人與自然生命共同體視域下完善南極旅游國(guó)際治理的中國(guó)方案

張志軍

(中國(guó)海洋大學(xué) 海洋發(fā)展研究院，山東青島 266100)

2021年4月22日，習(xí)近平主席應(yīng)邀出席領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)并發(fā)表題為《共同構(gòu)建人與自然生命共同體》的重要講話，(1)參見(jiàn)習(xí)近平：《共同構(gòu)建人與自然生命共同體——在“領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)”上的講話》，載《人民日?qǐng)?bào)》2021年4月23日，第2版。全面、系統(tǒng)、深刻闡釋了人與自然生命共同體理念，為加強(qiáng)全球環(huán)境治理、實(shí)現(xiàn)人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展提出了中國(guó)方案，貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧。人與自然生命共同體理念是對(duì)全球環(huán)境治理問(wèn)題具有普遍性指導(dǎo)意義的重大理論創(chuàng)新，這一理念的提出不僅對(duì)于應(yīng)對(duì)全球氣候變化問(wèn)題，對(duì)破解包括南極旅游在內(nèi)的南極治理困境、完善以國(guó)際法規(guī)則為基礎(chǔ)的南極治理模式，實(shí)現(xiàn)南極生態(tài)環(huán)境保護(hù)和旅游價(jià)值利用的有機(jī)統(tǒng)一和良性互動(dòng)同樣具有重大的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

當(dāng)前，南極旅游業(yè)蓬勃發(fā)展與南極生態(tài)環(huán)境承載力有限之間的矛盾日益突出，南極旅游國(guó)際規(guī)則體系的制度性弊端逐漸顯現(xiàn)。同時(shí)，我國(guó)在南極國(guó)際治理中發(fā)揮的影響力十分有限，與我國(guó)作為世界第二大南極旅游國(guó)的地位極不相稱。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要加大對(duì)網(wǎng)絡(luò)、極地、深海、外空等新興領(lǐng)域規(guī)則制定的參與。(2)參見(jiàn)習(xí)近平：《加強(qiáng)合作推動(dòng)全球治理體系變革 共同促進(jìn)人類(lèi)和平與發(fā)展崇高事業(yè)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2016年9月29日，第1版。南極治理體系變革是我國(guó)參與全球治理體系變革的重要方面。人與自然生命共同體理念的提出為我國(guó)認(rèn)識(shí)、保護(hù)和利用南極提供了根本遵循，為我國(guó)參與南極旅游治理體系建設(shè)指明了實(shí)踐路徑，也為南極治理相關(guān)國(guó)際法制度的發(fā)展、完善開(kāi)辟了新境界。

一、南極旅游業(yè)發(fā)展對(duì)南極生態(tài)環(huán)境的影響及其引發(fā)的相關(guān)法律問(wèn)題

近年來(lái)，各國(guó)南極活動(dòng)呈現(xiàn)主體多元化、形式多樣化的特點(diǎn)，南極活動(dòng)的參與主體由國(guó)家政府組織的科考隊(duì)擴(kuò)展到公民、法人和其他組織，活動(dòng)方式從單一的科學(xué)考察向生物遺傳資源開(kāi)發(fā)、漁業(yè)捕撈、旅游探險(xiǎn)、科普文教等多領(lǐng)域拓展。其中南極旅游作為南極活動(dòng)中具有較低政治敏感度的活動(dòng)方式，近年來(lái)獲得了長(zhǎng)足發(fā)展，同時(shí)也成為影響南極環(huán)境治理的重要因素。如何促進(jìn)南極環(huán)境保護(hù)和旅游資源利用的兼顧與平衡、實(shí)現(xiàn)南極永續(xù)發(fā)展成為國(guó)際社會(huì)面臨的重要課題。

(一)南極旅游業(yè)的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)

南極因其偏遠(yuǎn)的地理位置、極端惡劣的氣候特點(diǎn)和廣袤無(wú)垠的遼闊地域，得以保留了世界上最原始的自然風(fēng)貌、最純凈的生態(tài)景觀以及罕見(jiàn)獨(dú)特的生物物種。這在很大程度上滿足了人類(lèi)探索未知領(lǐng)域、追求純粹自然風(fēng)光、追求探險(xiǎn)獵奇心理的物質(zhì)和精神需求。隨著南極的神秘面紗逐漸揭開(kāi)，這塊壯美的冰封大陸成為極地輕探險(xiǎn)旅行愛(ài)好者為之神往的夢(mèng)想目的地。雖然人類(lèi)踏足南極的歷史由來(lái)已久，但嚴(yán)格意義上的南極旅游始于20世紀(jì)50年代。(3)參見(jiàn)Tourism Overview,Scope Of Antarctic Tourism - A Background Presentation, https://Iaato.Org/Tourism-Overview,最后訪問(wèn)時(shí)間為2021年10月1日。至90年代以后，隨著全球各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，尤其是交通、通訊等基建領(lǐng)域技術(shù)條件的改善，南極商業(yè)旅游人數(shù)迎來(lái)了爆發(fā)式增長(zhǎng)，90年代初南極旅游的人數(shù)已同在南極從事國(guó)家科考的科研人員人數(shù)相當(dāng)。(4)參見(jiàn)Regulating Antarctica Tourism, http://www.Asoc.Org/Antarcticadvocacy/Campaignstoprotectantarctica/Regulatingantarctictourism.Aspx，最后訪問(wèn)日期為2021年10月1日。根據(jù)國(guó)際南極旅游組織協(xié)會(huì)公布的最新數(shù)據(jù)，新冠肺炎疫情全球大流行以前的僅僅半年間，2019年10月到2020年4月赴南極的個(gè)人旅行者為7.4萬(wàn)余人，其中踏上南極大陸的人數(shù)超過(guò)5.5萬(wàn)人。從人數(shù)上看，近年來(lái)參加南極旅游的人數(shù)已經(jīng)是各國(guó)科考人數(shù)的5倍以上，撐起了人類(lèi)南極活動(dòng)的大半壁江山。(5)參見(jiàn)Antarctic Visitor Figures 2019-2020, https://Iaato.Org/Wp-Content/Uploads/2020/07/Iaato-On-Antarctic-Visitor-Figures-2019-20-Final.Pdf,最后訪問(wèn)日期為2021年10月1日。我國(guó)南極旅游雖然起步較晚，但增長(zhǎng)勢(shì)頭迅猛，增長(zhǎng)率遠(yuǎn)超國(guó)際南極游客整體增長(zhǎng)率。從2016年起，我國(guó)已經(jīng)成為僅次于美國(guó)的南極旅游第二大客源國(guó)，并很有可能在未來(lái)5-10年內(nèi)成為南極旅游第一大客源國(guó)。

自發(fā)現(xiàn)南極大陸開(kāi)始，人類(lèi)從未停止探索南極的腳步。南極旅游成為新時(shí)期人類(lèi)開(kāi)發(fā)、利用南極不可忽視的重要活動(dòng)。以南極旅游為代表的極地輕探險(xiǎn)旅游是當(dāng)下世界旅游業(yè)發(fā)展的主要趨勢(shì)之一。當(dāng)前全球南極旅游業(yè)整體呈現(xiàn)游客人數(shù)逐年增多、游客進(jìn)入南極的交通方式日益便捷、游覽路線和目的地逐步豐富、旅游項(xiàng)目逐漸多樣化的趨勢(shì)，但隨之帶來(lái)的就是南極游客行為的不確定性增加，這也給南極環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)埋下了隱患，加大了南極旅游治理各個(gè)環(huán)節(jié)的難度和壓力。

(二)南極旅游業(yè)發(fā)展引發(fā)的關(guān)于南極生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律問(wèn)題

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一切南極問(wèn)題的根本。南極生態(tài)環(huán)境高度脆弱已是科學(xué)界共識(shí)，而南極旅游已經(jīng)成為當(dāng)前影響南極環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)最主要的南極活動(dòng)之一，不當(dāng)發(fā)展恐給南極地區(qū)帶去不可逆的嚴(yán)重后果，并可能因此引發(fā)無(wú)法挽回的全球性生態(tài)災(zāi)難。南極旅游對(duì)南極生態(tài)環(huán)境可能造成的負(fù)面影響及其引發(fā)的相關(guān)法律問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下三方面：

