依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合的制度邏輯
——基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析范式

陳敦坤

（廈門(mén)大學(xué) 法學(xué)院，福建 廈門(mén) 361005）

黨的十六大報(bào)告明確提出“依法治國(guó)和以德治國(guó)相輔相成”[1]38-39。同時(shí)通過(guò)黨章修正案把“實(shí)行依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合”寫(xiě)進(jìn)黨章[2]5。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出“堅(jiān)持依規(guī)治黨和以德治黨相統(tǒng)一”[3]3，將“依規(guī)治黨”納入到“全面依法治國(guó)”之中一體化推進(jìn)，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”[4]22，把黨的建設(shè)推向更高水平、更高境界。新時(shí)代加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，重視依規(guī)治黨，而且還注重與以德治黨相結(jié)合。

堅(jiān)持依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合就是要通過(guò)法治與德治相結(jié)合的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理，促進(jìn)黨自身建設(shè)和治理能力的現(xiàn)代化，為中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政提供基本保障。選擇依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合的路徑，其內(nèi)在邏輯一直是學(xué)者們研究的重要內(nèi)容。這些研究主要采用政治、歷史、倫理和文化哲學(xué)的視角來(lái)闡釋①政治視角主要是從德法共治和全面從嚴(yán)治黨的邏輯來(lái)闡釋。歷史視角認(rèn)為這是中外歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和啟示，如楊德山認(rèn)為這是中國(guó)共產(chǎn)黨歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。劉朋認(rèn)為“堅(jiān)持依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合”是國(guó)外政黨嚴(yán)明黨紀(jì)的經(jīng)驗(yàn)啟示。如黃家茂、王海軍認(rèn)為“依規(guī)治黨必然要求以德治黨，二者的有機(jī)統(tǒng)一，是對(duì)中外治黨經(jīng)驗(yàn)的深刻總結(jié)?！眰惱硪暯钦J(rèn)為倫理道德是政治的載體、基礎(chǔ)和目的，“依規(guī)治黨作為我國(guó)政治的重要組成部分，離不開(kāi)倫理道德的浸潤(rùn)”。文化哲學(xué)視角認(rèn)為堅(jiān)持依規(guī)治黨與以德治國(guó)相結(jié)合是“文化哲學(xué)在政治實(shí)踐中的必然訴求” “依規(guī)治黨體現(xiàn)了制度文化在政治領(lǐng)域的實(shí)踐要求，以德治黨體現(xiàn)了精神文化在政治領(lǐng)域的倫理訴求?！盵5]96-101[6]42-48[7]43[8]80-82[9]81-86，重點(diǎn)從黨內(nèi)法治與德治②梅萍和宋增偉認(rèn)為“堅(jiān)持依規(guī)治黨與以德治黨相統(tǒng)一是推進(jìn)德法共治的重要抓手”。[10]101-102、全面從嚴(yán)治黨③謝仁海和吳家駒認(rèn)為 “堅(jiān)持依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合，是踐行黨的性質(zhì)與宗旨的深刻體現(xiàn)，是保持黨的旺盛生命力的根本保障，是新時(shí)期全面從嚴(yán)治黨的內(nèi)在需求?！?劉先春、王小鵬認(rèn)為 “依規(guī)治黨和以德治黨相結(jié)合是全面從嚴(yán)治黨的治本之策，是對(duì)全面從嚴(yán)治黨規(guī)律的基本遵循。” 李錫炎認(rèn)為 “堅(jiān)持依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合，是全面從嚴(yán)治黨的必然選擇”。歐文輝認(rèn)為 “依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合是貫徹和落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的行動(dòng)法則和踐行路徑”。麻秀榮認(rèn)為 “依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合是新時(shí)代推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略舉措”。[11]39-40[12]85-88[13]8-9[14]17-21[15]67-72、中外黨建歷史實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等方面來(lái)分析。這些研究為依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合提供部分理論支持，但都過(guò)于宏觀，對(duì)于二者相結(jié)合的內(nèi)在邏輯機(jī)理發(fā)掘還不夠。因此，拓展研究方法和視角，加強(qiáng)理論供給顯得尤為重要。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“正式—非正式”制度研究范式可以為分析“依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合”的邏輯提供新的方法論和分析模型。

一、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析范式：“正式—非正式”制度分析框架

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中，制度是社會(huì)的“游戲規(guī)則”，由人設(shè)計(jì)而成，用來(lái)約束人們相互行為，“由正式規(guī)則、非正式規(guī)則，以及兩者執(zhí)行的特征組成”[16]10。簡(jiǎn)而言之，“制度是人類(lèi)相互交往的規(guī)則”[17]35。根據(jù)這個(gè)定義，法律、習(xí)俗、道德都是屬于制度[18]78。制度既包括“硬性”的正式組織框架和制度框架，也包括“軟性”的非正式制度[19]3。因此，把政黨作為一個(gè)整體，從整全性視角看[20]，黨內(nèi)法規(guī)就是政黨中的正式制度，以德治黨中的“德”（也就是黨內(nèi)德性化“軟約束”，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“黨德”）就是政黨中的非正式制度。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，黨內(nèi)法規(guī)和黨德并不是黨內(nèi)制度的全部，但卻是其中的主要部分。

（一）正式制度：黨內(nèi)法規(guī)

“正式制度是指人們有意識(shí)創(chuàng)造的一系列政策法規(guī)?！盵21]95它通常是成文的并由權(quán)力機(jī)構(gòu)來(lái)保證實(shí)施，包括成文法和不成文法、特殊的細(xì)則、個(gè)別契約等。在初民社會(huì)里，制度內(nèi)部的差異很小，基本可以忽略，因而對(duì)它們進(jìn)行正式或非正式的區(qū)分并沒(méi)有太大的實(shí)際意義。在現(xiàn)代社會(huì)里，制度內(nèi)部出現(xiàn)分野，關(guān)注制度整體的同時(shí)還需要關(guān)照制度內(nèi)部的不同部分。此時(shí)，正式制度是一種與國(guó)家權(quán)力或組織緊密相連的有機(jī)統(tǒng)一體。法律是國(guó)家層面上的正式制度，各種組織的章程是社會(huì)層面上的正式制度[18]93。黨內(nèi)法規(guī)是以黨章為根本建立起來(lái)的一整套制度規(guī)范，在黨內(nèi)發(fā)揮著固本強(qiáng)基的基礎(chǔ)作用。黨內(nèi)法規(guī)作為成文的制度規(guī)范，是黨內(nèi)的正式制度。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)的執(zhí)政黨、領(lǐng)導(dǎo)黨，是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征和最大的優(yōu)勢(shì)。依規(guī)治黨不僅對(duì)于黨的自身建設(shè)，而且對(duì)于國(guó)家發(fā)展和人民福祉都具有深遠(yuǎn)的意義。依規(guī)治黨就是要根據(jù)黨規(guī)來(lái)管黨治黨，用法治化思維和方式實(shí)現(xiàn)黨的全面治理。依規(guī)治黨首要的就是依據(jù)黨章來(lái)管黨治黨，確立黨章的 “根本大法” “總規(guī)矩” 地位[22]95。依規(guī)治黨，關(guān)鍵要扎緊制度的籠子，也就是完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，強(qiáng)化制度治黨，實(shí)現(xiàn)黨規(guī)之治[23]347。

