“碳達(dá)峰”視域下鄉(xiāng)村污水治理的政策建議

謝麗華 王梨平

（1.福建技術(shù)師范學(xué)院；2.福建省福清市生態(tài)環(huán)境局 福建福清 350300;）

一、“碳達(dá)峰”視域下鄉(xiāng)村污水治理的現(xiàn)狀

（一）全方位謀劃鄉(xiāng)村污水治理，明確“碳達(dá)峰”的計劃年份?！半p碳”目標(biāo)提出后，各省市根據(jù)自身的特點(diǎn)，對農(nóng)村污水治理目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行全面梳理，明確碳排放達(dá)峰目標(biāo)，從國家戰(zhàn)略角度充分認(rèn)識碳排放峰值形成倒逼機(jī)制的作用，在峰值目標(biāo)決策上“主動”作為，制定區(qū)域可操作性的科學(xué)合理達(dá)峰目標(biāo)，提出碳排放達(dá)峰的計劃年份。為了迎接“碳達(dá)峰”大考，以高規(guī)格為標(biāo)準(zhǔn)，提升“謀”的能力、“治”的本領(lǐng)、“理”的溫度，部分省市還先后制定了建制鎮(zhèn)生活污水處理率、農(nóng)村廁所污水治理和資源化利用率達(dá)到的具體指標(biāo)。[1]

（二）強(qiáng)機(jī)制推動鄉(xiāng)村污水治理，服務(wù)“碳達(dá)峰”的運(yùn)維管護(hù)。2019年7月，中央農(nóng)辦等九部委印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理的指導(dǎo)意見》，提出加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，突出重點(diǎn)區(qū)域，選擇適宜模式，完善標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化管護(hù)機(jī)制。通過制度明確責(zé)任義務(wù)，通過制度明確污水處理設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬，通過制度健全資金使用管理機(jī)制，多渠道爭取運(yùn)維管護(hù)經(jīng)費(fèi)來源，明確工程建設(shè)內(nèi)容、投資概算、完成時限和項(xiàng)目責(zé)任單位。強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，依托生態(tài)云平臺“農(nóng)村生活污水監(jiān)管系統(tǒng)”對各地的項(xiàng)目進(jìn)展情況進(jìn)行調(diào)度管理，圍繞是否節(jié)能減排，是否服務(wù)“碳達(dá)峰”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的宗旨，組織編制項(xiàng)目實(shí)施方案和獎懲制度，對進(jìn)度滯后、節(jié)能減排性不強(qiáng)的項(xiàng)目，督促加快進(jìn)度并落實(shí)整改。

（三）布局鄉(xiāng)村污水治理，落實(shí)“碳達(dá)峰”文件精神。為了更好地落實(shí)“碳達(dá)峰”的文件精神，各地及時了解相關(guān)政策和信息，對相關(guān)政策文件仔細(xì)研究、認(rèn)真落實(shí)，把握好文件精神，落實(shí)好文件要求。生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于印發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動計劃的通知明確提出：應(yīng)以縣級行政區(qū)域?yàn)閱挝唬瑢r(nóng)村生活污水治理進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理。[2]各省生態(tài)環(huán)境廳陸續(xù)公開征求意見，做好各年度農(nóng)村生活污水治理實(shí)施方案及2020—2025鄉(xiāng)村污水治理規(guī)劃統(tǒng)籌謀劃農(nóng)村生活污水治理工作，因地制宜布局鄉(xiāng)村污水治理項(xiàng)目。為了助力“碳達(dá)峰”目標(biāo)，各地區(qū)相關(guān)部門加強(qiáng)溝通聯(lián)系，結(jié)合污水治理工作地實(shí)際，布局鄉(xiāng)村污水治理的任務(wù)目標(biāo)，科學(xué)制定治理方案，為“碳達(dá)峰”目標(biāo)添油助力。

（四）常規(guī)化推動鄉(xiāng)村污水治理，提升“碳達(dá)峰”的處理成效。2019年1月，在全國農(nóng)村生活污水治理工作推進(jìn)現(xiàn)場會上，胡春華副總理指出：當(dāng)前農(nóng)村生活污水治理是農(nóng)村人居環(huán)境整治的突出短板，必須扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理工作。[3]近年來，各地結(jié)合“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，多方參與，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)農(nóng)民的方式，[4]推動農(nóng)村環(huán)境整治由國家試點(diǎn)示范向常規(guī)化、規(guī)范化轉(zhuǎn)變，在農(nóng)村生活污水治理方面取得了良好成效，特別是在項(xiàng)目規(guī)劃、治理模式選取、設(shè)施后期運(yùn)行維護(hù)等方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。到2020年，農(nóng)村污水處理率已實(shí)現(xiàn)30%以上，預(yù)計到2024年農(nóng)村污水處理行業(yè)產(chǎn)值將達(dá)到1400億元。2035年農(nóng)村污水處理行業(yè)產(chǎn)值將達(dá)到1305億元，處理率為58%。[5]