一是從人類(lèi)進(jìn)入南極的交通方式來(lái)看，南極旅游運(yùn)載模式存在的潛在海事風(fēng)險(xiǎn)可能構(gòu)成對(duì)南極條約體系和以《國(guó)際防止船舶造成污染公約》《極地水域營(yíng)運(yùn)船舶國(guó)際規(guī)則》等為核心的海事條約體系的違反。(6)參見(jiàn)陳敬根：《南極旅游海事風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)制:規(guī)范構(gòu)成與制度完善》，載《法學(xué)雜志》2017年第2期。船舶是南極旅游最主要的交通工具，傳統(tǒng)商業(yè)船載旅游登陸已占到南極半島區(qū)域所有登陸活動(dòng)的95%以上。(7)A Five-Year Overview And 2020-21 Season Report On Operator Use Of Antarctic Peninsula Landing Sites And Atcm Visitor Site Guidelines,https://Iaato.Org/Information-Resources/Data-Statistics/Iaato-Atcm-Information-Papers/,最后訪問(wèn)日期為2021年12月4日。這在相當(dāng)程度上增加了南極地區(qū)的海事風(fēng)險(xiǎn)。首先，常規(guī)排污導(dǎo)致南極海洋環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)增加。同其他海域相比，南極海域自凈能力較差，船舶運(yùn)輸造成大量有害氣體、廢水和固體廢棄物的排放本身已對(duì)南極海域的海洋環(huán)境造成了較大威脅；此外，南極周邊海域航行條件相對(duì)惡劣復(fù)雜，冰山、浮冰的存在導(dǎo)致船舶發(fā)生碰撞、擱淺進(jìn)而導(dǎo)致原油泄漏等安全事故的風(fēng)險(xiǎn)也大大增加，油污泄露將對(duì)南極原有冰體結(jié)構(gòu)以及區(qū)域內(nèi)海洋生物棲息地造成破壞，嚴(yán)重影響區(qū)域內(nèi)生物群落生存繁衍，進(jìn)而對(duì)該區(qū)域食物鏈與生態(tài)系統(tǒng)平衡造成重大威脅。(8)參見(jiàn)王自磐等：《南極人類(lèi)活動(dòng)的環(huán)境負(fù)效應(yīng)與管理對(duì)策》，載《海洋開(kāi)發(fā)與管理》2008年第7期。

二是對(duì)地貌和地表植被的破壞可能構(gòu)成對(duì)《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書(shū)》中關(guān)于保護(hù)南極獨(dú)一無(wú)二的荒野形態(tài)價(jià)值和美學(xué)價(jià)值(9)《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書(shū)》第3條第1款。規(guī)定的違反。南極原始的地貌景觀不僅具有不可替代的生態(tài)價(jià)值和寶貴的科研價(jià)值，更具有獨(dú)特美學(xué)價(jià)值。為了應(yīng)對(duì)南極旅游人數(shù)的激增，常年性旅游營(yíng)地、集裝箱賓館、商用機(jī)場(chǎng)、郵政所、廁所等必要永久性或半永久性陸基旅游基礎(chǔ)設(shè)施的修建在方便游客登陸游覽的同時(shí)，也在一定程度上對(duì)南極獨(dú)特的地貌造成了破壞。加之南極旅游活動(dòng)區(qū)域相對(duì)集中，一旦出現(xiàn)因?yàn)榻煌üぞ吣雺骸⒂慰瓦`反旅游路線要求對(duì)地貌和苔蘚等南極地表植被進(jìn)行破壞性踩踏以及對(duì)生活垃圾的不當(dāng)處置等行為，在威脅南極地表生態(tài)系統(tǒng)的同時(shí)對(duì)其美學(xué)和荒原價(jià)值恐造成不可逆的破壞。

三是游客登陸游覽活動(dòng)對(duì)南極動(dòng)植物及生態(tài)系統(tǒng)的破壞可能導(dǎo)致對(duì)包括《南極條約》《南極海豹保護(hù)公約》《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》以及《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書(shū)》中關(guān)于南極生物和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)具體條款的違反。南極游客登陸游覽活動(dòng)對(duì)南極動(dòng)植物和生態(tài)系統(tǒng)的威脅主要體現(xiàn)在以下幾方面。首先是給南極本土動(dòng)物及其棲息地帶來(lái)的影響。南極游客與南極本土動(dòng)物的過(guò)近距離接觸以及對(duì)其棲息地的闖入都將干擾南極本土動(dòng)物的棲息繁殖，壓縮動(dòng)物的棲息空間，影響其繁殖孵化能力，導(dǎo)致南極種群數(shù)量下降。近年來(lái)對(duì)直升機(jī)、飛行器使用的增多也影響到海鳥(niǎo)的生存狀態(tài)和繁殖成活率。其次是外來(lái)生物物種會(huì)對(duì)南極的物種格局產(chǎn)生顛覆性影響。南極大陸相對(duì)封閉導(dǎo)致各物種之間聯(lián)系更加緊密，物種之間的連鎖效應(yīng)較之其他地區(qū)都更加敏感。任何外來(lái)物種的入侵，哪怕一粒種子的意外引入都將打亂南極生態(tài)系統(tǒng)的平衡，甚至可能引發(fā)環(huán)境領(lǐng)域的蝴蝶效應(yīng)，對(duì)脆弱的南極生態(tài)鏈造成潛在的顛覆性破壞。(10)參見(jiàn)凌曉良等：《南極環(huán)境與環(huán)境保護(hù)問(wèn)題研究》，載《海洋開(kāi)發(fā)與管理》2005年第5期。

二、南極條約體系下南極旅游活動(dòng)的治理特征與困境

南極旅游國(guó)際法規(guī)制是實(shí)現(xiàn)南極全球治理在旅游領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，其治理機(jī)制主要來(lái)源于南極條約體系。在這一國(guó)際法框架內(nèi)，南極旅游的規(guī)范化運(yùn)營(yíng)水平不斷提升，南極旅游人數(shù)呈健康態(tài)勢(shì)穩(wěn)步增長(zhǎng)。但總體來(lái)講，當(dāng)前南極旅游活動(dòng)的治理機(jī)制仍不健全，難以適應(yīng)將來(lái)南極旅游業(yè)進(jìn)一步發(fā)展可能導(dǎo)致的種種新情況與新挑戰(zhàn)。

(一)南極旅游國(guó)際治理的基本法律框架

1959年簽訂的《南極條約》凍結(jié)了數(shù)十年各國(guó)在南極混亂的領(lǐng)土爭(zhēng)奪戰(zhàn)，南極全球治理自此掀開(kāi)新篇章。此后數(shù)十年間，通過(guò)定期召開(kāi)南極條約協(xié)商會(huì)議，這一條約逐漸發(fā)展成為涵蓋各類(lèi)南極活動(dòng)在內(nèi)的體系相對(duì)完善、內(nèi)容豐富龐大的南極條約體系。在南極旅游治理領(lǐng)域，《南極條約》《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書(shū)》(簡(jiǎn)稱《議定書(shū)》)、歷屆南極條約協(xié)商會(huì)議(ATCM)上制定的南極旅游相關(guān)的若干措施、決議和決定以及南極旅游業(yè)者國(guó)際協(xié)會(huì)(IAATO)出臺(tái)的行業(yè)自律性管理規(guī)范，共同構(gòu)成了當(dāng)前南極旅游國(guó)際治理的基本法律框架。

