非法經(jīng)營罪中“違反國家規(guī)定”的界定問題研究

郝 柳

（鄭州大學(xué)法學(xué)院 河南鄭州 450001）

非法經(jīng)營罪來源于1979年《刑法》中的投機(jī)倒把罪，近年來，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，該罪的規(guī)制范圍不斷擴(kuò)大，滲透至資金支付結(jié)算、食品、藥品、高利放貸、興奮劑、信息網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、疫情期間物價(jià)等方面。自1997年設(shè)立非法經(jīng)營罪至今，最高司法機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)聯(lián)合國務(wù)院相關(guān)部門出臺(tái)的有關(guān)非法經(jīng)營罪的司法解釋有20多個(gè)。司法解釋是最高檢、最高法對法律適用問題進(jìn)行的具有普遍司法效力的解釋，司法機(jī)關(guān)在辦案時(shí)應(yīng)當(dāng)遵照執(zhí)行，因而很多判決直接援引相關(guān)的司法解釋將擾亂市場秩序的行為認(rèn)定為違反國家規(guī)定的非法經(jīng)營行為。問題是：其一，司法解釋不同于法律、行政法規(guī)，不能作為“國家規(guī)定”。其二，有些司法解釋突破了“國家規(guī)定”的形式內(nèi)涵，將《刑法》96條規(guī)定的“全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律和決定，國務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定和命令”以外的部門規(guī)章等作為制定司法解釋的依據(jù)。如，依據(jù)財(cái)政部的《互聯(lián)網(wǎng)彩票管理暫行辦法》這一部門規(guī)章，2005年出臺(tái)的《關(guān)于辦理賭博刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》將通過網(wǎng)絡(luò)銷售彩票的行為按照非法經(jīng)營罪進(jìn)行處理。其三，擴(kuò)大了“國家規(guī)定”的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，一些失范的經(jīng)營行為并不屬于該罪應(yīng)規(guī)制的經(jīng)營方式。如，有關(guān)司法解釋將提供有償刪帖服務(wù)的“網(wǎng)絡(luò)水軍”的行為認(rèn)定為非法經(jīng)營，而該解釋依據(jù)的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》針對的是經(jīng)營商向上網(wǎng)用戶提供信息的服務(wù)活動(dòng)，而網(wǎng)絡(luò)有償刪帖的行為方式不應(yīng)屬于《辦法》的規(guī)制范疇。

司法實(shí)踐中，非法經(jīng)營罪儼然已經(jīng)成為規(guī)制經(jīng)濟(jì)類犯罪的兜底性罪名，任何有可能危及市場經(jīng)濟(jì)秩序的行為都可能被定罪處罰，導(dǎo)致了違法經(jīng)營罪適用的泛化。這顯然違背了罪刑法定原則和刑法的謙抑性原則。誠然，《刑法》第225條第（四）項(xiàng)過于籠統(tǒng)和概括的規(guī)定導(dǎo)致非法經(jīng)營罪規(guī)制范圍的擴(kuò)大，但擴(kuò)大“違反國家規(guī)定”的內(nèi)涵才是導(dǎo)致非法經(jīng)營罪適用泛化的根本問題。“違反國家規(guī)定”在刑事立法上理解為空白罪狀，即需要參照相關(guān)法律來明確其含義。它所具有的概括性和模糊性，一方面能夠使刑法順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，應(yīng)對市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中具有一定危害性的不合規(guī)經(jīng)濟(jì)行為；另一方面在司法適用中，司法機(jī)關(guān)難以辨別究竟哪些行政類的規(guī)范在其含義之內(nèi)，從而不當(dāng)擴(kuò)大“國家規(guī)定”的范圍，將違反某些規(guī)范但不應(yīng)由非法經(jīng)營罪規(guī)制的行為也當(dāng)作犯罪處理。違反“國家規(guī)定”是構(gòu)成非法經(jīng)營罪的前提條件，合理認(rèn)定“國家規(guī)定”的內(nèi)涵和外延是判斷罪與非罪界限的首要問題，可以從根本上遏制非法經(jīng)營罪的適用不斷擴(kuò)張的現(xiàn)象。

