我國社會組織功能定位與管理體制的演變
——基于國務(wù)院政策文件庫的分析

文/王偉進(jìn) 顧天安 李健

功能定位及由此決定的管理體制問題是我國社會組織發(fā)展的關(guān)鍵問題。圍繞這一主題，學(xué)者提出了“宏觀鼓勵(lì)，微觀約束”“分類控制”“利益契合”“監(jiān)護(hù)型控制”“類全能主義控制”等代表性概念和分析框架，具有啟發(fā)性。應(yīng)看到，目前我國社會組織管理政策研究的共性問題是缺乏歷史維度，而且偏重從政治改革與治理角度，或從焦點(diǎn)事件角度去審視我國政社關(guān)系和社會組織政策的變遷，缺乏包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)在內(nèi)的更綜合的視角。

本文將更多從經(jīng)濟(jì)驅(qū)動出發(fā)，基于國務(wù)院政策文件庫匯集的歷年社會組織有關(guān)文件，依托大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行文本分析，考察改革開放以來我國社會組織功能定位與管理體制的演變。資料搜集方法為，在國務(wù)院政策文件庫中以“社會組織、社會團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會、民辦非企業(yè)（社會服務(wù)機(jī)構(gòu)）、基金會、慈善組織”為關(guān)鍵詞進(jìn)行全文檢索，鎖定有關(guān)文件并提取有關(guān)社會組織的政策分句。截至2020年7月16日，爬取有關(guān)文件799件、分句1744條。

1978-1987：改革開放初期的搞活經(jīng)濟(jì)與寬松管理體制

改革開放初期，國家建設(shè)的中心任務(wù)是打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、搞活經(jīng)濟(jì)，這需要轉(zhuǎn)變政府管理方式，減輕政府負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)社會管理的社會化。此階段，國家對社會組織采取了較為寬松的管理模式，社會組織快速發(fā)展。

（一）國家中心任務(wù)是搞活經(jīng)濟(jì)，對社會組織的功能期待是社會管理社會化。為搞活經(jīng)濟(jì)，政府鼓勵(lì)社會組織在商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維持經(jīng)濟(jì)秩序中發(fā)揮作用。數(shù)據(jù)顯示，1978—1988年間，在提及社會組織的國務(wù)院及其組成部門發(fā)布的政策文件中，平均每個(gè)文件提及經(jīng)濟(jì)發(fā)展類主題詞0.7次，遠(yuǎn)高于其他非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，強(qiáng)度最大。此階段，社會組織可通過直接開辦公司、籌措建設(shè)資金、開展科學(xué)技術(shù)研究等參與搞活經(jīng)濟(jì)。政府開始了與商品經(jīng)濟(jì)關(guān)系最為緊密的行業(yè)協(xié)會商會的復(fù)蘇工作。為減輕改革負(fù)擔(dān)，國家倡導(dǎo)社會管理社會化。1987年，民政部請示國務(wù)院，提出在中國盲人聾啞人協(xié)會、中國殘疾人福利基金會等基礎(chǔ)上組建中國殘疾人聯(lián)合會。社會福利社會辦的實(shí)質(zhì)是，政府在轉(zhuǎn)變職能過程中向社會組織讓渡公共職能。

（二）社會組織管理采取寬松體制。服務(wù)于“搞活經(jīng)濟(jì)”、轉(zhuǎn)變社會管理模式，社會組織管理采取了較為寬松的體制。當(dāng)時(shí)社團(tuán)管理的主要依據(jù)是20世紀(jì)50年代由政務(wù)院通過的《社會團(tuán)體登記暫行辦法》及內(nèi)務(wù)部通過的《社會團(tuán)體登記暫行辦法實(shí)施細(xì)則》，登記注冊沒有要求有業(yè)務(wù)主管單位，沒有禁止在同一行政區(qū)域內(nèi)成立相同或類似機(jī)構(gòu)、設(shè)立分支機(jī)構(gòu)及地域性分支機(jī)構(gòu)。實(shí)踐層面上，當(dāng)時(shí)延續(xù)了分頭審批、分頭管理的不成文做法。該時(shí)期社會團(tuán)體發(fā)展較快，全國性社團(tuán)由“文革”前的不到100個(gè)發(fā)展到1989年初的1600個(gè)，地方性社團(tuán)由6000多個(gè)發(fā)展到近20萬個(gè)。