（二）非正式制度：黨德

非正式制度是人們?cè)陂L(zhǎng)期交往中無(wú)意識(shí)形成的行為規(guī)則，而非人有意識(shí)設(shè)計(jì)的，主要包括價(jià)值信念、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、意識(shí)形態(tài)等。以德治黨就是強(qiáng)調(diào)要重視道德手段，也就是重視并發(fā)揮非正式制度的約束作用，來(lái)強(qiáng)化黨的自身建設(shè)。黨員和黨組織作為“先鋒”和“堡壘”，是群眾和社會(huì)組織中的先進(jìn)代表，理應(yīng)在社會(huì)各方面（包括自身道德修養(yǎng)）發(fā)揮模范帶頭作用，引領(lǐng)廣大人民群眾和其他社會(huì)團(tuán)體及組織朝著社會(huì)主義發(fā)展目標(biāo)奮勇前行。以德治黨既有助于提升黨組織與黨員的先進(jìn)性、代表性、純潔性，又有利于增強(qiáng)黨的群眾基礎(chǔ)、強(qiáng)化對(duì)社會(huì)的示范引領(lǐng)作用，助推以德治國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。以德治黨，就是用道德來(lái)引導(dǎo)黨員自我約束和管理、服務(wù)，即以德化人，用道德這種柔性的方式引領(lǐng)并激勵(lì)黨員和黨組織，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理。以德治黨強(qiáng)調(diào)的是黨員的內(nèi)在自我約束，通過(guò)黨員自身的道德律和黨內(nèi)道德習(xí)慣、傳統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn)黨員和黨組織綜合治理目標(biāo)。以德治黨更多的是一種黨員由內(nèi)而外的主動(dòng)行為，有別于依規(guī)治黨的強(qiáng)制性和他律行為。以德治黨中的“德”，是政黨倫理部分，它既包含社會(huì)公共道德，也包含政黨自身的道德。以德治黨包含“中國(guó)傳統(tǒng)優(yōu)良的道德要求、中國(guó)特色社會(huì)主義的道德規(guī)范和共產(chǎn)主義的道德追求”三重內(nèi)涵[5]98。以德治黨中的“德”是與中國(guó)國(guó)情相適應(yīng)、與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)、與中國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)道德相承接、與社會(huì)大眾心理相契合、與全球化發(fā)展相接軌、與共產(chǎn)主義理想相一致的。理想信念宗旨是中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)道德的核心組成部分，它是黨員的“精神之鈣”[24]4-15。以德治黨就是要牢固樹(shù)立黨員的共產(chǎn)主義信念、堅(jiān)守并踐行黨的理想信念和宗旨，保持黨員和黨組織的政治本色。

（三）制度淵源：黨內(nèi)法規(guī)與黨德的同源性

非正式制度是社會(huì)文化的重要部分，具有持久的生命力。從歷史來(lái)看，非正式制度的出現(xiàn)早于正式制度，而且在約束人類(lèi)社會(huì)關(guān)系和行為中起主要作用。即便到了現(xiàn)代社會(huì)，這種“調(diào)節(jié)和約束仍居主要地位”。非正式制度往往與一國(guó)的國(guó)情和文化緊密相連，呈現(xiàn)出一國(guó)的特色。同時(shí)，“硬約束”的正式制度往往必須以“軟約束”的非正式制度為基礎(chǔ)才能發(fā)揮其作用，由此形成的收益與社會(huì)文明和文化程度呈正相關(guān)性[21]67。所以，正式制度的有效實(shí)施必須與非正式制度相適應(yīng)，正式制度只有與非正式制度相融才能發(fā)揮作用[21]101。因此，推行正式的制度就必須先充分了解“本土觀念和地方制度”，避免忽視或脫離傳統(tǒng)而造成不公[25]15。只有自覺(jué)地把正式制度和非正式制度有機(jī)結(jié)合起來(lái)，才能更好地發(fā)揮兩者的協(xié)同促進(jìn)作用。黨德作為中國(guó)共產(chǎn)黨文化的重要組成部分，是馬克思主義理論與中國(guó)的基本國(guó)情相結(jié)合后的產(chǎn)物，繼承并發(fā)揚(yáng)了馬克思主義理論文化，也批判吸收了中國(guó)傳統(tǒng)文化中的優(yōu)秀內(nèi)容，具有很強(qiáng)的中國(guó)特色。黨德是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民在長(zhǎng)期的革命、建設(shè)和改革的實(shí)踐過(guò)程中日漸形成的制度文化、價(jià)值觀念、習(xí)慣等，具有很強(qiáng)的引領(lǐng)力，能夠?qū)θh和全國(guó)人民都產(chǎn)生深刻的影響。黨德的很多內(nèi)容早已融入到黨和國(guó)家政治生活中，嵌入廣大黨員和人民群眾的心里，成為中國(guó)特色社會(huì)主義文化的重要組成部分。推進(jìn)全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，必須重視黨德及其背后的文化，自覺(jué)地將依規(guī)治黨與以德治黨結(jié)合起來(lái)分析把握。

正式制度源自非正式制度。正式制度根本的“合法性”源于非正式制度[16]12。從制度的形成上看，正式制度有兩種主要的構(gòu)建模式，即由非正式制度轉(zhuǎn)化或人為創(chuàng)造[21]100。制度不會(huì)憑空產(chǎn)生，總有其歷史或?qū)嵺`的淵源，制度創(chuàng)新一般都是建立在經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上。即便是人為創(chuàng)造，正式制度也無(wú)法擺脫制度環(huán)境土壤，更需要與本土文化相融，不可避免地會(huì)受非正式制度的影響、熏陶和檢驗(yàn)。正式制度的運(yùn)行成本、權(quán)威性與認(rèn)同度都與非正式制度的優(yōu)良度呈正相關(guān)[26]4。很多正式制度都是在非正式制度反復(fù)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)一定的程序轉(zhuǎn)化而來(lái)的。作為“自發(fā)力量的制度”，非正式制度的有效實(shí)施離不開(kāi)政府強(qiáng)有力的支持，借助“國(guó)家意志的立法”路徑是將其中重要的部分納入正式制度的主要方式[25]14。因此，正式制度的發(fā)展需要注重與非正式制度相結(jié)合，進(jìn)行綜合把握。黨內(nèi)法規(guī)和黨德都是中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)自我治理的重要制度依托，二者都根植于中國(guó)的特色文化土壤，都是馬克思主義中國(guó)化的結(jié)晶。從產(chǎn)生時(shí)間上看，黨德早于黨內(nèi)法規(guī)，黨德與中國(guó)共產(chǎn)黨相生相伴，而黨內(nèi)法規(guī)則是在黨發(fā)展到一定階段才逐漸形成的。從制度的源流上看，黨內(nèi)法規(guī)的形成和發(fā)展受到黨德的熏陶和影響，有很多黨內(nèi)法規(guī)都是黨在自身建設(shè)或領(lǐng)導(dǎo)黨和國(guó)家發(fā)展的過(guò)程中將黨德中成熟的部分經(jīng)過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化而來(lái)。因此，新時(shí)代黨內(nèi)法治建設(shè)必然離不開(kāi)黨內(nèi)德治的助力，堅(jiān)持依規(guī)治黨也必然要與以德治黨緊密結(jié)合起來(lái)。

黨內(nèi)法規(guī)和黨德之間淵源深厚，具有制度文化上的同源性。二者既相互依存又相互影響，在一定條件下還能相互轉(zhuǎn)化。采用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)“正式—非正式”制度理論分析框架，能更好地理解和把握依規(guī)治黨與以德治國(guó)相結(jié)合的制度內(nèi)涵和機(jī)理。