二、鄉(xiāng)村污水治理迎接“碳達(dá)峰”大考中存在的問題

（一）站點(diǎn)目標(biāo)不明。2030年前實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”是國家層面的目標(biāo)，但我國各省份發(fā)展程度不平衡、不充分，各區(qū)域、各站點(diǎn)的自然資源稟賦存在較大空間差異。區(qū)域之間也存在公共服務(wù)不均衡的現(xiàn)象，東部地區(qū)污水治理率達(dá)到34.1%，中部地區(qū)達(dá)到13%，而西部只有12.4%。[6]此外，各地各行業(yè)的污水治理碳排放實(shí)際情況不同，“碳達(dá)峰”涉及面廣，尚未做到精準(zhǔn)施策，基本是在長期深度脫碳目標(biāo)和路徑下進(jìn)行鄉(xiāng)村污水治理轉(zhuǎn)型，無法真正從源頭上有效減少常規(guī)污染物排放，很多地方鄉(xiāng)村污水治理末端污染治理技術(shù)潛力不斷收窄，無法實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應(yīng)，基礎(chǔ)能力還需提高。污水治理的減排統(tǒng)計核算制度還不能滿足做好“碳達(dá)峰”工作的要求。各部門和地方普遍存在污水治理相關(guān)專業(yè)人才和研究機(jī)構(gòu)設(shè)置相對缺乏的情況，需要著力提升業(yè)務(wù)能力、支撐和保障能力。專門的法律法規(guī)、制度保障、排放標(biāo)準(zhǔn)、管理體系等都亟須建立。

（二）規(guī)劃銜接不順。隨著“碳達(dá)峰”目標(biāo)的推出，各地陸續(xù)出臺鄉(xiāng)村環(huán)境治理、鄉(xiāng)村污水治理等專項(xiàng)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)水資源最大限度循環(huán)利用出發(fā)，適當(dāng)考慮“碳達(dá)峰”目標(biāo)。但與各省各地農(nóng)村工作各項(xiàng)計劃尚未深度融合，工作推動還需提速增效。污水處理系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計還未能與污水凈化和水資源的循環(huán)利用問題有機(jī)銜接。水資源的收集環(huán)節(jié)尚未分階段進(jìn)行單元控制，無法最大限度地實(shí)現(xiàn)水資源的補(bǔ)充收集；在應(yīng)用省水環(huán)節(jié)，尚未充分考慮用水量及用水途徑等問題，無法通過管線和配水池的合理規(guī)劃、系統(tǒng)布置減少水資源的浪費(fèi)并最大限度地實(shí)現(xiàn)水資源的回收處理；最后在水循環(huán)的單元鏈接方面，尚未通過不同用途管道的區(qū)分，不同的循環(huán)使用途徑的區(qū)分，來對不同水質(zhì)的污水進(jìn)行區(qū)分處理。

（三）體系建設(shè)不全。尚在起步階段的農(nóng)村生活污水治理，基礎(chǔ)建設(shè)雖有一定規(guī)模，但處理設(shè)施的運(yùn)行、維護(hù)、管理力量還較為薄弱：資金方面，支持“碳達(dá)峰”的財政、金融、能源、投資、土地、價格、技術(shù)等領(lǐng)域的支持政策還相對不足；單靠政府投入，社會資本未能主動加入、金融資金支持力度不夠等，使得鄉(xiāng)村污水治理的資金吃緊，很難抵擋得住成本加運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用高昂的壓力，推動國家自主貢獻(xiàn)項(xiàng)目、碳市場建設(shè)的資金投入還需要加大力度，并擴(kuò)大資金來源范圍。技術(shù)人員方面，污水處理工藝繁多且項(xiàng)目分散，專業(yè)人員比較缺乏，鎮(zhèn)村熟悉治理方案的管理人員也比較缺乏。還有格化糞池建設(shè)也不夠規(guī)范，項(xiàng)目難以長期穩(wěn)定發(fā)揮效益。對“碳達(dá)峰”有重大影響的技術(shù)的政策研究和部署還需增強(qiáng)，應(yīng)對氣候變化與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的統(tǒng)籌力度還有待提高。