一、“國家規(guī)定”的種類問題探析

（一）部門規(guī)章能否作為“國家規(guī)定”?！缎谭ā返?6條對國家規(guī)定的發(fā)布主體和種類進(jìn)行了限制，即僅包括全國人大及其常委會(huì)、國務(wù)院這三個(gè)國家機(jī)關(guān)制定主體，種類排除了地方法律、政府規(guī)章。那么，國務(wù)院規(guī)章是否為“國家規(guī)定”？雖然法律已有明確說明，但是司法解釋和學(xué)界仍有觀點(diǎn)認(rèn)為部門規(guī)章也可作為“國家規(guī)定”。如，司法實(shí)踐中，依據(jù)衛(wèi)健委、公安部等九部門實(shí)施的《尸體出入境和尸體處理的管理規(guī)定》，將買賣人頭骨認(rèn)定為非法經(jīng)營罪；將設(shè)立偵探公司的行為依據(jù)公安部發(fā)布的《關(guān)于禁止開設(shè)“私人偵探所”性質(zhì)的民間機(jī)構(gòu)的通知》認(rèn)定為構(gòu)成非法經(jīng)營罪。有學(xué)者認(rèn)為對“違反國家規(guī)定”應(yīng)當(dāng)做擴(kuò)大解釋，部門規(guī)章是其應(yīng)有之義，原因是市場經(jīng)濟(jì)和生活方式發(fā)展較快，為了防止人們利用法律漏洞實(shí)施不符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)范的行為，防止刑法的社會(huì)控制機(jī)能的缺失，需要運(yùn)用擴(kuò)大解釋方法理解“國家規(guī)定”，從而合理應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各種復(fù)雜情況。[1]筆者認(rèn)為，對于“國家規(guī)定”的理解應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格解釋，原因有以下幾點(diǎn)：一是，為了繁榮我國的經(jīng)濟(jì)市場，刑法必須保持謙抑性，不能過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的違規(guī)行為。隨著經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中某些新興事物的發(fā)展，人們在從事相關(guān)行業(yè)的時(shí)候，難以預(yù)料到一旦出現(xiàn)違規(guī)行為就要受到嚴(yán)厲的刑事制裁。比如未經(jīng)許可出版網(wǎng)絡(luò)小說，該行為違反的是《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)許可證》這一部門規(guī)章，不應(yīng)以非法經(jīng)營罪論處。二是，部門規(guī)章由國務(wù)院所屬部門制定，效力低于國務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)、決定、命令。如果非法經(jīng)營行為違反的是市場準(zhǔn)入秩序范疇的“國家規(guī)定”，而部門規(guī)章不能設(shè)定行政許可，那么僅違反部門規(guī)章的行為沒有違反市場準(zhǔn)入秩序，部門規(guī)章不能作為“國家規(guī)定”。

（二）國務(wù)院授權(quán)的下屬部門制定的規(guī)范性文件是否屬于“國家規(guī)定”。筆者認(rèn)為，《立法法》第12條明確了國務(wù)院不得將其立法權(quán)二次轉(zhuǎn)授給下屬部門，所以盡管有上位法作為支撐，也不能僅僅依據(jù)部門規(guī)章認(rèn)為某行為違反了“國家規(guī)定”。若部門規(guī)章是參照行政法規(guī)作出的，能夠合理解釋行政法規(guī)的范圍，判決時(shí)可以作為依據(jù)，但必須說明違反的是上位法，從而違反“國家規(guī)定”。

（三）國務(wù)院批轉(zhuǎn)的文件是否能視為“國家規(guī)定”。有觀點(diǎn)認(rèn)為該類文件的制定一般是其下屬部門，即使其認(rèn)可并轉(zhuǎn)發(fā)，但該類的文件效力依然不能和行政法規(guī)、命令等相提并論。[2]筆者認(rèn)為，該問題有待商榷。國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)相關(guān)規(guī)定，證明該規(guī)定得到其認(rèn)可，并且希望將規(guī)范的效力提升到與國務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)、措施的效力相同的水平，在一定程度上看該規(guī)范相當(dāng)于國務(wù)院與下級(jí)部門共同頒布，可以認(rèn)為是國務(wù)院頒布的通知。國務(wù)院辦公廳作為國務(wù)院的下屬執(zhí)行機(jī)構(gòu)，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于準(zhǔn)確理解和適用刑法中“國家規(guī)定”的有關(guān)問題的通知》，以下三種情況下可以認(rèn)為其發(fā)布的文件為“國家規(guī)定”：在有明確的法律依據(jù)或者同相關(guān)行政法規(guī)不相抵觸；經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過或者經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)；在國務(wù)院公報(bào)上公開發(fā)布。