1.硬法規(guī)制：《南極條約》與《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書(shū)》?！赌蠘O條約》確立了南極的法律地位和治理機(jī)制，為保護(hù)和利用南極奠定了基本的國(guó)際法框架，在南極條約體系中居于核心地位。事實(shí)上，《南極條約》具體條文中并沒(méi)有明確提及南極旅游問(wèn)題?！赌蠘O條約》對(duì)南極旅游活動(dòng)的最大價(jià)值在于通過(guò)“領(lǐng)土主權(quán)暫時(shí)凍結(jié)”和“南極只用于和平目的”兩大原則的確立，一方面為南極旅游在南極的合法存在奠定了法律基礎(chǔ)，另一方面有效緩解了南極主權(quán)沖突，進(jìn)而為南極各項(xiàng)活動(dòng)的開(kāi)展創(chuàng)造了和平穩(wěn)定的客觀外部條件。1991年《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書(shū)》及其附件的出臺(tái)是南極環(huán)境治理進(jìn)程中具有里程碑意義的事件。其為南極環(huán)境保護(hù)提供了一個(gè)相對(duì)完善的綜合性法律框架，雖然仍沒(méi)有規(guī)制南極旅游問(wèn)題的專(zhuān)門(mén)條款，但南極旅游活動(dòng)與南極科學(xué)考察活動(dòng)作為南極活動(dòng)的典型代表在《議定書(shū)》中被多次明確列舉。如第3條第4款(11)《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書(shū)》第3條第4款。作為對(duì)《南極條約》第7條“事先通知”條款的進(jìn)一步完善，專(zhuān)門(mén)補(bǔ)充強(qiáng)調(diào)了締約國(guó)的事先通知義務(wù)適用于開(kāi)展南極旅游活動(dòng)。這也是南極條約體系國(guó)際條約中第一次通過(guò)列舉的方式明確將南極旅游活動(dòng)作為規(guī)制對(duì)象。再如《議定書(shū)》第8條為締約國(guó)在南極地區(qū)開(kāi)展某項(xiàng)活動(dòng)規(guī)定了環(huán)評(píng)義務(wù)，該條第2款則進(jìn)一步明確指出此處的“活動(dòng)”包括了科學(xué)考察、旅游，及一切其他政府性和非政府性活動(dòng)。(12)《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書(shū)》第8條第2款。盡管這些規(guī)定并非針對(duì)南極旅游的專(zhuān)項(xiàng)立法，相關(guān)規(guī)定之間缺乏系統(tǒng)性，從立法技術(shù)上看仍存在很多不足，但作為第一部明確出現(xiàn)規(guī)制南極旅游內(nèi)容的國(guó)際條約，在通過(guò)列舉這一方式明確肯定南極旅游活動(dòng)合法性的同時(shí)，也為其相關(guān)規(guī)定的后續(xù)發(fā)展、完善奠定了基礎(chǔ)。

2.軟法規(guī)制：ATCM相關(guān)決議與IAATO的行業(yè)自律性管理規(guī)范。南極條約協(xié)商會(huì)議是為實(shí)現(xiàn)南極條約各協(xié)商國(guó)對(duì)南極事務(wù)實(shí)施國(guó)際共管而建立的專(zhuān)門(mén)機(jī)制，是南極事務(wù)的決策機(jī)制，承擔(dān)完善南極國(guó)際治理這一重要職責(zé)。協(xié)商國(guó)在 1966年首次確認(rèn)南極旅游為南極治理的議題之一。此后，歷屆ATCM會(huì)議對(duì)南極旅游問(wèn)題盡管多有涉及，但由于當(dāng)時(shí)南極旅游發(fā)展規(guī)模有限，其主要是被作為南極科考的附屬議題來(lái)討論，探討的是旅游對(duì)科研活動(dòng)的影響問(wèn)題。直到20世紀(jì)90年代赴南極旅游人數(shù)超過(guò)南極科研從業(yè)人數(shù)以后，協(xié)商國(guó)將對(duì)南極旅游的關(guān)注聚焦到旅游活動(dòng)本身。南極旅游也自此成為南極國(guó)際治理的重要領(lǐng)域，成為此后歷屆ATCM會(huì)議的焦點(diǎn)議題之一。(13)參見(jiàn)王婉潞：《南極治理機(jī)制的類(lèi)型分析》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2016年第12期。到目前為止，ATCM出臺(tái)的有關(guān)南極旅游和非政府活動(dòng)的法律文件涉及南極旅游各個(gè)領(lǐng)域，尤其在旅游經(jīng)營(yíng)者義務(wù)、游客一般行為準(zhǔn)則等方面確立了南極旅游的若干指導(dǎo)性原則。但這些法律文件大都不具備法律約束力，屬于軟法性質(zhì)的“決議”，而并非具有國(guó)際法效力、成員國(guó)有義務(wù)遵守執(zhí)行的“措施”。(14)1995 年第 20 屆南極條約協(xié)商會(huì)議將協(xié)商會(huì)議所做的實(shí)質(zhì)性決定分成了三類(lèi)：措施(MEASURE)、決定(DECISION)和決議(RESOLUTION)，其中只有獲得全體協(xié)商國(guó)一致認(rèn)可的“措施”具有法律約束力，而處理會(huì)議內(nèi)部組織事項(xiàng)的“決定”和作為勸誡文本的“決議”對(duì)締約方?jīng)]有法律約束力。1995年以前南極條約協(xié)商會(huì)議形成的實(shí)質(zhì)性決定被稱為建議(RECOMMENDATION)，所有建議具有同等效力。參見(jiàn)徐世杰：《淺析南極條約協(xié)商會(huì)議工作機(jī)制及影響》，載《海洋開(kāi)發(fā)與管理》2004年第3期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前關(guān)于南極旅游與非政府活動(dòng)的“措施”僅有2份，且至今仍未生效。1995年以前，ATCM通過(guò)的具有法律約束力的“建議”雖有9份，但多生效于20世紀(jì)70-80年代，對(duì)于當(dāng)前南極旅游的發(fā)展現(xiàn)狀幾無(wú)參考價(jià)值。(15)參見(jiàn)管松、劉大海：《全球治理視角下南極旅游行業(yè)治理研究》。因此，當(dāng)前ATCM生效法律文件中涉及南極旅游的內(nèi)容都是屬軟法性質(zhì)、不具有國(guó)際法上法律約束力的“決議”。單憑這些決議本身并不足以對(duì)南極旅游活動(dòng)實(shí)施全面、有效的規(guī)范化治理，其更重要的價(jià)值在于作為橋梁促進(jìn)了ATCM與IAATO的良性互動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了對(duì)南極旅游活動(dòng)的動(dòng)態(tài)、靈活化管理。

南極旅游業(yè)者國(guó)際協(xié)會(huì)成立于南極旅游開(kāi)始迎來(lái)爆發(fā)式發(fā)展的20世紀(jì)90年代初。1991年，7家經(jīng)營(yíng)南極旅游業(yè)務(wù)的大型旅行公司發(fā)起成立了這個(gè)以“提倡、 推動(dòng)、實(shí)施安全的和對(duì)南極環(huán)境負(fù)責(zé)的南極旅游”為宗旨的非政府組織。30年來(lái)，該組織成員已經(jīng)超過(guò)100家，絕大部分從事南極旅游的經(jīng)營(yíng)者都是該組織成員。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在所有南極旅游者中，經(jīng)IAATO組織前往南極的占到南極旅游總?cè)藬?shù)的九成以上。(16)IAATO, HTTP://APPS.IAATO.ORG/IAATO/DIRECTORY/,最后訪問(wèn)日期2021年12月1日。IAATO根據(jù)《南極條約》《議定書(shū)》以及ATCM會(huì)議文件制定了組織內(nèi)部的行業(yè)規(guī)定，尤以約束南極旅游組織者經(jīng)營(yíng)者的《南極旅游從業(yè)者活動(dòng)指南》和適用游客的《南極游客活動(dòng)指南》影響最大。相關(guān)規(guī)定覆蓋南極游客登陸地點(diǎn)、上岸人數(shù)管制、安全應(yīng)急疏散、保險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)等方方面面的問(wèn)題，而且涵蓋了大量十分細(xì)致、操作性強(qiáng)的行為規(guī)則。IAATO最大的特點(diǎn)也是其最大的價(jià)值所在就是以南極旅游活動(dòng)經(jīng)營(yíng)者為管理對(duì)象。IAATO通過(guò)對(duì)南極旅游運(yùn)營(yíng)商的有效控制實(shí)現(xiàn)了對(duì)南極旅游者的間接管理，在南極旅游國(guó)際治理實(shí)踐中發(fā)揮了不可替代的作用。