（四）創(chuàng)新能力不足。迎接“碳達(dá)峰”大考，需要技術(shù)創(chuàng)新的支撐，但由于農(nóng)村水污染排放主體比較分散，并且呈現(xiàn)隱蔽性特征，檢測難度較大，而且最基層的環(huán)保監(jiān)管部門為縣級環(huán)保機(jī)構(gòu)，沒有深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，使得縣級環(huán)保機(jī)構(gòu)很難有效發(fā)揮自身的監(jiān)管作用。中國仍有70%以上的建制鎮(zhèn)、90%以上的鄉(xiāng)、80%的行政村尚未進(jìn)行生活污水處理，存在巨大的提升空間，但農(nóng)村污水處理能力年復(fù)合增速8%左右，推進(jìn)速度較慢。[7]鄉(xiāng)村污水治理工程創(chuàng)新意愿不強(qiáng)，創(chuàng)新能力不足，缺乏深度脫碳技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化，無法應(yīng)對全球“碳達(dá)峰”導(dǎo)向下國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)競爭。治理農(nóng)村設(shè)立的污水處理設(shè)施通常交由當(dāng)?shù)卮迕襁M(jìn)行日常維護(hù)，而村民缺乏這方面的專業(yè)知識和技能，也沒有進(jìn)行專門培訓(xùn)，造成多處污水處理設(shè)施因缺乏科學(xué)養(yǎng)護(hù)而被荒置，無法用低碳技術(shù)等高科技前沿技術(shù)貫通鄉(xiāng)村污水治理的維護(hù)過程，影響“碳達(dá)峰”目標(biāo)的落實(shí)。

（五）示范效益不顯。各地走向“碳達(dá)峰”的過程中都非常注重鄉(xiāng)村環(huán)境治理。各省都結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，探索實(shí)際可行的生活污水治理模式，提出各地的生活污水治理工作要求和具體標(biāo)準(zhǔn)，推出一些示范縣（市、區(qū)），制定示范實(shí)施方案，進(jìn)一步提高農(nóng)村生活污水治理水平。2020年12月7日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于公布2020年全國農(nóng)村生活污水治理示范縣（市、區(qū)）名單的通知》，但示范縣（市、區(qū)）量少，分布不均勻，有的省沒有示范示范縣（市、區(qū)），有的省好幾個，示范效應(yīng)不一定強(qiáng)。有的試點(diǎn)示范項(xiàng)目掃尾工作還沒完成，生活污水治理設(shè)施未投入使用，未發(fā)揮示范效益。有的是因?yàn)樾麄鹘逃潭炔粔?，公眾不知道哪些是示范縣（市、區(qū)），組織也沒有開展系統(tǒng)的調(diào)研指導(dǎo)，系統(tǒng)總結(jié)和推廣可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，使得這些示范縣（市、區(qū)）試點(diǎn)示范的引領(lǐng)帶頭作用不是很明顯，也沒有引起足夠的重視。

（六）運(yùn)維方式不新。為了迎接“碳達(dá)峰”大考，各地積極開展尋找黑臭水體、違法排污企業(yè)、違法占用水域、飲用水源安全隱患等行動，但鄉(xiāng)村污水治理方式還是比較陳舊，很少講究治理的手段和方式，鄉(xiāng)村污水治理也沒有體現(xiàn)“零直排”理念和“綠色設(shè)施”運(yùn)維情況，鄉(xiāng)村污水治理效果好壞也沒公布，或者公布后不了了之，激勵效果不強(qiáng)，仍然存在治水治污工作的難點(diǎn)盲點(diǎn)。