二、內(nèi)生動(dòng)力：依規(guī)治黨和以德治黨的互補(bǔ)性

“法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律。”[27]116法規(guī)是顯性的最低限度的道德，道德是更高形式的隱性“法規(guī)”。道德引導(dǎo)人從善向好，奠定了法紀(jì)執(zhí)行的必要前提和基礎(chǔ)。沒(méi)有規(guī)矩，德亦難行。法紀(jì)糾正和懲戒錯(cuò)誤言行，強(qiáng)化了道德的踐行。僅靠人性自覺(jué)難以確立道德規(guī)范，法規(guī)的引導(dǎo)和維護(hù)必不可少。無(wú)論是依規(guī)治黨，還是以德治黨，在治理過(guò)程中都存在各自的比較優(yōu)勢(shì)與短板。而它們的優(yōu)勢(shì)剛好可以補(bǔ)齊對(duì)方短板，形成良好的合力。依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合是踐行法治與德治兩大治國(guó)方略的客觀需要，也是全面從嚴(yán)治黨的應(yīng)然之義[8]80-82。作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)揮著把方向、謀大局、定政策、促改革的關(guān)鍵作用，其自身法治和德治的能力和水平對(duì)國(guó)家整體的法治和德治具有示范帶動(dòng)作用。

（一）制度失靈：?jiǎn)我恢贫鹊木窒扌?/h3>

正式制度的供給是相對(duì)有限的，總會(huì)出現(xiàn)無(wú)法規(guī)制的真空地帶?！爸螄?guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度”[28]209。依規(guī)治黨是現(xiàn)代政黨發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是法治型政黨的必然選擇。但是，在全面推進(jìn)依規(guī)治黨的過(guò)程中，我們也不能對(duì)正式制度盲目自信。沒(méi)有正式制度是不行的，但正式制度也不是萬(wàn)能的。事事都依賴(lài)正式制度也是不現(xiàn)實(shí)的。決定 “人們行為選擇的大部分行為空間” 的主要是非正式制度，正式制度只是總體約束中的一小部分[29]49。依規(guī)治黨所依據(jù)的黨內(nèi)法規(guī)是有限的，也就是說(shuō)黨內(nèi)法規(guī)這一正式制度的供給也不是面面俱到的。直到建黨百年時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨才 “形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”[30]7。在此之前，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)歷經(jīng)了漫長(zhǎng)的實(shí)踐探索與優(yōu)化完善的過(guò)程，很多工作都沒(méi)有正式制度來(lái)保障。即便是現(xiàn)如今已形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，但是面對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)外局勢(shì)，黨內(nèi)法規(guī)依舊會(huì)有顧及不到的領(lǐng)域或者跟不上形勢(shì)的時(shí)候。此時(shí)，非正式制度的作用就凸顯出來(lái)。當(dāng)依規(guī)治黨出現(xiàn)制度真空地帶時(shí)，以德治黨剛好可以有效地補(bǔ)充依規(guī)治黨的缺憾和不足[31]。

正式制度的效用發(fā)揮是分場(chǎng)域的，很容易受多重因素影響而失靈。即使黨規(guī)可以覆蓋到黨的自身建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域，也存在管不了、管不好的情況，制度就會(huì)呈現(xiàn)出疲軟或者直接失靈的狀態(tài)。在黨內(nèi)治理的部分領(lǐng)域，作為正式制度的黨內(nèi)法規(guī)并不一定是最佳的選項(xiàng)，也就是說(shuō)有些黨務(wù)關(guān)系使用黨內(nèi)法規(guī)這一正式制度來(lái)調(diào)整并不能達(dá)到帕累托最優(yōu)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》等對(duì)于黨員情感生活方面的規(guī)定往往都是比較宏觀的要求。這部分涉及黨員個(gè)人私生活的領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)難以處理得很完美。如果介入過(guò)多，只會(huì)陷入民事糾紛的泥潭。對(duì)于類(lèi)似黨員個(gè)人生活這樣的部分領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)的介入需慎之又慎。當(dāng)黨內(nèi)部分工作領(lǐng)域直接牽涉到道德時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)的拓展延伸顯然是不適宜的，應(yīng)當(dāng)保持謙抑，及時(shí)讓位于道德規(guī)范。黨德中的部分道德顯然高于社會(huì)公德的一般要求，是黨員的先進(jìn)性、代表性對(duì)于黨員提出的更高的道德義務(wù)與責(zé)任。此時(shí)，需采用更加多元或者靈活的手段，借助黨內(nèi)道德這一非正式制度來(lái)調(diào)整和約束，讓黨組織和黨員的行為與黨的根本追求相一致。

非正式制度會(huì)面臨道德風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，機(jī)會(huì)主義行為始終存在。“機(jī)會(huì)主義行為無(wú)孔不入，再?lài)?yán)密的制度也無(wú)法堵住道德的黑洞?！盵32]3-8“非正式制度對(duì)行為主體的約束是非強(qiáng)制性的”，它是依靠共同的文化和信念以及認(rèn)同等來(lái)實(shí)現(xiàn)的。以德治黨靠的是黨組織和黨員對(duì)黨的理論、方針、政策和路線(xiàn)等的內(nèi)在認(rèn)同和由此轉(zhuǎn)化的外在行動(dòng)，黨員和黨組織在共產(chǎn)主義理想信念的指引下，積極踐行為人民服務(wù)的宗旨。但行為主體“經(jīng)濟(jì)人”和“道德人”屬性很容易在復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境中產(chǎn)生矛盾，“道德自律受到極大的外部誘惑乃至挑戰(zhàn)”[32]4。隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，黨員和黨組織越來(lái)越多地受到外部環(huán)境的影響和干擾，所面對(duì)的誘惑更多，以致權(quán)力腐敗現(xiàn)象層出不窮。僅 2021 年全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)就腐敗問(wèn)題立案共計(jì)63.1 萬(wàn)件，處分 62.7 萬(wàn)人[33]。同時(shí)，人具有機(jī)會(huì)主義傾向。即便有非正式制度的約束，當(dāng)違約成本低于收益時(shí)，違約在所難免[34]。黨德要求黨員要廉潔自律、拒絕消極腐敗和驕奢淫逸。然而在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)權(quán)力尋租和“小貪巨腐”的現(xiàn)象，究其根本還是黨德的違約成本過(guò)低，一旦黨組織或黨員經(jīng)受不住考驗(yàn)，在機(jī)會(huì)主義心理驅(qū)使下，選擇鋌而走險(xiǎn)，打破黨內(nèi)長(zhǎng)期形成的道德性規(guī)范與要求，腐敗和違規(guī)違法就在所難免。此時(shí)，特別是針對(duì)一些容易出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義投機(jī)行為的領(lǐng)域，就不適宜單用以德治黨，還需要更加強(qiáng)有力的正式制度，方能產(chǎn)生良好的效果。

無(wú)論是依規(guī)治黨還是以德治黨，正式制度或非正式制度的單一治理都有缺陷，都可能面臨制度失靈的問(wèn)題。只有把二者結(jié)合起來(lái)，才能避免單一制度的不足。

（二）制度低效：制度博弈的負(fù)效應(yīng)

正式制度的供給往往相對(duì)滯后。制度實(shí)際供給的形成往往需要一段時(shí)間，這樣就會(huì)出現(xiàn)供給“時(shí)滯”，造成暫時(shí)性的制度供給不足[35]358。全面依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，需要著力完善包括黨內(nèi)法規(guī)體系在內(nèi)的社會(huì)主義法治體系[36]241。而社會(huì)主義法治體系的建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，它的建構(gòu)需要相應(yīng)的時(shí)間。依規(guī)治黨所需的黨內(nèi)法規(guī)體系，是黨的十八以來(lái)在黨中央統(tǒng)籌部署下，先后制定《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022年）》等三個(gè)指導(dǎo)性文件，經(jīng)過(guò)多年的努力而逐步建立完善起來(lái)的，一批實(shí)踐亟需、務(wù)實(shí)管用的制度得以建立，黨內(nèi)法規(guī)制度短板逐步補(bǔ)齊。同時(shí)，社會(huì)主義法治體系也不是完美無(wú)缺的，當(dāng)某一方面的制度供給不足或者不合時(shí)宜時(shí)，由于程序和實(shí)體上的客觀要求及因素限制，制度的更新或者補(bǔ)充完善需要一定的時(shí)間，這必然會(huì)出現(xiàn)制度供給上的滯后。在黨的百年發(fā)展史上，2012年黨中央部署進(jìn)行黨史上首次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的集中清理活動(dòng)；2018年又進(jìn)行第二次集中清理，相較于黨內(nèi)法治實(shí)踐的需求而言不可謂不久[37]479-480。