(二)南極條約體系下南極旅游活動(dòng)的治理特征

當(dāng)前南極旅游國(guó)際治理體系最大的特點(diǎn)就是實(shí)現(xiàn)了硬法規(guī)制與軟法規(guī)制的密切配合，共同搭建起了以《南極條約》與《議定書(shū)》為原則基石，以ATCM決議和IAATO指南為規(guī)則主體的南極旅游國(guó)際治理的基本制度框架，在南極旅游治理實(shí)踐中總體上實(shí)現(xiàn)了對(duì)旅游活動(dòng)的有效規(guī)范和管理。

1.通過(guò)硬法確立了南極旅游這一南極活動(dòng)形式存在的合法性。南極旅游作為一種合法的南極活動(dòng)形式這一性質(zhì)上的認(rèn)定來(lái)源于《南極條約》與《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書(shū)》?！赌蠘O條約》第10條規(guī)定:“每個(gè)締約國(guó)承諾作出符合聯(lián)合國(guó)憲章的適當(dāng)努力, 以達(dá)到任何人都不在南極洲從事違反本條約的原則或宗旨的任何活動(dòng)的目的?！?17)《南極條約》第10條。而南極旅游也因未違反條約規(guī)定的“和平利用”“主權(quán)領(lǐng)土凍結(jié)”等原則而成為一種南極條約所不加禁止的合法活動(dòng)。這便為南極旅游作為人類(lèi)和平利用南極的一種活動(dòng)方式在南極能夠合法存在創(chuàng)造了法律基礎(chǔ)。而《議定書(shū)》作為南極環(huán)境治理領(lǐng)域最具歷史意義的一部綜合性國(guó)際法文件，其在為南極環(huán)境保護(hù)提供一個(gè)相對(duì)完善的綜合性法律框架的同時(shí)，在“事先通知”(18)《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書(shū)》第3條第4款?！碍h(huán)境影響評(píng)價(jià)”(19)《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書(shū)》第8條第2款?！碍h(huán)境緊急事態(tài)”(20)《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書(shū)》第15條第1款。等條款中通過(guò)列舉的方式第一次明確將南極旅游活動(dòng)作為規(guī)制對(duì)象，這就直接肯定了其合法性，南極旅游也從此告別了“法律真空”?！赌蠘O條約》與《議定書(shū)》雖然都沒(méi)有涉及南極旅游的專(zhuān)門(mén)條款，對(duì)這一活動(dòng)形式的具體規(guī)范意義不強(qiáng)，但作為南極國(guó)際治理的綱領(lǐng)性國(guó)際公約，肯定了南極旅游這一新興南極活動(dòng)形式的合法性，為其在日后得到蓬勃發(fā)展創(chuàng)造了可能，也為南極旅游國(guó)際治理體系的建立和完善奠定了基礎(chǔ)。

2.通過(guò)軟法搭建起了關(guān)于南極旅游活動(dòng)各領(lǐng)域的基本規(guī)則框架。關(guān)于南極旅游各領(lǐng)域的具體規(guī)定出現(xiàn)在軟法而非正式國(guó)際公約中的原因是多方面的。《南極條約》誕生于20世紀(jì)50年代，彼時(shí)南極旅游活動(dòng)雖已零星存在，但發(fā)展規(guī)模十分有限，加之制定《南極條約》的最直接動(dòng)力在于解決當(dāng)時(shí)成白熱化的南極主權(quán)之爭(zhēng)問(wèn)題，因此南極旅游相關(guān)議題自然沒(méi)有引起參加華盛頓會(huì)議的各締約國(guó)的注意和重視，條約文本也就沒(méi)有出現(xiàn)與南極旅游直接相關(guān)的任何內(nèi)容。而《議定書(shū)》制定時(shí)南極旅游雖已頗具規(guī)模，但最終也沒(méi)有設(shè)立關(guān)于南極旅游的專(zhuān)項(xiàng)條款，主要是因?yàn)楫?dāng)時(shí)大多數(shù)協(xié)商國(guó)堅(jiān)持希望議定書(shū)能為南極環(huán)境保護(hù)提供一個(gè)綜合性、具有一般性指導(dǎo)意義的法律框架，而非一部專(zhuān)門(mén)規(guī)制南極活動(dòng)某個(gè)具體領(lǐng)域的國(guó)際條約。(21)參見(jiàn)Richardson, Mike G. "Regulating Tourism In The Antarctic: Issues Of Environment And Jurisdiction." Implementing The Environmental Protection Regime For The Antarctic. Springer, Dordrecht, 2000. 71-90.在這一背景下，目前關(guān)于南極旅游活動(dòng)具體行為的詳細(xì)規(guī)定主要體現(xiàn)在ATCM出臺(tái)的相關(guān)決議以及IAATO制定的關(guān)于南極活動(dòng)的指南等軟法規(guī)則之中。這些規(guī)定涉及到旅游活動(dòng)組織者和游客相關(guān)的郵輪管理、污染排除、登陸人數(shù)限制、游覽觀賞指南、緊急事件預(yù)案、保險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)等南極旅游行為的方方面面。(22)Our Mission，Https://Iaato.Org/About-Iaato/Our-Mission/,最后訪問(wèn)日期2021年12月1日。

3.實(shí)現(xiàn)了政府間國(guó)際組織與作為非政府間國(guó)際組織的行業(yè)協(xié)會(huì)的密切配合。ATCM與作為行業(yè)自治組織的IAATO之間的實(shí)質(zhì)互動(dòng)與密切配合成為南極旅游國(guó)際治理實(shí)踐中最顯著的特色，這一治理特點(diǎn)是其他領(lǐng)域南極治理機(jī)制所不具備的。ATCM與IAATO之間的實(shí)質(zhì)互動(dòng)主要體現(xiàn)在兩方面：首先，IAATO的行業(yè)管理實(shí)踐豐富發(fā)展了ATCM關(guān)于南極旅游治理的決議體系。自1992年起IAATO成為受邀有權(quán)參加ATCM的專(zhuān)業(yè)組織之一，并定期向ATCM提交年度南極旅游情況報(bào)告。(23)Tourism And Non-Governmental Activities，Https://Www.Ats.Aq/E/Tourism.Html，最后訪問(wèn)日期2021年12月1日。IAATO在積極參與ATCM各項(xiàng)旅游議題討論的同時(shí)，還通過(guò)單獨(dú)或與其他協(xié)商國(guó)及有關(guān)國(guó)際組織聯(lián)合提交“信息文件”與“工作文件”的方式，影響ATCM關(guān)于旅游議題相關(guān)決議的制定。ATCM會(huì)議通過(guò)的有關(guān)南極旅游地點(diǎn)和一般行為準(zhǔn)則的決議很多都借鑒于IAATO行業(yè)管理實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)。其二，ATCM關(guān)于南極旅游的決議體系通過(guò)IAATO實(shí)現(xiàn)了高效落實(shí)。IAATO根據(jù)歷屆ATCM最新精神和有關(guān)決議內(nèi)容即時(shí)更新《南極旅游從業(yè)者活動(dòng)指南》《南極游客活動(dòng)指南》等其制定的行業(yè)規(guī)范，最終通過(guò)對(duì)作為其會(huì)員的南極旅游經(jīng)營(yíng)者推廣、實(shí)施新的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)而傳導(dǎo)到南極旅游者，由此搭建起了南極條約體系與南極旅游者之間的橋梁。從這一角度看，IAATO是ATCM關(guān)于旅游相關(guān)決議的最直接執(zhí)行者。相較于通過(guò)各協(xié)商國(guó)的國(guó)內(nèi)法轉(zhuǎn)化，這一過(guò)程極大提升了ATCM決議得到落實(shí)的效率，并且考慮到超九成南極旅游經(jīng)營(yíng)者都為該組織成員，IAATO行業(yè)規(guī)范的管理范圍可以覆蓋到絕大多數(shù)的南極旅游者。