1988-2001：深化經(jīng)濟(jì)體制改革中的風(fēng)險(xiǎn)防范與雙重管理體制

1988年至2001年，是我國深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重要階段。改革從農(nóng)村拓展到城市、從農(nóng)業(yè)拓展到工業(yè)，難度加大、成本上升，體制不完善導(dǎo)致的各類社會矛盾開始出現(xiàn)，把改革成本降到最低成為國家關(guān)注的重點(diǎn)，防范社會風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)更加重要。在社會組織管理上體現(xiàn)為確立更加嚴(yán)格的雙重管理體制，社會組織增速大幅波動。

（一）國家的中心任務(wù)是建立和完善中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，對社會組織的定位是強(qiáng)化行業(yè)管理與社會保障功能。此階段，涉及社會組織的國務(wù)院政策文件中，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的關(guān)注度達(dá)到歷史最高水平，平均每個(gè)文件提及社會組織與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的次數(shù)達(dá)到2.8次。社會組織的發(fā)展受到三種影響。一是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域由部門直接管理向行業(yè)管理轉(zhuǎn)變，行業(yè)協(xié)會類組織作用凸顯。此階段，社會團(tuán)體類社會組織的關(guān)注度達(dá)到歷史峰值，平均每個(gè)文件提及社會團(tuán)體的次數(shù)為2.4次。國家經(jīng)濟(jì)管理方式開始從計(jì)劃體制下的部門直接管理向行業(yè)間接管理轉(zhuǎn)變。比如，1993年，國家將原輕工業(yè)部轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴦?wù)院直屬事業(yè)性質(zhì)的中國輕工總會，要求逐漸把輕工總會辦成真正的行業(yè)協(xié)會。二是為規(guī)避改革風(fēng)險(xiǎn)，社企再度分開。中央關(guān)于進(jìn)一步清理整頓公司的決定特別提及，各級群眾組織、社會團(tuán)體一律不得以任何方式集資開辦公司或向公司投資入股，已經(jīng)開辦的應(yīng)予撤銷。三是為深化國有企業(yè)改革，建立具有風(fēng)險(xiǎn)防范功能的現(xiàn)代社會保障體系成為必要，社會組織借由公益慈善發(fā)揮補(bǔ)充作用。

（二）社會組織雙重管理體制初步確立。寬松管理帶來的投機(jī)倒把、中飽私囊等亂象直接導(dǎo)致了相關(guān)社會組織管理?xiàng)l例的出臺。為有效管控社會組織快速發(fā)展帶來的風(fēng)險(xiǎn)，避免社會團(tuán)體過多擾亂既有政治經(jīng)濟(jì)秩序，國家開始采取監(jiān)控治理模式。此階段政府對社會組織的管制防范態(tài)度最強(qiáng)，平均每個(gè)文件提及管控防控主題詞2.0次，而發(fā)展利用類主題詞只有0.4次。一是確立雙重管理體制。國家于1988年成立社會團(tuán)體管理司，出臺《基金會管理辦法》，于1989年出臺《外國商會管理暫行規(guī)定》《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》。新的社會團(tuán)體管理文件帶來如下重要變化：管理趨于統(tǒng)一，從部門分頭審批管理轉(zhuǎn)向雙重負(fù)責(zé)，明確了“一地一會”的限制競爭規(guī)定。二是開展三次清理整頓與強(qiáng)化雙重管理體制。針對寬松管理中滋生的諸多亂象，也配合雙重管理體制落實(shí)，我國在20世紀(jì)90年代專門組織了三次社會團(tuán)體清理整頓。國務(wù)院辦公廳于1990年轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于清理整頓社會團(tuán)體請示的通知》，提出用一年時(shí)間全面開展社會團(tuán)體清理整頓和復(fù)查登記工作，旨在管控社會團(tuán)體的不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。1997年，國辦再次轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于清理整頓社會團(tuán)體意見的通知》，強(qiáng)調(diào)“雙重”負(fù)責(zé)、從嚴(yán)、統(tǒng)一歸口登記原則，要求清理整頓涉及政治方向、遵紀(jì)守法、業(yè)務(wù)活動、財(cái)務(wù)與內(nèi)部管理、年檢、登記審批等內(nèi)容。1999年，國辦轉(zhuǎn)發(fā)《國家體育總局、民政部、公安部關(guān)于加強(qiáng)健身氣功活動管理有關(guān)問題意見的通知》，要求成立綜合性氣功社會團(tuán)體必須依法申請登記為獨(dú)立法人組織，不得搞垂直或變相垂直領(lǐng)導(dǎo)，對違反國家有關(guān)規(guī)定的要依法處理。