正式制度的建立存在時(shí)滯。依規(guī)治黨的前提是有充足且完備的黨內(nèi)法規(guī)體系，也就是有完備的正式制度?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)屬于“黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委”。也就是說(shuō)除此外，其他黨組織都無(wú)黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)，同時(shí)這些黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)主體所能夠制定的黨內(nèi)法規(guī)也僅限于“體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)”三個(gè)方面。而黨和國(guó)家生活包羅萬(wàn)象，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)不會(huì)僅限于此，那么除去黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的內(nèi)容外，這部分領(lǐng)域又該如何進(jìn)行有效的治理呢？特別是當(dāng)出現(xiàn)新生事物或者新興領(lǐng)域的時(shí)候，一切條件還未成熟，并不適宜馬上進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)的構(gòu)建，也不能對(duì)此完全放任自由。此時(shí)，便需要以德治黨來(lái)作為補(bǔ)充，通過(guò)黨內(nèi)德性化的要求，對(duì)于黨員干部進(jìn)行必要的約束，讓其在非正式制度黨德的約束下進(jìn)行活動(dòng)，避免出現(xiàn)管理上的真空和效率上的低效等問(wèn)題。

非正式制度也會(huì)出現(xiàn)過(guò)剩。制度供給過(guò)剩是指制度供給多余或“供給或維持一些過(guò)時(shí)的、低效的制度”[35]362。非正式制度黨德能彌補(bǔ)正式制度黨內(nèi)法規(guī)的很多不足，但是制度的供給不是多多益善，而應(yīng)該是恰到好處的。這就存在度的問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)是這個(gè)度往往很難把握。黨德的建立相比較黨內(nèi)法規(guī)要簡(jiǎn)單容易得多，現(xiàn)實(shí)中也存在大量的黨德。也正是由于非正式制度的供給容易、成本相對(duì)較低，制度供給者們往往會(huì)偏重于建立非正式制度。這就會(huì)造成非正式制度過(guò)剩的問(wèn)題。同時(shí)，非正式制度黨德既要符合共產(chǎn)主義和社會(huì)主義要求，也要符合人類(lèi)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，更要遵循客觀規(guī)律，不能過(guò)于拔高，特別是不能違背最基本的常識(shí)，出現(xiàn)一些實(shí)踐中不切實(shí)際而無(wú)法達(dá)到的要求。否則，黨德就會(huì)面臨著無(wú)法實(shí)施或者不被遵守的尷尬境地，出現(xiàn)低效的問(wèn)題。例如，實(shí)踐中既不能“一刀切”禁止黨員干部操辦婚喪喜慶事宜，也不能任由黨員領(lǐng)導(dǎo)干部隨意操辦。此時(shí)就需要禁止違規(guī)、允許適當(dāng)合理的操辦。中紀(jì)委發(fā)布的“夏某違規(guī)操辦其子婚慶事宜案” 指導(dǎo)性案例中，強(qiáng)調(diào)既要依紀(jì)依法精準(zhǔn)處置，又要注意把握?qǐng)?zhí)紀(jì)執(zhí)法尺度，就說(shuō)明了這一點(diǎn)[38]。

無(wú)論是正式制度還是非正式制度，制度時(shí)滯和過(guò)剩的問(wèn)題使得二者出現(xiàn)了相對(duì)的比較優(yōu)勢(shì)，“有效地制度安排必然是正式制度與非正式制度的有機(jī)統(tǒng)一”[39]149。只有依規(guī)治黨和以德治黨相結(jié)合才能發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)制度的高效運(yùn)行。

（三）制度不經(jīng)濟(jì)：制度的選擇偏好

非正式制度在成本收益方面具有比較優(yōu)勢(shì)。一項(xiàng)好的或有效的制度，可以保證人們對(duì)未來(lái)“產(chǎn)生合理的預(yù)期”，降低人們行為的“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”和“交易費(fèi)用”[21]68。作為中國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨始終代表中國(guó)最廣大人民的根本利益，是人民的“守規(guī)代理人”，黨與黨員、人民群眾在黨內(nèi)和國(guó)家權(quán)力模型中分別是一對(duì)政治代理的關(guān)系。在黨政融合體制下，黨對(duì)國(guó)家政治生活的方方面面都具有深刻的影響，政府可能會(huì)因“無(wú)知、運(yùn)用私人影響力及領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)”等因素而失靈[40]65，而這在很大程度上都與黨員領(lǐng)導(dǎo)干部有著直接的關(guān)聯(lián)。因此，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的德性修養(yǎng)直接決定著制度執(zhí)行和實(shí)施的成效。如果黨員的德性不足，即使黨內(nèi)法規(guī)再多、黨內(nèi)法規(guī)體系再完善也難以達(dá)到預(yù)期的成效，同時(shí)還會(huì)造成執(zhí)規(guī)成本的增加。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是守規(guī)、執(zhí)規(guī)的主體，如果他們面對(duì)利益誘惑，無(wú)法自我節(jié)制，那么黨內(nèi)法規(guī)再健全都可能會(huì)出現(xiàn)不良的問(wèn)題。道德修養(yǎng)高的人能夠自覺(jué)抵制不良誘惑的侵襲和干擾，而道德低下的人則極容易被“俘獲”，帶來(lái)不可估量的損失。因此，重視道德等非正式制度在黨內(nèi)治理中的作用，通過(guò)以德治黨可以有效發(fā)揮非正式制度低成本、穩(wěn)定性?xún)?yōu)勢(shì)的同時(shí)約束投機(jī)行為，為正式制度提供合法性支持[25]17。

制度都是有成本的。除去外在因素，正式制度和非正式制度本身也會(huì)呈現(xiàn)不經(jīng)濟(jì)的情況。當(dāng)制度失靈或者出現(xiàn)低效率的時(shí)候，無(wú)論是選擇補(bǔ)全制度還是調(diào)整制度，都不可避免地需要進(jìn)行利益權(quán)衡和成本分析。正式制度黨內(nèi)法規(guī)的制度效益并不一定都是呈現(xiàn)出良好的表現(xiàn)，有時(shí)也會(huì)出現(xiàn)不經(jīng)濟(jì)，甚至帶來(lái)沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)以至于負(fù)面效果超過(guò)了合理比重，這顯然不符合依規(guī)治黨的初衷。當(dāng)正式制度黨內(nèi)法規(guī)不宜介入黨內(nèi)部分生活領(lǐng)域（如黨員自治領(lǐng)域）時(shí)，或者正式制度黨內(nèi)法規(guī)的介入明顯呈現(xiàn)出負(fù)的經(jīng)濟(jì)效益時(shí)，此時(shí)運(yùn)用非黨內(nèi)法規(guī)制度手段或許更加經(jīng)濟(jì)。非正式制度有其存在的價(jià)值與合理性?！罢街贫葻o(wú)法完全替代或消除非正式制度”[26]7。當(dāng)黨內(nèi)法規(guī)失靈或者效率不足，運(yùn)用道德這種非正式制度或許是一種更為明智的選擇。在黨內(nèi)法規(guī)不適宜介入的時(shí)候，以德治黨就能有效彌補(bǔ)黨規(guī)的缺點(diǎn)，通過(guò)德性化手段靈活自如地對(duì)黨內(nèi)事務(wù)進(jìn)行內(nèi)在調(diào)整，達(dá)到理想狀態(tài)，進(jìn)而既能很好地降低制度成本、增加最終的收益，又能極大的提升工作效率。