在南極旅游治理領(lǐng)域，政府間國(guó)際組織與作為非政府間國(guó)際組織的行業(yè)協(xié)會(huì)密切配合、協(xié)同管理這一方式總體來(lái)看是切合南極旅游實(shí)際、實(shí)踐中行之有效的規(guī)制方式。IAATO成功搭建起南極條約體系與南極旅游者之間的橋梁，既豐富、發(fā)展了南極條約體系有關(guān)南極旅游的內(nèi)容，同時(shí)對(duì)于ATCM關(guān)于南極旅游相關(guān)精神、原則和具體規(guī)定的落實(shí)發(fā)揮了不可替代的重要作用。這一治理路徑也為其他領(lǐng)域國(guó)際治理提供了一定的借鑒。

(三)當(dāng)前南極旅游國(guó)際治理的困境與機(jī)制缺陷

盡管南極條約體系對(duì)于南極旅游活動(dòng)的管理和規(guī)制發(fā)揮了不容否定的作用，尤其是通過(guò)ATCM與IAATO的密切協(xié)作配合在南極旅游國(guó)際治理實(shí)踐中產(chǎn)生了十分積極的治理效果。但總體上講，當(dāng)前南極旅游活動(dòng)的治理機(jī)制仍不健全，這突出體現(xiàn)在立法整體性和系統(tǒng)性欠缺、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度形同虛設(shè)、存在執(zhí)法真空等問(wèn)題。面對(duì)南極旅游人數(shù)的持續(xù)增長(zhǎng)以及現(xiàn)實(shí)中不斷出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，這些機(jī)制性不足為今后南極旅游產(chǎn)業(yè)向縱深發(fā)展埋下了隱患。

1.立法整體性和系統(tǒng)性欠缺，硬法層面統(tǒng)領(lǐng)性不足，軟法層面規(guī)則分散化、碎片化特征明顯。當(dāng)前關(guān)于南極旅游國(guó)際治理的各種規(guī)則散見(jiàn)在《南極條約》《議定書(shū)》、ATCM會(huì)議文件以及IAATO頒布的行業(yè)規(guī)范之中。其中，《南極條約》作為南極治理的綜合性文件，對(duì)南極旅游問(wèn)題只字未提；《議定書(shū)》雖明確將南極旅游作為其規(guī)制對(duì)象，但相關(guān)制度設(shè)計(jì)實(shí)質(zhì)上是為南極科研活動(dòng)量身定做的，并沒(méi)有針對(duì)南極旅游這一活動(dòng)的專(zhuān)門(mén)條款；而ATCM通過(guò)的決議與IAATO的行業(yè)規(guī)范雖然涉及到了諸如環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急處置、責(zé)任與保險(xiǎn)、游客訪問(wèn)地點(diǎn)、郵輪管理等南極旅游諸多方面的內(nèi)容，但多為對(duì)南極旅游某單一領(lǐng)域的零散規(guī)定，不同法律文件之間缺乏體系上的連貫性，沒(méi)有建立起體系化的管理體制?，F(xiàn)有南極條約體系框架內(nèi)南極旅游相關(guān)的硬法規(guī)則與軟法規(guī)則之間尚未形成一套系統(tǒng)完善的規(guī)則體系。尤其是在具有法律約束力的國(guó)際公約層面，缺乏統(tǒng)領(lǐng)全局的專(zhuān)項(xiàng)條款，對(duì)于南極旅游一些關(guān)鍵的基礎(chǔ)性、原則性問(wèn)題沒(méi)有涉及；加之在軟法層面，關(guān)于南極旅游方方面面的規(guī)則之間呈現(xiàn)分散化和碎片化的特征，立法的系統(tǒng)性和整體性嚴(yán)重不足，治理效果因此大打折扣。

2.環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度形同虛設(shè),硬法層面環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)模糊，軟法層面亦缺少可操作性強(qiáng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。南極旅游環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是南極旅游國(guó)際法規(guī)則體系中不可或缺的重要組成部分。雖然《議定書(shū)》提供了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的基礎(chǔ)法律框架，但并未建立起完善的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，有關(guān)規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)、模糊。在現(xiàn)有環(huán)評(píng)機(jī)制中，任何擬開(kāi)展的南極活動(dòng)必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。締約國(guó)對(duì)于擬開(kāi)展南極活動(dòng)是否屬于小于“輕微或短暫影響”范疇的認(rèn)定是決定該活動(dòng)能否繼續(xù)進(jìn)行的唯一衡量標(biāo)準(zhǔn)。但無(wú)論《議定書(shū)》還是ATCM會(huì)議文件都至今沒(méi)有給出關(guān)于何為“輕微或短暫影響”的細(xì)化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)或解釋性說(shuō)明。在應(yīng)用到南極旅游這一活動(dòng)類(lèi)型時(shí)就給締約國(guó)留下了自由解釋的巨大空間。締約國(guó)難免會(huì)為了經(jīng)濟(jì)或其他利益將相關(guān)模糊性規(guī)定做最有利于己方的解釋?zhuān)M(jìn)而規(guī)避某項(xiàng)南極活動(dòng)進(jìn)入全面的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序，最終達(dá)到逃避?chē)?guó)際監(jiān)督的目的。加之《議定書(shū)》也未明確環(huán)境影響評(píng)價(jià)的最終決策機(jī)構(gòu)，無(wú)權(quán)否決一項(xiàng)南極活動(dòng)的進(jìn)行。因此，一項(xiàng)南極活動(dòng)能否進(jìn)行還是掌握在締約國(guó)自己手中。南極活動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在實(shí)踐中基本上淪為一道虛設(shè)的門(mén)檻。(24)參見(jiàn)顧婷：《南極旅游:現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與法律應(yīng)對(duì)》，載《政治與法律》2010年第3期。

在軟法層面，盡管IAATO要求其會(huì)員必須提交環(huán)境影響評(píng)價(jià)書(shū)，無(wú)論該會(huì)員所屬國(guó)是否為南極條約締約國(guó)。但是由于IAATO本身對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)也缺乏細(xì)化、可操作性強(qiáng)的具體標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的把握最終還是掌握在作為IAATO會(huì)員的旅游活動(dòng)經(jīng)營(yíng)者手中。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，南極旅游經(jīng)營(yíng)者較之各國(guó)政府，更易出現(xiàn)有意降低環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)以提高南極旅游收益的情況。

3.存在執(zhí)法真空，硬法層面對(duì)非締約方?jīng)]有約束力，軟法層面缺乏外在有效監(jiān)督。《南極條約》規(guī)定的主權(quán)凍結(jié)原則決定了在南極地區(qū)不存在屬地管轄，締約國(guó)只能對(duì)具有本國(guó)國(guó)籍的公民、船舶、飛機(jī)等實(shí)施屬人管轄，由此便導(dǎo)致了兩方面的執(zhí)法真空。第一，締約國(guó)雖然有義務(wù)將南極條約體系轉(zhuǎn)化或納入其國(guó)內(nèi)法并予以適用和執(zhí)行，但各國(guó)國(guó)內(nèi)南極或環(huán)境保護(hù)相關(guān)立法水平參差不齊，加之目前各締約國(guó)南極活動(dòng)的通報(bào)義務(wù)也僅限于政府主導(dǎo)的南極科考，并不包括日益發(fā)展的南極旅游等非政府活動(dòng)，(25)參見(jiàn)陳力：《論南極條約體系的法律實(shí)施與執(zhí)行》，載《極地研究》2017年第4期。對(duì)南極條約體系及相關(guān)國(guó)際法規(guī)則遵守執(zhí)行到何種程度實(shí)際上取決于締約國(guó)的國(guó)內(nèi)立法和司法狀況；第二，對(duì)非締約國(guó)而言，南極條約體系本質(zhì)上是一系列國(guó)際條約構(gòu)成的集合，條約的相對(duì)效力決定了南極條約非締約國(guó)在國(guó)際法上并不受該系列條約的約束。(26)參見(jiàn)《維也納條約法公約》第34條、第35條。雖然《議定書(shū)》第13條第5款規(guī)定，ATCM可提請(qǐng)非締約國(guó)注意其南極活動(dòng)對(duì)南極環(huán)境的影響。(27)參見(jiàn)《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書(shū)》第12條第5款。但除非第三國(guó)明確書(shū)面同意受該義務(wù)約束，這一規(guī)定不能被視為就此給非締約國(guó)創(chuàng)設(shè)了國(guó)際法義務(wù)。因此，南極條約體系也就無(wú)法對(duì)非締約國(guó)在南極組織開(kāi)展的旅游活動(dòng)實(shí)施有效規(guī)制。隨著發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)的崛起，南極旅游在作為非締約國(guó)的發(fā)展中國(guó)家的市場(chǎng)將越來(lái)越大，南極條約體系對(duì)于非締約國(guó)游客的規(guī)制缺失問(wèn)題將愈發(fā)突出。能否實(shí)現(xiàn)對(duì)這部分游客的有效管理將成為未來(lái)南極旅游能否實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展的重要影響因素。

