區(qū)域交通評估重難點問題及對策研究

王 婧

（北京市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目管理中心,北京 100161）

0 引言

區(qū)域交通評估是指以區(qū)域為控制單元，分析預(yù)測和評估區(qū)域規(guī)劃實施的交通運行狀況，論證區(qū)域規(guī)劃用地與交通設(shè)施規(guī)模和布局的匹配關(guān)系，明確交通管控要求，提出預(yù)防或者減輕不良交通影響的對策和措施，促進(jìn)土地利用與交通系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展的技術(shù)方法和管理方式[1]。區(qū)域交通評估與街區(qū)控規(guī)或規(guī)劃綜合實施方案編制同步開展，評估結(jié)論及審查意見將納入控規(guī)和規(guī)劃綜合實施方案成果。為深化“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境，北京市自2021年1月1日起施行《北京市區(qū)域交通評估實施細(xì)則（試行）》，在新編控規(guī)區(qū)域和控規(guī)發(fā)生重大調(diào)整或其他應(yīng)開展區(qū)域交通評估的區(qū)域全面推行區(qū)域交通評估。北京市自開展區(qū)域交通評估以來，多個新開發(fā)區(qū)域和基本建成區(qū)域均有項目取得了區(qū)域交通評估審查意見，另有更多區(qū)域交通評估項目正在編制和修改完善中。其中，北京大興國際機場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)取得區(qū)域交通評估審查意見較為集中、區(qū)位相對特殊。該文以北京大興國際機場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)（北京部分）0105街區(qū)、0206街區(qū)、非保稅物流區(qū)實施單元（一期）3個片區(qū)的區(qū)域交通評估審查工作為切入點，分析區(qū)域交通評估審查過程中發(fā)現(xiàn)的重難點問題，提出應(yīng)對策略。

1 臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域交評項目概況

《北京大興國際機場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)（北京部分）0105街區(qū)規(guī)劃綜合實施方案區(qū)域交通評估》項目位于大興區(qū)禮賢鎮(zhèn)，規(guī)劃用地性質(zhì)主要為多功能用地、軌道交通場站用地、公交場站設(shè)施用地、教育科研用地等?？傆玫孛娣e2.202 3 hm2，地上建筑面積164.14 hm2，綜合容積率1.37。

《北京大興國際機場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)0206街區(qū)生命健康社區(qū)規(guī)劃綜合實施方案區(qū)域交通評估》項目位于大興區(qū)榆垡，規(guī)劃用地性質(zhì)主要為二類居住用地、綜合性商業(yè)金融服務(wù)業(yè)用地、軌道交通場站綜合開發(fā)用地等?？傆玫孛娣e286.80 hm2，建設(shè)用地面積141.52 hm2，地上建筑面積232.84 hm2，綜合容積率1.64。

《北京大興國際機場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)非保稅物流區(qū)實施單元（一期）區(qū)域交通評估》項目位于大興區(qū)禮賢鎮(zhèn)。規(guī)劃用地性質(zhì)主要為其他類多功能用地和物流用地等。總用地面積63.89 hm2，建設(shè)用地面積45.05 hm2，地上建筑面積57.27 hm2，綜合容積率1.27。

2 重難點問題及對策研究

2.1 區(qū)域交通評估介入時機

《北京市區(qū)域交通評估實施細(xì)則（試行）》中要求，區(qū)域交通評估應(yīng)與街區(qū)控規(guī)編制同步開展，控規(guī)組織編制機關(guān)按照相關(guān)規(guī)定申報區(qū)域交通評估審查材料并配合市交通主管部門進(jìn)行審查。市交通主管部門組織對區(qū)域交通評估申報材料進(jìn)行技術(shù)審核、部門聯(lián)審和專家論證，提出綜合評審意見。申報材料通過綜合評審的，市交通主管部門出具區(qū)域交通評估審查意見?？匾?guī)組織編制機關(guān)應(yīng)根據(jù)審查意見優(yōu)化調(diào)整控規(guī)相關(guān)內(nèi)容，并將評估結(jié)論及審查意見納入控規(guī)成果。申報材料未通過綜合評審的，控規(guī)組織編制機關(guān)應(yīng)組織進(jìn)行修改完善，并重新申報。已取得街區(qū)控規(guī)批準(zhǔn)但未開展區(qū)域交通評估的區(qū)域，在編制規(guī)劃綜合實施方案時，可參照本實施細(xì)則進(jìn)行區(qū)域交通評估，并將評估結(jié)論及審查意見納入規(guī)劃綜合實施方案。區(qū)域交通評估工作的介入時機可分為兩方面：