正式制度更有利于降低機(jī)會(huì)成本，降低交易過(guò)程中的不確定性。雖然正式制度建構(gòu)存在時(shí)滯，也會(huì)面臨著不經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題。但是正式制度一經(jīng)確立就具有相對(duì)較高的穩(wěn)定性，在維護(hù)秩序方面的作用，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)非正式制度，能夠有效避免人為因素的干擾，大大降低機(jī)會(huì)主義的出現(xiàn)，使得制度保持其應(yīng)有的公平和相對(duì)穩(wěn)定的預(yù)期，產(chǎn)生相對(duì)較好的結(jié)果。作為擁有九千多萬(wàn)黨員的大黨，黨組織和黨員不全是相互熟識(shí)的，面對(duì)一項(xiàng)需要多個(gè)互不隸屬的黨組織和黨員參與的事項(xiàng)時(shí)，在缺乏了解和互信的前提下，黨章規(guī)定的民主集中制原則和組織性規(guī)定就可以有效整合分散的力量，朝著共同的目標(biāo)努力，這會(huì)大大提高效率、降低過(guò)程成本。另外，非正式制度建立在一定的文化之上，有其固守一面，往往會(huì)導(dǎo)致選擇上的偏好，不利于跨區(qū)域和跨文化的交流與交往。作為正式制度的黨內(nèi)法規(guī)可以從整體上打破文化和地域的阻隔，有效避免因差異性導(dǎo)致不公的現(xiàn)象發(fā)生，降低黨組織和黨員相互之間的交往成本。

正式制度與非正式制度的建立和運(yùn)行都是有成本，都會(huì)面臨著成本收益的比較，任何單一的制度都不能產(chǎn)生帕累托最優(yōu)。只有將它們結(jié)合起來(lái)，才能實(shí)現(xiàn)成本收益最優(yōu)。對(duì)于黨的建設(shè)而言就是要堅(jiān)持依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合。

三、治理需求：依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合的客觀性

作為“共同信念的自我維系系統(tǒng)”的制度，重復(fù)進(jìn)行的博弈是其主要的存在方式[41]11。制度博弈必然會(huì)導(dǎo)致制度均衡和非均衡的出現(xiàn)。制度均衡是指這樣一種狀態(tài)，即滿(mǎn)足或滿(mǎn)意“既定制度安排和制度結(jié)構(gòu)”而無(wú)意也無(wú)力改變它。制度非均衡則剛好相反，就是不滿(mǎn)足或滿(mǎn)意既定的制度，想改變而又尚未改變[42]258-259。制度是在一定條件下多方主體博弈達(dá)到的均衡狀態(tài)并建構(gòu)起來(lái)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，它是“有限理性”和“有反思能力”個(gè)體構(gòu)筑的社會(huì)長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)物。制度內(nèi)生于一定的“域”中，通過(guò)“概要表征”協(xié)調(diào)參與主體的信念、控制著參與博弈過(guò)程中相關(guān)主體的行動(dòng)決策規(guī)則和行為規(guī)則。制度的均衡再生依賴(lài)于參與主體“共有的信念和認(rèn)知信息”以及由此所作出的決策，而均衡再生又會(huì)反過(guò)來(lái)強(qiáng)化“概要表征”。因此，“信念”被視為制度設(shè)定的前提條件。而在信息不完備或信息不對(duì)稱(chēng)的情境下，理性和信息有限的參與主體決策所需的信息加工與交易成本就會(huì)受到影響[19]4。“制度的建立是為了減少人們交易中的不確定性，再加上技術(shù)的采用，兩者共同決定交易成本（和生產(chǎn)成本）?！盵16]5正式制度與非正式制度反復(fù)博弈的過(guò)程加速了制度的變革，為制度的不斷更新提供了不竭的動(dòng)力。

（一）協(xié)調(diào)不暢：銜接與協(xié)調(diào)不暢導(dǎo)致制度運(yùn)行成本高昂

依規(guī)治黨和以德治黨可以?xún)?yōu)勢(shì)互補(bǔ)?！罢街贫鹊臋?quán)威很大程度上依賴(lài)于其與非正式制度之間的協(xié)調(diào)性?！盵26]4依規(guī)治黨和以德治黨是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理的兩種方式，而且是互補(bǔ)性極高的兩種方式，它們共同構(gòu)成了黨內(nèi)治理的一體兩面。黨的建設(shè)不只是建設(shè)法治型政黨這么簡(jiǎn)單，制度規(guī)范化建設(shè)僅是一種外在的形式追求。作為馬克思主義政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨的最終奮斗目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義。這是高于一般性政黨的崇高理想追求，也是很多規(guī)范所不能企及或者暫時(shí)無(wú)法要求的，需要一個(gè)漫長(zhǎng)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。同時(shí)，由于依規(guī)治黨自身存在不足，特別是面臨制度失靈、效率不高、不經(jīng)濟(jì)等問(wèn)題的時(shí)候，以德治黨的天然優(yōu)勢(shì)就顯現(xiàn)出來(lái)，可以作為依規(guī)治黨的補(bǔ)充，對(duì)不適宜黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的事項(xiàng)作出引導(dǎo)和規(guī)范。所以，依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)有效治理的現(xiàn)實(shí)所需和理想狀態(tài)，兼顧立規(guī)與立德、自律與他律，是國(guó)家治理現(xiàn)代化語(yǔ)境中德法共治的真實(shí)寫(xiě)照[10]101。

依規(guī)治黨與以德治黨是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，在一定條件下可以實(shí)現(xiàn)相互轉(zhuǎn)化，也可能產(chǎn)生沖突。當(dāng)前，依規(guī)治黨和以德治黨還處于比較低水平的階段。一方面，依規(guī)治黨所依賴(lài)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系還不完備，部分黨內(nèi)法規(guī)還未建立起來(lái)，部分黨內(nèi)法規(guī)缺乏配套制度，黨內(nèi)法規(guī)制度化和體系化以及實(shí)施水平都還比較低。截至 2021 年 7 月，全黨現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī) 3 615 部（其中，中央黨內(nèi)法規(guī)211 部，部委黨內(nèi)法規(guī) 163 部，地方黨內(nèi)法規(guī) 3 241 部），依規(guī)治黨所需的黨內(nèi)法規(guī)制度體系日益完善[43]。依規(guī)治黨進(jìn)入有規(guī)可依的階段，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)也從立規(guī)向執(zhí)規(guī)轉(zhuǎn)換，黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施擺在更加突出的位置。然而，實(shí)踐中有規(guī)不依、執(zhí)規(guī)不嚴(yán)、違規(guī)不究的問(wèn)題還很突出，黨內(nèi)法規(guī)的總體實(shí)施水平還不高[37]572-575。另一方面，以德治黨所需的黨德是什么、包括哪些、怎樣構(gòu)建等都尚無(wú)明確的定論，更多的是一個(gè)概念，距離制度化還有很遠(yuǎn)的路要走。無(wú)論是正式制度黨內(nèi)法規(guī)還是非正式制度黨德，二者自身建設(shè)尚不完備時(shí)，進(jìn)行雙向有效的互動(dòng)是困難的，甚至還可能會(huì)相互沖突，“增加經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的交易成本，并因此降低經(jīng)濟(jì)績(jī)效?！盵44]42-47