三、“碳達(dá)峰”視域下鄉(xiāng)村污水治理的政策建議

（一）堅(jiān)持站點(diǎn)目標(biāo)，推進(jìn)站點(diǎn)建設(shè)“大工程”。根據(jù)“碳達(dá)峰”的節(jié)能減排目標(biāo)以及縣市的《專項(xiàng)規(guī)劃》中建設(shè)污水處理設(shè)施站點(diǎn)目標(biāo)，全新布局，全面發(fā)動，全速推進(jìn)，通過策劃實(shí)施項(xiàng)目包，啟動站點(diǎn)建設(shè)“大工程”。一是任務(wù)重點(diǎn)有分解。將站點(diǎn)建設(shè)“大工程”細(xì)化分解成“小工程”并下達(dá)至相關(guān)鎮(zhèn)村，督促責(zé)任單位結(jié)合《專項(xiàng)規(guī)劃》，科學(xué)謀劃、精準(zhǔn)施策，確保相關(guān)任務(wù)按時完成。二是項(xiàng)目難點(diǎn)有應(yīng)對。提前謀劃應(yīng)對項(xiàng)目工程推進(jìn)中資金投入、項(xiàng)目征遷等，建議縣市級層面出臺相應(yīng)的政策并開通行政審批綠色通道，引領(lǐng)各縣市上下掃除困難、破解瓶頸。三是工程節(jié)點(diǎn)有把控。由各縣市工程質(zhì)量主管部門牽頭，聯(lián)合屬地鎮(zhèn)街、第三方監(jiān)理等加強(qiáng)對于建設(shè)材料、施工節(jié)點(diǎn)、工程質(zhì)量的監(jiān)督，同步確保工期不延誤、質(zhì)量無紕漏。四是民生熱點(diǎn)有銜接。將“大工程”融入當(dāng)前“碳達(dá)峰”工作、鄉(xiāng)村振興工程、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等中心工作，將站點(diǎn)建設(shè)與休閑設(shè)施、宣傳陣地建設(shè)打包，盡量避免因重復(fù)建設(shè)帶來的資金浪費(fèi)。

（二）堅(jiān)持規(guī)劃帶動，出臺基層操作“新指南”。對各縣市的《專項(xiàng)規(guī)劃》進(jìn)行完善與解讀，出臺更具體、更通俗、更易操作的工作指南，為基層干群指明工作方向。一是做好分類處置。引導(dǎo)各地結(jié)合實(shí)際謀劃處置方式：對于條件較為成熟的單村或聯(lián)村，建議采用集中處理模式，并根據(jù)污水排放標(biāo)準(zhǔn)選定處理設(shè)施；對于規(guī)模較小、地形復(fù)雜的區(qū)域，建議采取分散處理方式，做到布局靈活、施工簡單，實(shí)現(xiàn)管理便捷和成本節(jié)約。二是健全排水體制。重視雨污合流問題，建議對新建的排污管道采用分流制，并逐步對部分雨污合流管道進(jìn)行分流改造；對于已鋪設(shè)雨污合流管道難以分流的，且污水量在設(shè)計范圍內(nèi)的，允許其保留合流制或采用截留制，實(shí)現(xiàn)污水排放的總量下降、逐步下降。三是提升工藝水平。充分考慮進(jìn)出水水質(zhì)指標(biāo)要求，選擇相應(yīng)的處理工藝；針對醫(yī)療廢水潛在的感染風(fēng)險，在推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理工作中，同步規(guī)劃建設(shè)鎮(zhèn)村醫(yī)療廢水處理設(shè)施。四是平衡設(shè)計規(guī)模。縣市《專項(xiàng)規(guī)劃》不能參照城市標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定農(nóng)村人均用水量并設(shè)計建設(shè)規(guī)模，綜合考慮城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移趨勢，建議引導(dǎo)各地結(jié)合農(nóng)村人口變化趨勢自行規(guī)劃建設(shè)規(guī)模。

（三）堅(jiān)持發(fā)展聯(lián)動，打通污水治理“全環(huán)節(jié)”。一是統(tǒng)管自建激活力。借鑒城鄉(xiāng)供水一體化工作成功經(jīng)驗(yàn)，探索實(shí)施“統(tǒng)管自建”模式，即由縣市級層面統(tǒng)一規(guī)劃部署并給予適當(dāng)補(bǔ)貼，發(fā)動各村自行籌款建設(shè)，建成后納入市政管養(yǎng)公司進(jìn)行統(tǒng)一管理。二是運(yùn)維創(chuàng)新挖潛力。建議按照用水量計取污水處理費(fèi)用，輔以財政貼補(bǔ)，為相關(guān)設(shè)施的后期運(yùn)維提供資金保障。探索實(shí)施BOT管理模式，積極引入專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)，對污水處理設(shè)施進(jìn)行優(yōu)質(zhì)高效的運(yùn)營、管理和維護(hù)。三是干群同心增動力。全面做好宣傳發(fā)動工作，鼓勵各村鄉(xiāng)賢與本地企業(yè)家出資出力，在帶動村民積極參與的同時，緩解政府層面的資金壓力。建議利用建成的污水處理站水質(zhì)在線實(shí)時監(jiān)控屏幕上，滾動播放污水治理、垃圾分類等環(huán)保常識，推動環(huán)保理念深入基層、深入群眾、深入人心。