2002-2011：社會建設(shè)時(shí)期與雙重管理體制的小突破

加入WTO后，全球化的競爭迫切需要國家建立一個(gè)高效的服務(wù)型政府，國家在經(jīng)濟(jì)建設(shè)之外的公共服務(wù)職能變得重要。社會領(lǐng)域的補(bǔ)課也推動了社會建設(shè)與社會政策時(shí)代的到來，國家提出了社會管理、公共服務(wù)、和諧社會等發(fā)展理念與目標(biāo)，提出了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理體制，雙重管理體制在延續(xù)中出現(xiàn)小的突破，社會組織出現(xiàn)了一輪增長小高潮。

（一）國家的中心任務(wù)是在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)構(gòu)建和諧社會，對社會組織的定位是發(fā)展社會事業(yè)、改進(jìn)社會管理。2002—2011年是我國經(jīng)濟(jì)高速增長的十年，但由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不協(xié)調(diào)，民生短板凸顯，各類社會矛盾突出，國家建設(shè)的重心開始轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。此階段提及社會組織的國家政策中，平均每個(gè)文件提及社會建設(shè)類關(guān)鍵詞的次數(shù)達(dá)1.5次，是前一階段的3倍。社會組織在社會建設(shè)方面的作用得到前所未有的強(qiáng)調(diào)：一是促進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展。該時(shí)期國家文件提出，充分發(fā)揮各類基金會、社會團(tuán)體及“希望工程”等社會公益項(xiàng)目在經(jīng)常性助學(xué)活動中的作用，鼓勵(lì)紅十字會、各類慈善機(jī)構(gòu)、基金會等出資舉辦非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)社會團(tuán)體和個(gè)人資助新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。二是改進(jìn)和加強(qiáng)社會管理。2008年我國發(fā)生“5·12”汶川地震，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)汶川地震抗震救災(zāi)捐贈款物管理使用的通知》提出支持社會組織參與恢復(fù)重建。

（二）雙重管理體制開始出現(xiàn)領(lǐng)域性、地方性小突破。經(jīng)過多年發(fā)展，社會組織登記管理的三大條例已滯后于發(fā)展需要，修訂工作被提上日程，局部領(lǐng)域已經(jīng)出現(xiàn)對雙重管理體制的小突破。此階段國家政策中政府對社會組織發(fā)展利用的態(tài)度首次超過管制防控態(tài)度，平均每個(gè)文件提及發(fā)展利用社會組織主題詞1.2次，而管制防控主題詞1.1次。2003年，民政部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會培育發(fā)展和登記管理工作的指導(dǎo)意見》，提出適當(dāng)放寬條件，簡化程序，可直接向登記管理機(jī)關(guān)申請注冊登記農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會，突破了“雙重管理”有關(guān)約束。在地方層面，上海市在2002年增設(shè)了行業(yè)協(xié)會發(fā)展署對協(xié)會業(yè)務(wù)實(shí)行統(tǒng)一管理。2004年，深圳市成立行業(yè)協(xié)會服務(wù)署，作為政府培育、監(jiān)管、規(guī)范、服務(wù)行業(yè)協(xié)會的專門工作部門。溫州市從1999年起就授權(quán)工商聯(lián)作為行業(yè)商會的業(yè)務(wù)主管部門。2005年，廣東省規(guī)定行業(yè)協(xié)會的設(shè)立可以直接向登記管理機(jī)關(guān)申請。地方一系列直接登記、降低門檻、打破雙重管理的創(chuàng)新實(shí)踐不斷出現(xiàn)。

2012 年至今：全面深化改革與“后雙重管理”體制

黨的十八大以來，我國啟動了全面深化改革的戰(zhàn)略部署，這既需要政府自身的變革，也需要社會主體的有力配合，激發(fā)社會組織活力成為必然，這從根本上提出了調(diào)整雙重管理體制的要求，推動著“后雙重管理體制”與社會組織發(fā)展新一輪高潮的到來。