單獨(dú)建構(gòu)正式制度或非正式制度是不經(jīng)濟(jì)的?！爸贫鹊淖兏锸且粋€(gè)多維度、多層次的現(xiàn)象。”[45]3-4社會(huì)是變化和發(fā)展的，制度不會(huì)總是一成不變的，制度的建構(gòu)應(yīng)該是能動(dòng)的、多維的。黨內(nèi)法規(guī)和黨德在黨內(nèi)治理中都發(fā)揮著不可替代的重要作用，它們既有不同的方面，也有相互交叉的方面。它們并不是相互獨(dú)立或封閉的，二者共同構(gòu)成了黨內(nèi)制度的主要內(nèi)容。例如，黨在革命時(shí)期提出的 “三大紀(jì)律、八項(xiàng)注意” 原本屬于非正式制度，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，最后才通過(guò)黨內(nèi)立規(guī)程序轉(zhuǎn)化為《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》中的具體規(guī)定，使得部分黨德正式制度化。因此，互動(dòng)必不可少，對(duì)于共同的部分要注重銜接，對(duì)于不同的部分要注意協(xié)調(diào)，避免二者發(fā)生不協(xié)調(diào)乃至沖突對(duì)抗。目前，二者間的銜接與協(xié)調(diào)還不是很順暢，這使得它們?cè)诤艽蟪潭壬先允仟?dú)立運(yùn)行的，這無(wú)疑增加了制度運(yùn)行的成本，導(dǎo)致在不同行業(yè)領(lǐng)域執(zhí)行運(yùn)用上的取舍乃至效果上的差異。這樣勢(shì)必會(huì)影響并削弱依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合的成效，導(dǎo)致不理想的結(jié)果。

（二）制度缺位：協(xié)同機(jī)制不足降低了制度實(shí)施的收益成效

依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合需要協(xié)同制度機(jī)制?！罢钦揭?guī)則、非正式規(guī)則和實(shí)施特征的混合物影響著經(jīng)濟(jì)績(jī)效?！盵46]428黨內(nèi)法規(guī)和黨德各有所長(zhǎng)而相互補(bǔ)缺，它們“各自作用的發(fā)揮”和“雙方的配合、默契”影響兩種制度的績(jī)效。因此，協(xié)同推進(jìn)的制度必不可少，既要發(fā)揮它們各自的優(yōu)勢(shì)，也要注重二者的協(xié)調(diào)，方能更好地實(shí)現(xiàn)制度效益[25]18。但是，目前依規(guī)治黨還存在很多制度短板，以德治黨還處于起始階段，依規(guī)治黨與以德治黨協(xié)同機(jī)制還比較缺乏，特別是經(jīng)濟(jì)效益高的制度還很短缺。比如，《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部提出了相關(guān)要求，但是這些要求很抽象，需要借助黨德來(lái)進(jìn)行補(bǔ)充解釋?zhuān)拍芫唧w地落實(shí)。此時(shí)，就需要黨內(nèi)法規(guī)與黨德協(xié)同發(fā)力的機(jī)制，方可實(shí)現(xiàn)黨員的自律和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔自律的目標(biāo)。當(dāng)依規(guī)治黨與以德治黨協(xié)同機(jī)制保障不足時(shí)，依規(guī)治黨與以德治黨就會(huì)停留在紙上，變成紙上談兵，無(wú)法轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)。這樣就會(huì)反過(guò)來(lái)制約實(shí)踐的發(fā)展，限制黨的自身建設(shè)水平的提高。依規(guī)治黨與以德治黨就無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效協(xié)同，二者各行其是，無(wú)法形成合力，反而會(huì)削弱最終的實(shí)施效果，導(dǎo)致收效甚微。進(jìn)而降低了黨員干部和群眾的期待，貶損協(xié)同推進(jìn)依規(guī)治黨和以德治黨的信心。

黨內(nèi)法規(guī)和黨德的制度建構(gòu)與變革存在“時(shí)滯”。目前不管是正式制度黨內(nèi)法規(guī)還是非正式制度黨德的供給都還不足?！爸贫仁菚r(shí)間的函數(shù)”，制度演進(jìn)有“時(shí)間性”[25]18-19。黨內(nèi)法規(guī)的成熟定型需要經(jīng)過(guò)反復(fù)的實(shí)踐和一定的時(shí)間來(lái)淬煉，如黨內(nèi)“立法法”就先后經(jīng)過(guò)幾次修改才成熟定型，黨中央1990年就先行制定《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，2012年和2019年又分別重新修訂出臺(tái)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，從暫行條例到正式條例，再根據(jù)實(shí)踐的變化及時(shí)修正，這個(gè)變化過(guò)程生動(dòng)詮釋“時(shí)間性”。正式制度黨內(nèi)法規(guī)尚不完備、執(zhí)行實(shí)施的水平還比較低。目前，全黨有 3 615 部黨內(nèi)法規(guī)，形成了比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，但是這個(gè)體系還不是十分完備，特別是黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施不到位、黨內(nèi)法規(guī)理論研究和實(shí)務(wù)工作方面的人才缺口大等問(wèn)題突出，制約了黨內(nèi)法治實(shí)踐的發(fā)展。非正式制度黨德的認(rèn)同度及其影響還十分有限，黨內(nèi)非正式制度文化習(xí)慣還有待進(jìn)一步養(yǎng)成，黨員的自覺(jué)性和主動(dòng)性相對(duì)比較欠缺。如，以社會(huì)主義核心價(jià)值觀等為代表的社會(huì)主義核心價(jià)值體系在黨員中的影響力和實(shí)踐性都還不高，很多都停留在黨組織的宣傳層面上，黨員帶頭踐行運(yùn)用的社會(huì)效果不理想。正式制度與非正式制度內(nèi)部都未形成一個(gè)良好的狀態(tài)，就期待它們相互之間形成有效的協(xié)同是困難的。協(xié)同機(jī)制上的欠缺阻礙了兩者協(xié)同發(fā)力，遲滯了雙贏目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。協(xié)同制度供給的不足勢(shì)必會(huì)增加正式制度與非正式制度實(shí)施的成本，進(jìn)而影響制度實(shí)施的成效。

依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合已經(jīng)成為黨內(nèi)治理的共識(shí)與必然選擇。此時(shí)，二者該如何結(jié)合就成為必須面對(duì)的問(wèn)題。將黨內(nèi)的正式制度黨內(nèi)法規(guī)與非正式制度黨德結(jié)合起來(lái)的目的是發(fā)揮各自的長(zhǎng)處，彌補(bǔ)互相之間的不足，實(shí)現(xiàn)制度實(shí)施效果與目標(biāo)的雙贏。既然是發(fā)揮各自所長(zhǎng)，服務(wù)共同的目標(biāo)，那么就需要協(xié)同制度來(lái)保證?，F(xiàn)有的協(xié)同制度還主要是停留在中央政策的層面，雖然有一些嘗試，但是制度化的機(jī)制還不多。如，2019年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《新時(shí)代公民道德建設(shè)實(shí)施綱要》，對(duì)新時(shí)代的國(guó)家道德體系中的公民道德建設(shè)作出了部署，但是黨內(nèi)法規(guī)與之配套的機(jī)制很少。黨德在整個(gè)國(guó)家道德體系建設(shè)中具有核心引領(lǐng)作用，黨內(nèi)對(duì)于黨德的專(zhuān)門(mén)性制度規(guī)定卻很少，都散落在黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件當(dāng)中，很多都缺乏具體的指引，導(dǎo)致黨德難以落實(shí)到具體的實(shí)踐當(dāng)中，難以實(shí)現(xiàn)黨德與社會(huì)公德的高效協(xié)同和相互促進(jìn)。