同時(shí)需要注意刑法第225條前兩項(xiàng)對“國家規(guī)定”進(jìn)行了更為嚴(yán)格的限制，僅包括法律、行政法規(guī)，也就是說，在行為人的非法經(jīng)營方式屬于前兩項(xiàng)時(shí)，參照的規(guī)范排除行政措施、決定、命令。

二、“違反國家規(guī)定”認(rèn)定問題解析

（一）非法經(jīng)營罪保護(hù)的法益。司法解釋以及判例中，一般認(rèn)為只要違反了符合《刑法》第96條的國家規(guī)定，就符合非法經(jīng)營罪的前提條件。所以近年來，出現(xiàn)了將利用POS機(jī)套現(xiàn)、網(wǎng)絡(luò)水軍刪帖、網(wǎng)絡(luò)高手制作外掛、個(gè)人高利放貸、銷售假煙的行為按照非法經(jīng)營罪處理的現(xiàn)象，既不當(dāng)擴(kuò)大了打擊范圍，也模糊了此罪與彼罪的界限問題，根本就在于沒有根據(jù)非法經(jīng)營罪的法益，在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上合理定“國家規(guī)定”的內(nèi)涵。[3]如，未取得許可證非法銷售假煙的行為，假煙并不屬于需要行政機(jī)關(guān)許可的經(jīng)營對象，應(yīng)考慮是否構(gòu)成銷售偽劣產(chǎn)品罪。

非法經(jīng)營行為違反的應(yīng)該是關(guān)于市場準(zhǔn)入秩序范疇的“國家規(guī)定”，而不是所有涉及市場管理秩序范疇的規(guī)范。根據(jù)《刑法》第225條前3項(xiàng)的規(guī)定，該罪規(guī)制專營專賣物品、經(jīng)營許可證以及金融業(yè)務(wù)等方面，可以看出這些都是“國家特許經(jīng)營制度”，第4項(xiàng)作為兜底性條款，對其理解應(yīng)該與前3項(xiàng)對于行為模式的規(guī)定保持一致性，即也應(yīng)該是涉及“國家特許經(jīng)營制度”的擾亂市場秩序的行為，不能因?yàn)椤捌渌边@一用語而將非法經(jīng)營罪規(guī)制的行為隨意解釋為其他任何事務(wù)。這就類似《刑法》中以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪中對于第4項(xiàng)的適用，遵循同類解釋的規(guī)則，將以其他危險(xiǎn)方法危害公共安全的行為理解為與防火、決水、爆炸、投放危險(xiǎn)物質(zhì)這4種行為具有相當(dāng)?shù)奈ｋU(xiǎn)性、破壞性的行為，而不能泛指其他所有危害公共安全的行為。[4]

（二）刑事責(zé)任條款。對于違反的“國家規(guī)定”中是否必須有規(guī)定刑事責(zé)任的條款，有不同的觀點(diǎn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，作為非法經(jīng)營罪前提條件的“違反國家規(guī)定”，該規(guī)定必須設(shè)置刑事責(zé)任條款，不法經(jīng)營行為是對行政法規(guī)以及刑法的雙重違反。也有學(xué)者認(rèn)為，不應(yīng)要求規(guī)定中必須說明可以對其進(jìn)行刑事處罰，未設(shè)置刑事責(zé)任條款不妨礙刑法規(guī)制具有嚴(yán)重危害性的行政違規(guī)行為。[5]