（四）堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動，凸顯推進(jìn)機(jī)制“強(qiáng)保障”。一是最強(qiáng)財政支持。建議各縣市鎮(zhèn)兩級安排專項(xiàng)資金，為污水處理設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)兜底，確保項(xiàng)目順利鋪開、有序推進(jìn)。對接樓宇經(jīng)濟(jì)招商工作，鼓勵各鎮(zhèn)對參與招商有力的鄉(xiāng)村進(jìn)行獎勵，并引導(dǎo)其將獎勵資金投向農(nóng)村治污領(lǐng)域。二是最嚴(yán)考核辦法。將農(nóng)村污水治理工作納入鎮(zhèn)街年度績效考核，輔以督促、檢查、通報、問責(zé)等手段，倒逼責(zé)任單位與個人齊心共建，形成比學(xué)趕超、爭先進(jìn)位的濃厚工作氛圍。三是最快協(xié)調(diào)機(jī)制。由專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室牽頭組織，健全專題會議機(jī)制、村民議事機(jī)制、市鎮(zhèn)村三級聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制，確保問題及時發(fā)現(xiàn)、及時協(xié)調(diào)、及時解決。

（五）堅(jiān)持示范帶動，培育污水治理“好樣板”。各省可以適當(dāng)撥出一些經(jīng)費(fèi)獎勵污水治理效果好的鄉(xiāng)村，并以這些鄉(xiāng)村為“清潔示范”，發(fā)揮模范帶頭作用，帶動周邊的鄉(xiāng)村一起治理污水，塑造新形象鄉(xiāng)村，扎實(shí)推進(jìn)的“千村示范、萬村整治”工程，造就萬千美麗鄉(xiāng)村。各示范縣（市、區(qū)）要制定示范實(shí)施方案，形成一套模范帶頭作用強(qiáng)的“清潔示范”。省級住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門要及時總結(jié)推廣示范縣（市、區(qū)）經(jīng)驗(yàn)和做法，系統(tǒng)總結(jié)和推廣可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。建議圍繞處置方式、排水體制、處理工藝等方面，定期選取正面典型為試點(diǎn)，培育污水治理“好樣板”，把“好樣板”“好試點(diǎn)”進(jìn)行有效推廣，積極獎勵。并通過組織學(xué)習(xí)會、經(jīng)驗(yàn)會、考察會、共享會、共話會等形式總結(jié)、推廣相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)城鄉(xiāng)生活污水治理，進(jìn)一步提高農(nóng)村生活污水治理水平，助力“碳達(dá)峰”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（六）堅(jiān)持比賽促動，改變污水治理“弱音符”。各地可以舉行治污運(yùn)維競賽，以農(nóng)村“實(shí)戰(zhàn)化”競賽活動為載體，洞察農(nóng)村污水運(yùn)維終端池的清理開展情況，內(nèi)容覆蓋農(nóng)村污水運(yùn)維終端的方方面面，涉及衛(wèi)生、管理、維護(hù)、臺賬等，以競賽形式篩查運(yùn)維短板，強(qiáng)化運(yùn)維技能，推進(jìn)農(nóng)村治污工程運(yùn)維工作向縱深延伸，確保治污運(yùn)維實(shí)效。由縣治污辦召集競賽的評委專家進(jìn)駐競賽現(xiàn)場，詳細(xì)說明終端運(yùn)維的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，對終端各類窨井淤積物和漂浮物的清理情況、終端池及周邊環(huán)境衛(wèi)生情況、人工濕地的管理情況、動力設(shè)備的維護(hù)情況、運(yùn)維臺帳的記錄情況以及運(yùn)維操作時間等進(jìn)行現(xiàn)場指導(dǎo)和評分，對參賽運(yùn)維隊(duì)伍的終端運(yùn)維結(jié)果進(jìn)行了點(diǎn)評，分析不足，肯定成效。通過競賽，使每一位農(nóng)村治污運(yùn)維監(jiān)管員明白自己的優(yōu)勢和劣勢，有的放矢地提升治污運(yùn)維能力，改變污水治理“弱音符”，不斷地分析積累經(jīng)驗(yàn)，為今后治污運(yùn)維工作的開展奠定基礎(chǔ)。