一是區(qū)域交評編制機構(gòu)的介入。編制機構(gòu)理想的介入時機是在控規(guī)編制過程中盡早介入，從宏觀層面的職住平衡、區(qū)域用地規(guī)劃合法合規(guī)性、用地結(jié)構(gòu)及規(guī)模與交通設(shè)施的匹配情況，到中微觀層面的交通設(shè)施布局、建設(shè)地塊尺度和排布、建設(shè)時序安排等方面，與控規(guī)編制機構(gòu)及時溝通、反饋，從而磨合形成較為成熟和具備實施性的控規(guī)編制階段性成果，減少區(qū)域交評方面介入后發(fā)現(xiàn)規(guī)劃方案不完備卻調(diào)整空間不足的被動局面。此外，對于已取得街區(qū)控規(guī)批準(zhǔn)但未開展區(qū)域交通評估的區(qū)域，在編制規(guī)劃綜合實施方案時進(jìn)行區(qū)域交通評估是退而求其次的選擇，規(guī)劃綜合實施方案階段對于區(qū)域整體用地結(jié)構(gòu)的改變可能性較低，更多是對于街區(qū)控規(guī)各類用地結(jié)構(gòu)和規(guī)模的傳導(dǎo)和細(xì)化，因此如遇區(qū)域職住結(jié)構(gòu)不平衡、交通設(shè)施規(guī)模不足以支撐區(qū)域開發(fā)等情形，提出優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、增加交通設(shè)施如區(qū)域出行對外通道和節(jié)點等方面的區(qū)域交評意見后落實難度較大。

二是區(qū)域交評報審的時間點。區(qū)域交通評估報審后須經(jīng)過技術(shù)審核、部門聯(lián)審和專家論證等環(huán)節(jié)后出具審查意見，如遇申報材料未通過綜合評審的，須修改完善后另行重新申報。因此，區(qū)域交評項目報審應(yīng)當(dāng)綜合考慮時間安排，以便審查意見落實到規(guī)劃方案中。

在實際審查工作中發(fā)現(xiàn)，部分項目的區(qū)域交通評估介入時機不甚理想、較為滯后。如臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)部分項目曾出現(xiàn)了先取得規(guī)劃綜合實施方案批復(fù)后再申報區(qū)域交通評估審查的情況。區(qū)域交通評估審查意見中部分內(nèi)容難以在現(xiàn)階段落實，而在后續(xù)建設(shè)地塊開發(fā)階段再進(jìn)行落實，一定程度上加大了區(qū)域交通評估意見的落實難度。

2.2 規(guī)劃方案的合法合規(guī)性

區(qū)域交通評估應(yīng)當(dāng)對區(qū)域規(guī)劃方案是否符合上位規(guī)劃和各類交通專項規(guī)劃，是否符合國家現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和政策規(guī)定進(jìn)行評估。與規(guī)劃編制方所做的工作相比，起到校核、補充和細(xì)化分析的作用。在實際審查工作中發(fā)現(xiàn)，對規(guī)劃方案合法合規(guī)性的分析中存在三類需要注意的情況。

一是需要注意有無遺漏。如臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)部分項目在初次審查中發(fā)現(xiàn)了規(guī)劃方案不滿足鐵路控制相關(guān)要求和公路安全保護(hù)相關(guān)要求的問題，審查提出優(yōu)化用地布局或明確建筑退讓要求的意見。

二是需要注意規(guī)劃方案中相似交通設(shè)施的問題。如核算區(qū)域公交首末站用地規(guī)模是否與人口及就業(yè)崗位匹配時，部分項目將公交樞紐站、公交中心站計入首末站規(guī)模，此時需要注意在規(guī)劃方案中，樞紐站或中心站是否明確涵蓋部分首末站功能，如面積、到發(fā)線路條數(shù)。如臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)（北京部分）0105街區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)無公交首末站、規(guī)劃中心站中含部分首末站功能，區(qū)域交評審查時提出相關(guān)建議后，首末站功能對應(yīng)的面積和到發(fā)線路條數(shù)落實在了規(guī)劃綜合實施方案中。

三是嚴(yán)謹(jǐn)對待復(fù)合開發(fā)利用交通設(shè)施。在節(jié)約集約利用土地的規(guī)劃背景下，復(fù)合開發(fā)利用成為趨勢。由于交通設(shè)施具有社會公共屬性，考慮到規(guī)劃實施后具體地塊管理模式存在一定的不確定性，因此在規(guī)劃編制階段，應(yīng)當(dāng)在優(yōu)先保障交通設(shè)施用地性質(zhì)和使用功能的前提下適度復(fù)合開發(fā)其他使用功能。