（一）國家的中心任務(wù)是推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，對社會組織的期待是全面服務(wù)各領(lǐng)域改革。黨的十八屆三中全會就全面深化改革進(jìn)行了專題部署，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。社會組織的作用空間大大拓展，國家政策對社會組織在政府職能、文化發(fā)展、社會建設(shè)等方面的關(guān)注度均達(dá)到歷史新高，平均每個(gè)文件提及這些主題的次數(shù)分別達(dá)到1.2次、0.4次和2.3次，而且各類型社會組織的發(fā)展也更為均衡，民辦非企業(yè)單位關(guān)注度（1.8）開始超過社會團(tuán)體（0.7），基金會的關(guān)注度（0.7）也處于較高水平。在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展方面，有關(guān)文件提出鼓勵(lì)慈善機(jī)構(gòu)、基金會等參與投資，鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會推動產(chǎn)業(yè)研究與科技創(chuàng)新、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范、推進(jìn)國際交流合作、搭建溝通平臺、參與行業(yè)監(jiān)測監(jiān)管。在推動政府職能轉(zhuǎn)變方面，有關(guān)文件先后要求加快轉(zhuǎn)移適合由行業(yè)協(xié)會商會承擔(dān)的職能，能由政府購買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦。在驅(qū)動社會事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展方面，國家強(qiáng)調(diào)積極發(fā)揮慈善組織在基本公共服務(wù)提供和籌資中的重要補(bǔ)充作用。在創(chuàng)新社會治理方面，《國家地震應(yīng)急預(yù)案》提出依托社會團(tuán)體建立應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍。

（二）社會組織管理同時(shí)致力于全面激發(fā)活力和加強(qiáng)有效監(jiān)管。適應(yīng)全面深化改革需要，社會組織管理重心轉(zhuǎn)向激發(fā)活力。此階段政策中發(fā)展利用社會組織的態(tài)度顯著超過管制防控態(tài)度，平均每個(gè)文件發(fā)展利用社會組織的主題詞出現(xiàn)2.0次，而管制防控類出現(xiàn)僅0.9次。主要舉措包括：一是與政府脫鉤。逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤，使其真正成為提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的主體。二是直接或簡化登記。2014年，民政部在全國范圍啟動四類社會組織的直接登記。三是放寬資本限制。2016年，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)上海系統(tǒng)推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)加快建設(shè)具有全球影響力科技創(chuàng)新中心方案的通知》提出，從事科技研發(fā)的民辦非企業(yè)單位，登記開辦時(shí)允許其國有資產(chǎn)份額突破合法總財(cái)產(chǎn)的1/3。四是引入競爭機(jī)制。2015年，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案的通知》提出，在規(guī)模較大、交叉的行業(yè)以及新興業(yè)態(tài)中試行“一業(yè)多會、適度競爭”。五是政府購買服務(wù)。2013年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》出臺。六是拓寬參與渠道。2013年，國務(wù)院提出在作出重大決策前，根據(jù)需要可通過多種方式直接聽取社會團(tuán)體等方面意見和建議。

結(jié)語

我國社會組織因改革開放而發(fā)展，從演變過程看，社會組織先后經(jīng)歷了服務(wù)于搞活經(jīng)濟(jì)、深化經(jīng)濟(jì)體制改革、加強(qiáng)社會建設(shè)、全面深化改革四個(gè)階段，逐漸從經(jīng)濟(jì)建設(shè)幫手向社會建設(shè)主體、國家全方位建設(shè)主體轉(zhuǎn)變。對應(yīng)于功能定位，社會組織管理先后經(jīng)歷了寬松放養(yǎng)體制、雙重管理體制、雙重管理體制小突破、后雙重管理體制四個(gè)階段，發(fā)展利用邏輯日益超越管制防控邏輯，社會組織在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化中的作用越來越大。

這些發(fā)現(xiàn)給我們?nèi)缦聠⑹荆阂皇菍ι鐣M織管理體制的討論必須緊密結(jié)合國家發(fā)展的階段性中心任務(wù)討論；二是社會組織的功能定位并非穩(wěn)定不變，經(jīng)濟(jì)主體、服務(wù)主體、治理主體在不同階段的作用空間可能不一樣；三是社會組織管理體制要服務(wù)國家改革發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)管控平衡的大局，社會組織管理也始終存在激發(fā)活力與加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控的張力。未來我國社會組織的發(fā)展定位將進(jìn)一步圍繞國家發(fā)展的中心任務(wù)展開，通過對“有效政府、有序市場、活力社會”的構(gòu)建，社會組織將更加全面融入國家發(fā)展的治理之中。