筆者認(rèn)為，若未規(guī)定刑事責(zé)任條款，不能動(dòng)用刑罰手段。第一，非法經(jīng)營罪違反的行政類國家規(guī)定若未說明可能被追究刑事責(zé)任，那就證明制定規(guī)定的主體認(rèn)為該類行為用行政手段進(jìn)行規(guī)制即可，并無追究刑事責(zé)任的必要，而司法解釋和司法判例若突破這一制約，則導(dǎo)致法秩序統(tǒng)一性的破壞。第二，刑法的明確性是罪刑法定原則的應(yīng)有之義，如果行為人只要有不符合市場規(guī)范的行為，違背了某一未設(shè)置刑事處罰條款的規(guī)定，就被判處剝奪人身自由這種嚴(yán)厲的制裁措施，無疑會(huì)抑制我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國各類行政法規(guī)、措施、決定和命令達(dá)到200多部，如果任何一部行政規(guī)制類的規(guī)定都能成為定罪依據(jù)，非法經(jīng)營罪的調(diào)控范圍將是毫無邊際的，人們難以預(yù)料自己的哪項(xiàng)行為會(huì)因違規(guī)而被剝奪人身自由，一不小心就“被犯罪”。刑法的謙抑性原則要求刑法是規(guī)制失范行為最后的手段，如果某項(xiàng)刑法規(guī)范的禁止性內(nèi)容，可以用民事、商事、經(jīng)濟(jì)或其他行政處分手段來有效控制和防范，則該項(xiàng)刑事立法可謂無必要性。英國哲學(xué)家邊沁有一句名言：“溫和的法律能使一個(gè)民族的生活方式具有人性；政府的精神會(huì)在公民中間得到尊重?！钡谌?，根據(jù)有限政府理念，政府出臺(tái)的規(guī)定不能過度限制市場經(jīng)濟(jì)下新興事物的發(fā)展，不能隨便運(yùn)用擴(kuò)大解釋乃至類推解釋將新興事物納入傳統(tǒng)的管理范疇。如開發(fā)外掛幫助游戲玩家升級(jí)，這類行為固然擾亂了市場秩序，侵犯游戲玩家利益，但游戲外掛不同于傳統(tǒng)的出版物，不應(yīng)將其類推解釋為出版物從而認(rèn)為開發(fā)外掛的行為違反了《出版物管理?xiàng)l例》。第四，根據(jù)一些行政法律法規(guī)的變化，也能看出違反的“國家規(guī)定”需要有規(guī)定刑事責(zé)任的條款。例如，國務(wù)院2000年9月25日施行的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》中并沒有應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的規(guī)定，司法實(shí)務(wù)中很多人對適用該條款定罪的情況進(jìn)行了批判。因而后來國務(wù)院在2002年11月15日施行的《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理?xiàng)l例》第27條又對相同情況進(jìn)行了修改并規(guī)定了刑事責(zé)任條款。[6]

（三）部分違反的認(rèn)定。以持零售許可證批發(fā)香煙為例，持有煙草專賣零售許可證證明其可以經(jīng)營香煙的主體資格得到確認(rèn)，因此該類行為的違法程度小于無證從事香煙經(jīng)營的行為，不宜當(dāng)作犯罪進(jìn)行處理。例如，廣東韶關(guān)煙草商黃某擁有煙草零售許可證，在未取得煙草批發(fā)許可證的情況下通過網(wǎng)絡(luò)向三位淘寶買家一次性銷售50條以上的卷煙，金額累計(jì)480余萬元。法院再審認(rèn)為黃某經(jīng)營的商店已于2011年取得煙草專賣零售許可證，因此他們在通過互聯(lián)網(wǎng)從事卷煙批發(fā)業(yè)務(wù)過程中是“持證”，因而不構(gòu)成非法經(jīng)營罪。若是違反了經(jīng)營地域的限制，若該限制是在部門規(guī)章或地方性法規(guī)、規(guī)章類體現(xiàn)的，無需定為非法經(jīng)營罪。如上文所言，遵循的法規(guī)應(yīng)嚴(yán)格受到法律位階的限定。