在軟法層面，IAATO制定的相關(guān)行業(yè)規(guī)范和行動(dòng)指南本身不屬于國(guó)際法的正式淵源，自然也不具備法律意義上的強(qiáng)制性，協(xié)會(huì)成員遵守與否全憑旅游公司自律。雖然在南極旅游國(guó)際治理實(shí)踐中，以IAATO行業(yè)規(guī)范為主要代表的軟法規(guī)則體系發(fā)揮了重要作用，但作為行業(yè)自治組織，IAATO最終還是更多代表了旅游活動(dòng)經(jīng)營(yíng)者和旅游者的利益，不可避免存在出于經(jīng)濟(jì)考慮、忽視對(duì)南極生態(tài)環(huán)境影響而盲目擴(kuò)大南極旅游規(guī)模的情況發(fā)生。雖然IAATO明確表示同意接受《南極條約》及《議定書(shū)》框架內(nèi)視察人員對(duì)其船舶或活動(dòng)的檢查。(28)Bastmeijer, C. J. "Implementing The Antarctic Environmental Protocol: Supervision Of Antarctic Activities." Tilburg Foreign L. Rev. 11 (2003): 407.但對(duì)南極旅游和非政府活動(dòng)的視察尚未通過(guò)ATCM“措施”上升為具有國(guó)際法效力的硬法規(guī)制，加之具體施行細(xì)則的缺失導(dǎo)致實(shí)踐中對(duì)IAATO實(shí)施常態(tài)化視察、監(jiān)督的可操作性并不強(qiáng)。隨著南極旅游規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，IAATO管理下南極旅游運(yùn)營(yíng)者缺乏外在有效監(jiān)督導(dǎo)致的執(zhí)法真空將成為南極旅游活動(dòng)最大的隱患之一。

三、人與自然生命共同體理念對(duì)完善南極旅游國(guó)際治理的理念啟示與實(shí)踐指引

中共十八大以來(lái)，我國(guó)的外交政策和全球治理理念發(fā)生了重大變化。推進(jìn)全球治理變革、構(gòu)建世界新秩序成為新時(shí)期黨和國(guó)家戰(zhàn)略決策的基本面向。(29)張文顯：《推進(jìn)全球治理變革,構(gòu)建世界新秩序——習(xí)近平治國(guó)理政的全球思維》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第4期。習(xí)近平總書(shū)記不僅對(duì)參與、引領(lǐng)全球治理體制變革的總體目標(biāo)提出了要求，更通過(guò)人類(lèi)命運(yùn)共同體、海洋命運(yùn)共同體、人與自然生命共同體等系列理念指明了行動(dòng)指南和實(shí)踐路徑。南極治理體系變革是我國(guó)參與全球治理體系變革的重要方面，完善南極旅游治理又是完善南極治理體系的重要組成部分。人與自然生命共同體理念確立了今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)南極旅游治理的發(fā)展方向，對(duì)于豐富南極條約原則精神、完善以國(guó)際法規(guī)則為基礎(chǔ)的南極治理模式，實(shí)現(xiàn)南極生態(tài)環(huán)境保護(hù)和旅游價(jià)值利用的有機(jī)統(tǒng)一和良性互動(dòng)，具有重大的理念和實(shí)踐指引價(jià)值。結(jié)合南極旅游治理的特殊實(shí)際，筆者從明確治理理念、完善制度設(shè)計(jì)、提升我國(guó)實(shí)質(zhì)參與、加快我國(guó)南極立法四個(gè)宏觀維度提出關(guān)于構(gòu)建更加完善的南極旅游全球治理規(guī)則體系的中國(guó)方案。

(一)堅(jiān)持南極旅游綠色發(fā)展，倡導(dǎo)人類(lèi)與南極和諧共生的南極治理理念

人類(lèi)只有遵循自然規(guī)律才能有效防止在開(kāi)發(fā)利用自然上走彎路，人類(lèi)對(duì)大自然的傷害最終會(huì)傷及人類(lèi)自身，這是無(wú)法抗拒的規(guī)律。(30)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月19日，第1版。人與自然生命共同體理念是習(xí)近平總書(shū)記在深刻把握人與自然關(guān)系本質(zhì)規(guī)律的基礎(chǔ)上提出的人類(lèi)開(kāi)發(fā)利用自然的重大理論創(chuàng)新，人與自然和諧共生是這一理念的精髓。南極是自然界獨(dú)一無(wú)二、不可替代的存在，是影響全球可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略新疆域。作為地球上生態(tài)最為脆弱的地理區(qū)域之一，南極的生態(tài)環(huán)境是影響地球存續(xù)、關(guān)乎人類(lèi)未來(lái)發(fā)展前途命運(yùn)的大事。南極旅游是人類(lèi)開(kāi)發(fā)利用南極的主要方式之一，是當(dāng)前人類(lèi)在南極的主要活動(dòng)之一，也是影響南極生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要方面。隨著近年來(lái)南極旅游活動(dòng)的形式日益多樣化和人數(shù)的爆發(fā)式增長(zhǎng)，南極的生態(tài)環(huán)境面臨前所未有的威脅和壓力，南極旅游國(guó)際治理的制度性弊端逐漸顯現(xiàn)。

隨著人類(lèi)對(duì)南極的認(rèn)識(shí)程度日益加深，南極背后的經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值也逐漸被充分知曉，加之科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步使得人類(lèi)改造自然的能力和水平達(dá)到空前的高度，南極資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的平衡越來(lái)越難以把握，南極旅游業(yè)蓬勃發(fā)展和南極環(huán)境承載力有限之間的矛盾成為南極國(guó)際治理領(lǐng)域的重大隱憂。習(xí)近平總書(shū)記著眼人類(lèi)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，站在全人類(lèi)共同命運(yùn)的高度，提出構(gòu)建人與自然生命共同體這一對(duì)全球生態(tài)環(huán)境治理具有普遍性指導(dǎo)意義的重大理論創(chuàng)新，為解決以自然生態(tài)脆弱著稱的南極的相關(guān)治理問(wèn)題提供了重要的理念啟示與實(shí)踐指引。這一理念在根本上回答了南極該如何治理、南極該實(shí)現(xiàn)怎樣的發(fā)展這一南極治理的重大問(wèn)題對(duì)南極的開(kāi)發(fā)還是保護(hù)都應(yīng)堅(jiān)持“人類(lèi)與南極和諧共生”這一根本指導(dǎo)思想。在這一思想下，南極旅游只有實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