（三）互動(dòng)不足：缺乏互動(dòng)增加了制度中間成本、降低了效益

依規(guī)治黨與以德治黨互動(dòng)是制度的必然選擇。“正式制度與非正式制度之間有著一種互動(dòng)關(guān)系?！盵39]149依規(guī)治黨和以德治黨并不是非此即彼的問(wèn)題，雖然在很多方面確實(shí)存在著互相補(bǔ)缺的情況，但是除去它們互補(bǔ)的一面，二者又有交叉重疊的一面。黨內(nèi)法規(guī)和黨德在 “價(jià)值系統(tǒng)” “行為目標(biāo)” “價(jià)值導(dǎo)向” 等層面具有一致性[47]42。法律是最低的道德，黨內(nèi)法規(guī)就是黨德的底線(xiàn)。黨德的要求一般是高于黨內(nèi)法規(guī)的，而且要比黨內(nèi)法規(guī)更為復(fù)雜。黨內(nèi)法規(guī)和黨德都對(duì)黨組織和黨員提出了高于一般社會(huì)組織和公民的要求，呈現(xiàn)出黨德制度化的趨勢(shì)。同時(shí)黨內(nèi)法規(guī)的理念和規(guī)定也逐步融入到黨德之中。二者的融合發(fā)展正是互動(dòng)的生動(dòng)寫(xiě)照。正式制度與非正式制度 “復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系” 影響政治過(guò)程[48]50-53。當(dāng)任意一種方式都無(wú)法單獨(dú)有效地解決問(wèn)題時(shí)，勢(shì)必會(huì)有新的方法的引入。此時(shí)，就出現(xiàn)了共同規(guī)范的問(wèn)題，會(huì)涉及到兩者間的配合與協(xié)調(diào)，無(wú)可避免地需要互動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)制度建構(gòu)乃至實(shí)施運(yùn)行上的一致性，進(jìn)而達(dá)到 “制度化的聯(lián)動(dòng)與制度的互補(bǔ)”，最終才能實(shí)現(xiàn)良好的績(jī)效[49]27。如，初心和使命是黨德的精神內(nèi)核，在黨的建設(shè)中具有重要作用?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》就明確提出 “建立不忘初心、牢記使命的制度”，要將 “不忘初心、牢記使命”主題教育常態(tài)化并固化為黨內(nèi)的正式制度，使得黨德和黨內(nèi)法規(guī)達(dá)到形式與實(shí)質(zhì)上的有機(jī)統(tǒng)一。

制度路徑依賴(lài)會(huì)增加互動(dòng)的中間成本。價(jià)值觀念和社會(huì)實(shí)施機(jī)制容易受舊有的習(xí)慣行為、文化信仰、社會(huì)結(jié)構(gòu)和組織的影響，使得“舊有行為模式的靈活性”遭受壓制，導(dǎo)致制度結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)路徑依賴(lài)[50]7?，F(xiàn)實(shí)中依規(guī)治黨所依靠的正式制度依托黨的執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)運(yùn)行而更具強(qiáng)制力，在制度穩(wěn)定性和連貫性方面有比較優(yōu)勢(shì)，能夠更好地實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期目標(biāo)。由于黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，本身就容易產(chǎn)生 “道德麻痹癥”，形成阻礙黨通過(guò)道德渠道供給秩序的 “逆向機(jī)制”[51]30-33。黨內(nèi)治理過(guò)程中，“重立規(guī)、輕執(zhí)行” 的問(wèn)題突出，導(dǎo)致遇見(jiàn)問(wèn)題就尋求通過(guò)立規(guī)或者制發(fā)黨內(nèi)規(guī)范性文件的傾向，黨德的非正式制度作用被忽略。以德治黨難以形成穩(wěn)定有效的制度機(jī)制，導(dǎo)致強(qiáng)制約束力不足，無(wú)法對(duì)黨組織或者黨員形成有效的規(guī)制，部分黨組織或黨員就會(huì)出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義傾向，選擇漠視或者忽略非正式制度黨德的存在。這也使得制度制定與實(shí)施主體在工作中存在傾斜和選擇偏好?！胺钦街贫韧哂懈鼜?qiáng)的路徑依賴(lài)性，它通常只能潛移默化、集腋成裘?！盵39]149非正式制度所建立的 “關(guān)系網(wǎng)絡(luò)” 沉沒(méi)成本相對(duì)較高，會(huì)增加非正式制度向正式制度轉(zhuǎn)換的成本和阻力，使得相關(guān)組織成員傾向網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部交易。而網(wǎng)絡(luò)規(guī)模與組織成員邊際收益成反比，網(wǎng)絡(luò)規(guī)模越大，組織成員邊際收益遞減，進(jìn)而 “即便存在具有更高社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率的新體制系統(tǒng)，非正式制度網(wǎng)絡(luò)成員的既得利益也會(huì)阻止向新模式的轉(zhuǎn)變?！盵39]151黨的十大以來(lái)，一批黨員領(lǐng)導(dǎo)干部因 “圈子文化”“山頭主義” 被黨紀(jì)處分。究其根本還是關(guān)系社會(huì)非正式制度路徑依賴(lài)所致。這在黨內(nèi)形成惡劣的政治生態(tài)，也阻礙改革和發(fā)展的步伐。

正式制度與非正式制度相對(duì)固化，依規(guī)治黨與以德治黨兩者間的互動(dòng)不暢，導(dǎo)致相互間的協(xié)同性大打折扣，增加制度創(chuàng)建和實(shí)施的沉沒(méi)成本、中間成本、機(jī)會(huì)成本，加大工作難度，最終也會(huì)制約工作效率與效益。

四、制度供給：依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合的具象化

“制度是重復(fù)博弈的內(nèi)生產(chǎn)物，但同時(shí)制度又規(guī)制著該領(lǐng)域中參與人的戰(zhàn)略互動(dòng)?！盵49]24制度博弈必然會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)制度非均衡，此時(shí)人們就會(huì)在正式制度與非正式制度本身以及它們之間相互比較，對(duì)它們各自的凈收益進(jìn)行權(quán)衡。當(dāng)制度變革的動(dòng)機(jī)和力量足夠強(qiáng)大時(shí)，潛在的制度供給就會(huì)變成現(xiàn)實(shí)，并逐步實(shí)現(xiàn)制度再均衡。一旦人們捕捉到有利可圖的機(jī)會(huì)時(shí)，“就會(huì)意欲和改變?cè)兄贫劝才藕椭贫冉Y(jié)構(gòu)，選擇和建立一種新的更有效的制度”[42]259。作為正式制度的黨內(nèi)法規(guī)和非正式制度的黨德，也在反復(fù)的博弈中持續(xù)變革，適應(yīng)時(shí)代和發(fā)展的需要。

