)，加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、巡察等機(jī)構(gòu)的協(xié)同，及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)查處相關(guān)問(wèn)題。

五、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，地方政府債務(wù)，尤其是隱性債務(wù)的快速增長(zhǎng)會(huì)帶來(lái)金融風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)影響到了地方政府經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。必須全面準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)到地方政府隱性債務(wù)存在的問(wèn)題，并對(duì)此提出相應(yīng)的解決對(duì)策，從而更好地貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的要求。