命運(yùn)共同體意識(shí)，綠色發(fā)展理念，都是今天中國(guó)在處理國(guó)際事務(wù)時(shí)所秉持的價(jià)值取向，在南極國(guó)際治理問(wèn)題上同樣如此。(31)參見(jiàn)鐘聲：《為南極治理提供有效公共產(chǎn)品》,載《人民日?qǐng)?bào)》2017年5月25日，第2版。人類(lèi)與南極是一榮俱榮，一損俱損的生命共同體。對(duì)南極旅游資源的無(wú)序開(kāi)發(fā)與利用將給全人類(lèi)的生存和發(fā)展埋下重大隱患。國(guó)際社會(huì)應(yīng)秉持人與自然生命共同體理念，在“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”的基礎(chǔ)上，不斷完善南極旅游國(guó)際治理的相關(guān)制度設(shè)計(jì)，致力于實(shí)現(xiàn)南極旅游與生態(tài)資源的綠色、有序和可持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)形成人與南極和諧共生新格局。

(二)堅(jiān)持多邊主義原則，完善南極旅游國(guó)際治理規(guī)則體系構(gòu)建的制度設(shè)計(jì)

確保南極永續(xù)利用是全人類(lèi)的共同事業(yè)，實(shí)現(xiàn)與南極的和諧共生應(yīng)當(dāng)是全人類(lèi)共同的價(jià)值追求，國(guó)際社會(huì)為此應(yīng)當(dāng)共擔(dān)南極治理責(zé)任。習(xí)近平總書(shū)記指出，世界命運(yùn)應(yīng)該由各國(guó)共同掌握，國(guó)際規(guī)則應(yīng)該由各國(guó)共同書(shū)寫(xiě)，全球事務(wù)應(yīng)該由各國(guó)共同治理。(32)參見(jiàn)習(xí)近平: 《共同構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體———在聯(lián)合國(guó)日內(nèi)瓦總部的演講》，載《人民日?qǐng)?bào)》2017年1月20日，第2版。長(zhǎng)期以來(lái)，南極治理規(guī)則制定由傳統(tǒng)南極科考大國(guó)所主導(dǎo)，廣大發(fā)展中國(guó)家由于自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低及歷史上參與南極事務(wù)經(jīng)驗(yàn)欠缺在當(dāng)今南極治理國(guó)際舞臺(tái)上的代表性顯著不足。近年來(lái)，隨著世界格局深刻調(diào)整，發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際事務(wù)中的地位和作用日益突出。南極事務(wù)不能由少數(shù)幾個(gè)國(guó)家包辦，南極治理規(guī)則不能僅由幾個(gè)傳統(tǒng)南極大國(guó)組成的小圈子制定越來(lái)越成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)。尤其是不同于南極科考、南極生物資源勘探等高門(mén)檻的南極活動(dòng)，南極旅游作為一種世界各國(guó)人民都有機(jī)會(huì)廣泛、深度參與的低門(mén)檻南極活動(dòng)類(lèi)型，各國(guó)都應(yīng)當(dāng)平等參與到南極旅游治理規(guī)則制定和完善這一進(jìn)程中來(lái)。

南極條約體系是南極國(guó)際治理的基石，這一地位不可動(dòng)搖?，F(xiàn)有治理規(guī)則存在的固有制度性缺陷已經(jīng)成為制約南極旅游進(jìn)一步發(fā)展的障礙，也為南極生態(tài)環(huán)境保護(hù)埋下了風(fēng)險(xiǎn)隱患。加強(qiáng)立法的整體設(shè)計(jì)，填補(bǔ)立法空白，將分散、碎片化的一條條規(guī)則發(fā)展成具有體系性、協(xié)同性的一整套規(guī)則體系是提升南極旅游治理效能的必由之路。目前，構(gòu)建南極旅游治理體系可選擇的制度設(shè)計(jì)模式主要有：在南極條約體系框架內(nèi)針對(duì)南極旅游制定專(zhuān)門(mén)條約、在《議定書(shū)》下增設(shè)南極旅游附件、由 ATCM 出臺(tái)新的具有法律約束力的系列“措施”三種。學(xué)界對(duì)上述幾種模式也有廣泛的討論。(33)參見(jiàn)顧婷：《南極旅游:現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與法律應(yīng)對(duì)》，載《政治與法律》2010年第3期。綜合考慮南極旅游的發(fā)展趨勢(shì)和南極條約體系現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，在《議定書(shū)》框架內(nèi)增設(shè)一個(gè)專(zhuān)門(mén)規(guī)范南極旅游問(wèn)題的《旅游附件》或者仿效《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》制定針對(duì)南極旅游問(wèn)題的專(zhuān)項(xiàng)《南極旅游公約》為最佳方式，其中《議定書(shū)》框架內(nèi)增設(shè)附件的方式實(shí)踐中較為可行。第一，無(wú)論是《議定書(shū)》附件還是專(zhuān)門(mén)的南極旅游公約抑或是ATCM系列“措施”，對(duì)締約國(guó)都具有普遍的法律約束力，都會(huì)解決當(dāng)前南極旅游缺乏硬法規(guī)制這一問(wèn)題；其二，較之《議定書(shū)》附件或?qū)ｉT(mén)的南極旅游公約，ATCM系列“措施”無(wú)法解決當(dāng)前南極旅游規(guī)則體系分散化和碎片化的弊端，因?yàn)锳TCM“措施”往往針對(duì)某個(gè)單一事項(xiàng)，不同“措施”之間較難形成統(tǒng)一性；其三，盡管存在針對(duì)南極治理某一特殊領(lǐng)域制定專(zhuān)項(xiàng)公約的先例，但對(duì)南極旅游問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制實(shí)質(zhì)上是南極環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的延伸。而《議定書(shū)》作為專(zhuān)門(mén)針對(duì)南極環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的專(zhuān)項(xiàng)條約，在其項(xiàng)下設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的旅游附件，同現(xiàn)有的其他六個(gè)附件在內(nèi)容上相互補(bǔ)充，體系上協(xié)同配合，對(duì)于從整體上規(guī)制南極旅游問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)南極生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理較之專(zhuān)門(mén)的南極旅游條約更有優(yōu)勢(shì)。

(三)在ATCM積極參與南極旅游治理議題設(shè)置和規(guī)則制定，提升我國(guó)參與國(guó)際極地事務(wù)話語(yǔ)權(quán)

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要提高我國(guó)參與全球治理的能力，著力增強(qiáng)規(guī)則制定能力、議程設(shè)置能力、輿論宣傳能力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。(34)《習(xí)近平在中共中央政治局第三十五次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào) 加強(qiáng)合作推動(dòng)全球治理體系變革 共同促進(jìn)人類(lèi)和平與發(fā)展崇高事業(yè)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2016年9月29日，第1版。在多邊機(jī)制中增強(qiáng)議題設(shè)置能力和規(guī)則制定能力是提升我國(guó)在全球治理中建設(shè)性地位的重要環(huán)節(jié)。在南極治理領(lǐng)域，能不能引領(lǐng)新時(shí)期南極旅游治理體系變革關(guān)鍵在于能否在南極條約協(xié)商會(huì)議等多邊南極合作機(jī)制中掌握議題設(shè)置主動(dòng)權(quán)，通過(guò)融入我國(guó)提出的人與自然生命共同體理念，引導(dǎo)ATCM形成一系列開(kāi)創(chuàng)性、引領(lǐng)性、機(jī)制性成果。