（四）其他認(rèn)定因素。

1.行為人違法性認(rèn)識(shí)。筆者認(rèn)為非法經(jīng)營罪作為法定犯，其構(gòu)罪前提的“違反國家規(guī)定”要以行為人對“國家規(guī)定”具有違法性認(rèn)識(shí)為基礎(chǔ)，認(rèn)識(shí)程度和認(rèn)識(shí)內(nèi)容上不能作出太高的要求。目前，關(guān)于“違法性認(rèn)識(shí)”的認(rèn)識(shí)內(nèi)容學(xué)界存在以下幾種觀點(diǎn)：（1）刑事違法性說。該說將人的行為分為一般違法行為和刑事犯罪行為，其區(qū)別在于行為人是否認(rèn)識(shí)到自己的行為違反刑事法律規(guī)范。不同的部門法有不同的調(diào)整對象以及調(diào)整范圍，要對一個(gè)人的客觀行為進(jìn)行刑法上的規(guī)制和懲罰，就必須以該行為人認(rèn)識(shí)到違反刑事法律規(guī)范為前提。也就是說，一個(gè)人如果僅僅認(rèn)識(shí)到自己的行為是一般的違法行為，并沒有認(rèn)識(shí)到觸犯了刑事規(guī)范，不宜追究其刑事責(zé)任。（2）實(shí)質(zhì)違法性說。該說認(rèn)為對行為人進(jìn)行處罰不以認(rèn)識(shí)到行為觸犯了部門法為前提，只要行為人認(rèn)識(shí)到其客觀行為違反了一般的道德規(guī)范就可以被處罰。（3）違反法律規(guī)范或破壞法律秩序說。該說認(rèn)為行為人只要認(rèn)識(shí)到自己的行為是法律所禁止的或破壞法律所保護(hù)的秩序就應(yīng)該被規(guī)制，但不包括倫理道義規(guī)范。筆者認(rèn)為，結(jié)合非法經(jīng)營罪的保護(hù)法益，只要行為人認(rèn)識(shí)到自己的行為破壞了市場準(zhǔn)入秩序即可屬于“違反國家規(guī)定”。若要求必須認(rèn)識(shí)到違法性，則可能導(dǎo)致任何破壞市場準(zhǔn)入秩序的行為人都以不知道行為觸犯了刑事法律而逃脫法律制裁；若要求認(rèn)識(shí)到屬于不合規(guī)范的經(jīng)營行為就構(gòu)成犯罪，又導(dǎo)致打擊面過廣。

2.與“情節(jié)嚴(yán)重”的關(guān)系。我國在具體罪名的認(rèn)定上一般采用定性與定量相結(jié)合的雙重定罪模式。在行為人的行為確實(shí)違反了相關(guān)法律法規(guī)的情況下，并且情節(jié)嚴(yán)重，才有可能被定罪。對于情節(jié)嚴(yán)重如何判斷，司法實(shí)踐中一般以行為人非法經(jīng)營所得的數(shù)額、多次進(jìn)行，或者有其他嚴(yán)重后果來判定。

三、結(jié)語

要限縮解釋非法經(jīng)營罪的“違反國家規(guī)定”，嚴(yán)格限制非法經(jīng)營罪的適用范圍。法律解釋是必要的，因?yàn)榉山?jīng)常使用日常語言，而日常語言不是一個(gè)范圍明確的術(shù)語，表達(dá)方式較為靈活。日常用語的可能意義在特定寬度之間變化，根據(jù)特定的情況、指定的事物、言語的體系、句子中的位置和語言的重點(diǎn)，它可以有不同的含義。也就是說，法律用語無法達(dá)到符號(hào)語言的精確性，它總是需要解釋。事實(shí)證明，對法律進(jìn)行解釋與其說是由于立法者的疏忽或者考慮不周延或者囿于當(dāng)時(shí)的歷史社會(huì)環(huán)境造成的，不如說是在適用法律過程中不可避免的手段。這是正常司法活動(dòng)的必然狀態(tài)，對于法官評(píng)估案件和實(shí)現(xiàn)司法公平公正也至關(guān)重要。誠然當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)中可能會(huì)出現(xiàn)各種難以預(yù)料的失范行為，但不能因噎廢食，不能輕易以非法經(jīng)營罪規(guī)制這些行為。應(yīng)該結(jié)合立法者目的、法條條文的保護(hù)法益、合理解釋當(dāng)前條文用語的含義。[7]判斷行為是否屬于刑法規(guī)制的經(jīng)營行為，應(yīng)當(dāng)對比該行為與行政法規(guī)規(guī)定的經(jīng)營行為是否具有實(shí)質(zhì)上的一致性，尤其要注意是否具有其他理解的可能性，在生活中易于存在，可以另作其他理解時(shí)，不宜認(rèn)定為非法經(jīng)營行為。應(yīng)當(dāng)對“違反國家規(guī)定”進(jìn)行嚴(yán)格解釋，遵循刑法的罪刑法定原則和刑法謙抑性原則，準(zhǔn)確界定罪與非罪的界限。