（一）厘清黨規(guī)黨德關(guān)系，降低制度建構(gòu)成本

要注重把握制度的“外在性”[52]7差異，打破“德法并舉”存在的“認(rèn)知偏見(jiàn)”，厘清二者間的關(guān)系[14]17-21，進(jìn)行“統(tǒng)籌設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃”[9]85，一體化推進(jìn)制度建構(gòu)。堅(jiān)持依規(guī)治黨和以德治黨相結(jié)合，既要發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度體系的規(guī)范作用，又要激發(fā)黨德的引領(lǐng)力、驅(qū)動(dòng)力，讓黨員和黨組織心存戒懼和底線(xiàn)、自覺(jué)向好向善。必須堅(jiān)持依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合，兩手抓黨內(nèi)法規(guī)制度體系和黨內(nèi)德性規(guī)范體系建設(shè)工作。具體而言就是，建立健全這兩大制度規(guī)范體系，明確界定二者的邊界，厘定二者的關(guān)系，落實(shí)制度建構(gòu)，保證制度供應(yīng)。可以考慮采用制度成本分析的方法，對(duì)黨規(guī)黨德中制度構(gòu)建的各方因素進(jìn)行成本概算，經(jīng)過(guò)先期的推演，按照輕重緩急和成本大小、難易程度來(lái)制定具體可行的黨內(nèi)法規(guī)制度體系和黨內(nèi)的道德性規(guī)范體系建設(shè)規(guī)劃，有計(jì)劃分步驟推動(dòng)依規(guī)治黨和以德治國(guó)。建黨百年，中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)建立比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，依規(guī)治黨有了制度依托。但僅有制度還不夠，需要著力補(bǔ)齊黨德上的“鈣”。理想信念是共產(chǎn)黨人的精神之鈣，也是黨德的核心內(nèi)容。以德治黨必須充分發(fā)揮理想信念的引領(lǐng)作用，以理想信念來(lái)增強(qiáng)黨德的感召力，發(fā)揮黨德這一非正式制度的內(nèi)在自我約束效用?？梢酝ㄟ^(guò)總結(jié)“不忘初心、牢記使命” 主題教育和 “四史” 學(xué)習(xí)教育等教育活動(dòng)過(guò)程中的好經(jīng)驗(yàn)好做法，然后將其制度化、規(guī)范化，使之成為筑牢黨員理想信念的長(zhǎng)效機(jī)制。唯有如此，才能將依規(guī)治黨和以德治黨有機(jī)結(jié)合起來(lái)，讓真理、道德和制度同向發(fā)力，產(chǎn)生更大的作用效果，進(jìn)而推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國(guó)縱深發(fā)展。

（二）控制制度運(yùn)行成本，協(xié)同推進(jìn)規(guī)德共治

“正式和非正式的制度在造成特定的經(jīng)濟(jì)后果時(shí)是互為補(bǔ)充的”。新的制度設(shè)計(jì)必須充分考量?jī)烧咧g的相互作用因素[53]24。依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合，主要還是靠健全而強(qiáng)有力的制度，而制度的運(yùn)行是有成本的。協(xié)同推進(jìn)依規(guī)治黨和以德治黨必須充分考量制度運(yùn)行過(guò)程中的成本因素，努力降低制度運(yùn)行的中間成本。一方面，建立健全適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要的有效的制度，注重優(yōu)化制度的銜接性與協(xié)調(diào)性。另一方面，需努力改善和優(yōu)化制度運(yùn)行的環(huán)境，保障制度運(yùn)行，降低不必要因素的干擾?？傊?，就是要把黨內(nèi)穩(wěn)定的制度通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)固定下來(lái)，把黨內(nèi)比較高的德性要求固化為全黨都認(rèn)同的黨德，讓全體黨員對(duì)于黨規(guī)和黨德具有高度的認(rèn)同感，愿意自覺(jué)地遵守和執(zhí)行，進(jìn)而降低依規(guī)治黨的阻力，提升以德治黨的水平。如，探索 “三嚴(yán)三實(shí)” 專(zhuān)題教育、“兩學(xué)一做” 學(xué)習(xí)教育、“不忘初心、牢記使命” 主題教育和黨史學(xué)習(xí)教育等的長(zhǎng)效機(jī)制，以此來(lái)協(xié)同推進(jìn)依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合。在具體制度運(yùn)行過(guò)程中，完善 “責(zé)任本位” 等制度設(shè)計(jì)，充分保障制度的銜接與協(xié)調(diào)，確保 “責(zé)任體系、責(zé)任傳導(dǎo)機(jī)制” 有效運(yùn)行[54]104，讓依規(guī)治黨和以德治黨既在各自領(lǐng)域發(fā)揮作用，又相互有效配合，使得制度可以運(yùn)行通暢，得到全面執(zhí)行。完善黨內(nèi)法規(guī)和黨德相互轉(zhuǎn)化機(jī)制，強(qiáng)化依規(guī)治黨與以德治國(guó)互動(dòng)互促和協(xié)同發(fā)力。

（三）做好收益比較分析，檢視規(guī)德并舉問(wèn)題

依規(guī)治黨與以德治黨的有效運(yùn)行并不是終點(diǎn)，除了它們運(yùn)行過(guò)程中成本控制外，還需要對(duì)協(xié)同推進(jìn)依規(guī)治黨和以德治國(guó)的制度運(yùn)行實(shí)施過(guò)程與結(jié)果進(jìn)行綜合比較。也就是人們通常所說(shuō)的制度變遷分析?！傲私膺^(guò)去正式制度和非正式制度變遷如何形成目前的選擇域”，以期更好地利用現(xiàn)有制度并從中獲益[55]4-5。通過(guò)經(jīng)濟(jì)學(xué)的收益分析比較，可以比較清楚地看到依規(guī)治黨與以德治黨協(xié)同推進(jìn)的實(shí)際效果。重點(diǎn)加強(qiáng)在依規(guī)治黨和以德治黨一體推進(jìn)過(guò)程中進(jìn)行階段性和終極性的成果檢視，分析歸納工作中的得失，總結(jié)實(shí)踐中的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，吸取歷史教訓(xùn)[5]99-100，持續(xù)查漏補(bǔ)缺，穩(wěn)步協(xié)同推進(jìn)依規(guī)治黨和以德治黨。通過(guò)比較鑒別，選擇使用更經(jīng)濟(jì)的方法和路徑，以社會(huì)主義核心價(jià)值觀建設(shè)為抓手，深化落實(shí)《新時(shí)代公民道德建設(shè)實(shí)施綱要》部署，著力弘揚(yáng)中華民族優(yōu)秀的傳統(tǒng)美德，重點(diǎn)培育社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德等各類(lèi)與社會(huì)主義和共產(chǎn)主義相適應(yīng)的倫理道德，塑造人格健全的時(shí)代新人。同時(shí)，著力完善“1+1+3” 的黨和國(guó)家功勛榮譽(yù)表彰制度體系[56]，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)和黨德的規(guī)范、引導(dǎo)、教化作用，用黨內(nèi)法治強(qiáng)化黨內(nèi)道德理念，以黨規(guī)助推黨德建設(shè)，讓黨德潤(rùn)養(yǎng)黨內(nèi)法治文化和精神內(nèi)核，使二者有機(jī)融合、協(xié)同發(fā)力，進(jìn)而真正實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨和以德治黨相輔相成、黨內(nèi)法治和黨內(nèi)德治相得益彰。

五、余論

依規(guī)治黨和以德治黨是共存并舉而非替代的關(guān)系。這是正式與非正式制度系統(tǒng)博弈的結(jié)果。單一的制度治理存在制度失靈、低效和不經(jīng)濟(jì)等局限，依規(guī)治黨和以德治黨二者間的互補(bǔ)促使黨將它們結(jié)合起來(lái)進(jìn)行自我治理。將二者結(jié)合又難免發(fā)生制度博弈并呈現(xiàn)非均衡狀態(tài)，會(huì)顯露協(xié)調(diào)不暢、制度缺位和互動(dòng)不足等治理需求。誠(chéng)然，依規(guī)治黨和以德治黨各具特色、可以?xún)?yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn) “1+1＞2” 的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。但是，“制度變遷具有復(fù)雜性”[45]3-4。政黨治理的制度路徑選擇，受多重因素的影響。各種主客觀因素和條件在發(fā)展過(guò)程中會(huì)重復(fù)博弈?！氨M管有其規(guī)律性的一面，但仍有諸多方面值得不斷研究和探索”[25]20。