自1983年加入《南極條約》、1985年成為南極條約協(xié)商國(guó)以來(lái)，我國(guó)認(rèn)真行使《南極條約》賦予的各項(xiàng)權(quán)利，積極履行責(zé)任義務(wù)。近40年來(lái)，我國(guó)陸續(xù)批準(zhǔn)了《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書(shū)》《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》等重要國(guó)際南極法律文件，加入了南極研究科學(xué)委員會(huì)、國(guó)家南極局局長(zhǎng)理事會(huì)等重要南極國(guó)際組織。(35)《中國(guó)的南極事業(yè)》，中國(guó)政府網(wǎng)，HTTP://WWW.GOV.CN/XINWEN/2017-05/23/CONTENT_5196076.HTM，最后訪問(wèn)日期2021年12月1日。但我們也必須看到，與英美等極地強(qiáng)國(guó)相比，我國(guó)的南極事業(yè)起步較晚，底子相對(duì)薄弱，對(duì)上述南極治理多邊機(jī)制的實(shí)質(zhì)參與程度和水平仍有較大提升空間，在相關(guān)國(guó)際組織的管理、運(yùn)行事務(wù)中發(fā)揮的作用仍十分有限。中共十八大以來(lái)，我國(guó)在對(duì)外工作中更加重視起參與全球治理戰(zhàn)略布局和能力建設(shè)的問(wèn)題。在包括南極旅游在內(nèi)的南極治理領(lǐng)域發(fā)出中國(guó)聲音、提出中國(guó)方案既是維護(hù)我國(guó)在南極合法權(quán)益，破除傳統(tǒng)極地強(qiáng)國(guó)對(duì)我國(guó)參與極地全球治理不合理制約的需要，也是作為負(fù)責(zé)任大國(guó)推進(jìn)國(guó)際關(guān)系民主化法治化、確保南極國(guó)際治理朝著公正合理方向發(fā)展并最終造福世界各國(guó)人民之義不容辭的責(zé)任。

南極條約協(xié)商會(huì)議是依據(jù)《南極條約》建立起的定期議事機(jī)制，是南極國(guó)際治理中最重要的政府間多邊組織，積極促進(jìn)人與自然生命共同體理念載入ATCM相關(guān)“措施”“決議”等法律文件是推動(dòng)人與自然生命共同體由理念變成行動(dòng)的重要途徑。在我國(guó)從極地大國(guó)向極地強(qiáng)國(guó)闊步邁進(jìn)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)以南極旅游作為提升南極事務(wù)影響力的重要突破口，依托南極條約協(xié)商會(huì)議這一議事和決策平臺(tái)，通過(guò)掌握議題設(shè)置主動(dòng)權(quán)，提升規(guī)則制定能力，推動(dòng)人與自然生命共同體理念得到國(guó)際社會(huì)的更多認(rèn)同，推動(dòng)南極旅游綠色發(fā)展最終轉(zhuǎn)變?yōu)槭澜绺鲊?guó)人民的自覺(jué)行動(dòng)。

(四)加快我國(guó)南極立法進(jìn)程，構(gòu)建具有中國(guó)特色的南極旅游管理與環(huán)境保護(hù)法律框架

我國(guó)是《南極條約》締約國(guó)，是擁有南極事務(wù)決策權(quán)的29個(gè)協(xié)商國(guó)之一。加快完成我國(guó)南極立法，盡快實(shí)現(xiàn)《南極條約》體系中關(guān)于旅游相關(guān)內(nèi)容的國(guó)內(nèi)法轉(zhuǎn)化既是履行國(guó)際法上條約義務(wù)的需要，也是提升我國(guó)參與南極事務(wù)話語(yǔ)權(quán)和國(guó)際影響力的重要突破口。當(dāng)前我國(guó)對(duì)于蓬勃發(fā)展的南極旅游業(yè)尚缺乏法律層面的約束和管理依據(jù)，將相關(guān)內(nèi)容納入更高層級(jí)的法制化軌道是當(dāng)務(wù)之急。

黨中央高度重視南極事務(wù)，習(xí)近平總書(shū)記多次就此做出重要指示，明確提出要“認(rèn)識(shí)南極、利用南極、保護(hù)南極”。(36)《習(xí)近平慰問(wèn)中澳南極科考人員并考察中國(guó)“雪龍”號(hào)科考船》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年11月19日，第1版。全國(guó)人大常委會(huì)貫徹黨中央決策部署，已將我國(guó)首部南極立法，即《南極活動(dòng)與環(huán)境保護(hù)法》列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)一類(lèi)項(xiàng)目立法規(guī)劃，交由全國(guó)人大環(huán)資委牽頭起草和提請(qǐng)審議，相關(guān)工作已進(jìn)入沖刺前的全面加速期。人與自然生命共同體理念的提出對(duì)于正在進(jìn)行的南極立法調(diào)研、制度論證以及草案起草工作具有重要的指導(dǎo)意義，為提升我國(guó)首部南極法的立法質(zhì)量，構(gòu)建和完善我國(guó)極地治理法治體系，提升經(jīng)略極地頂層設(shè)計(jì)能力提供了根本遵循。

我國(guó)在南極立法中應(yīng)在總則部分明確“實(shí)現(xiàn)人與南極和諧共生”為我國(guó)開(kāi)展南極活動(dòng)的價(jià)值目標(biāo)，確立“構(gòu)建人與自然生命共同體”為我國(guó)南極法的基本原則，并著重在以下四方面貫徹落實(shí)這一理念：第一，綜合研判當(dāng)前南極旅游發(fā)展與南極環(huán)境保護(hù)整體趨勢(shì)，結(jié)合我國(guó)極地發(fā)展戰(zhàn)略和未來(lái)南極旅游與環(huán)境治理國(guó)際法治的發(fā)展方向，提高立法前瞻性；第二，統(tǒng)籌南極環(huán)境保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用全局，堅(jiān)持兩者協(xié)同治理，既把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律又把握自然發(fā)展規(guī)律，彰顯立法的科學(xué)性；第三，同《旅游法》《環(huán)保法》以及現(xiàn)有的其他相關(guān)規(guī)范性文件加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，構(gòu)建起一整套體系完整、架構(gòu)清晰的南極旅游活動(dòng)法律規(guī)范體系，體現(xiàn)立法的系統(tǒng)性；第四，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的南極旅游條款，在行前培訓(xùn)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境緊急情況引起的責(zé)任承擔(dān)、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查等關(guān)鍵環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)南極旅游活動(dòng)的規(guī)范引導(dǎo)，確保國(guó)家對(duì)我國(guó)公民南極旅游活動(dòng)的有效管理和監(jiān)督，突出南極立法對(duì)旅游活動(dòng)管理的針對(duì)性。進(jìn)行國(guó)家南極立法是我國(guó)參與完善南極旅游國(guó)際治理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為此要將人與自然生命共同體理念貫徹落實(shí)到南極法立法工作的方方面面，著力提升首部南極法的立法質(zhì)量，為引導(dǎo)和保障我國(guó)南極旅游活動(dòng)的安全有序開(kāi)展提供法律保障，最終創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的雙贏局面，成為世界各國(guó)中兼顧平衡南極生態(tài)環(huán)境保護(hù)與旅游資源開(kāi)發(fā)利用的國(guó)家典范。

結(jié)語(yǔ)

南極治理的核心是實(shí)現(xiàn)人類(lèi)與南極的和諧共生。習(xí)近平總書(shū)記在深刻把握新時(shí)期人與自然和諧共生規(guī)律的基礎(chǔ)上提出構(gòu)建人與自然生命共同體這一對(duì)全球生態(tài)環(huán)境治理具有普遍性指導(dǎo)意義的重大理論創(chuàng)新，為應(yīng)對(duì)包括南極旅游與生態(tài)環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的南極國(guó)際治理相關(guān)問(wèn)題提供了十分重要的理念啟示與實(shí)踐指引，展現(xiàn)了中國(guó)作為負(fù)責(zé)任大國(guó)、以人類(lèi)共同命運(yùn)為己任的博大胸懷與擔(dān)當(dāng)。當(dāng)前，南極旅游國(guó)際治理體系暴露出諸多亟待解決的新問(wèn)題新挑戰(zhàn)，我國(guó)南極旅游事業(yè)也正面臨發(fā)展的難得機(jī)遇。外交實(shí)務(wù)部門(mén)和國(guó)際法學(xué)界應(yīng)當(dāng)在深刻認(rèn)識(shí)和把握人與自然生命共同體理念內(nèi)涵要義的基礎(chǔ)上，將其核心思想的貫徹落實(shí)與發(fā)展南極條約原則精神、推動(dòng)南極旅游治理機(jī)制建設(shè)相結(jié)合，不斷實(shí)現(xiàn)南極旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的良性互動(dòng)與動(dòng)態(tài)平衡，確保南極永續(xù)造福人類(lèi)子孫后代。