2.3 規(guī)劃方案的合理性和交通設(shè)施承載力匹配

在規(guī)劃方案合法合規(guī)的基礎(chǔ)上，研究論證規(guī)劃合理性以及用地規(guī)劃與交通設(shè)施承載能力匹配也是區(qū)域交通評估的重點內(nèi)容。雖然在中共中央、國務(wù)院以及自然資源部發(fā)布的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》[2]以及《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》[3]等文件中明確要求國土空間規(guī)劃需進(jìn)行“雙評價”，但其中但交通承載力評價的內(nèi)容是針對國土空間總體規(guī)劃層面的宏觀交通系統(tǒng)評價[4]。詳細(xì)規(guī)劃著重于片區(qū)功能、空間結(jié)構(gòu)、土地利用的規(guī)劃，區(qū)域交通評估對于核算片區(qū)交通系統(tǒng)對土地開發(fā)的承載能力，以及地塊開發(fā)后交通系統(tǒng)可能產(chǎn)生的問題和矛盾分析得更加詳盡、完備。

在宏觀層面，需要對區(qū)域及其所在更大范圍的整體特征準(zhǔn)確把握，論證區(qū)域職住比例合理性、對外對內(nèi)重要的路網(wǎng)通道走廊和節(jié)點、軌道交通設(shè)施等是否與區(qū)域整體開發(fā)規(guī)模以及用地結(jié)構(gòu)相匹配。值得一提的是，客觀的現(xiàn)狀調(diào)查、分情景分工況交通需求預(yù)測在區(qū)域交通評估中尤為重要，是針對宏觀層面分析的基礎(chǔ)。

在微觀層面，各類交通設(shè)施在滿足規(guī)范要求的規(guī)模、做到“夠用”的基礎(chǔ)上，還要盡量做到“實用”和“好用”。如合理的路網(wǎng)間距和交叉形式、軌道交通站點周邊的接駁設(shè)施規(guī)劃、停車設(shè)施與周邊用地及現(xiàn)狀停車缺口區(qū)域的匹配情況、公交場站與居住用地之間合理的距離等。在實際審查工作中發(fā)現(xiàn)，這一工作往往被忽視，部分項目僅考慮了交通設(shè)施總體規(guī)模滿足要求，缺乏考慮投入使用后是否“實用”和“好用”的問題。以臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)0105街區(qū)為例，街區(qū)規(guī)劃的社會停車場多與住宅、科研等自身須配建停車位、有可能封閉管理的地塊相結(jié)合，而擬建政務(wù)服務(wù)中心地塊周邊無規(guī)劃社會停車場。審查提出應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化停車設(shè)施選址布局，優(yōu)先考慮與醫(yī)療衛(wèi)生、學(xué)校、政務(wù)服務(wù)等社會公共停車需求較高的地塊設(shè)置的建議。

2.4 建設(shè)時序分析

建設(shè)時序安排是控規(guī)和規(guī)劃綜合實施方案中的一項內(nèi)容。區(qū)域交通評估報告不能簡單地照搬該內(nèi)容，需要針對規(guī)劃方案中提出的區(qū)域土地開發(fā)和交通設(shè)施建設(shè)時序進(jìn)行近遠(yuǎn)期交通需求預(yù)測，分析論證規(guī)劃方案中的建設(shè)時序安排是否合理，在此基礎(chǔ)上提出相匹配的交通設(shè)施和土地開發(fā)近遠(yuǎn)期建設(shè)時序，并將其反饋納入該次規(guī)劃中。原則上，交通基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)優(yōu)先建設(shè)或與建設(shè)地塊同步建設(shè)同步投運。

2.5 建設(shè)地塊交通設(shè)施要求

在“一張藍(lán)圖繪到底”和“放管服”改革的大背景下，各級規(guī)劃要實現(xiàn)對上位規(guī)劃的貫徹、銜接以及對下位規(guī)劃的約束、指導(dǎo)，要確保規(guī)劃的最終落地實施。北京市在區(qū)域交通評估領(lǐng)域落實上述方針，針對已取得區(qū)域交通評估審查意見并將評估結(jié)論及審查意見納入控規(guī)成果的街區(qū)，經(jīng)市政府批準(zhǔn)街區(qū)控規(guī)后，區(qū)域內(nèi)建設(shè)項目采取下放審批權(quán)限、簡化審查、直接準(zhǔn)入、備案制、告知承諾制或容缺后補等簡化審批管理方式。這就對街區(qū)控規(guī)和規(guī)劃綜合實施方案編制階段地塊層面的規(guī)劃方案提出了精細(xì)化要求，因此，區(qū)域交通評估針對各建設(shè)地塊新增和同期實施的交通設(shè)施、機動車出入口、停車泊位、地下車庫、內(nèi)部道路等建設(shè)要求提出具體意見，如遇規(guī)劃方案中建設(shè)地塊不具備二級開發(fā)條件的，將提出優(yōu)化用地布局、改善交通條件方面的意見。如臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)各項目中，規(guī)劃方案均出現(xiàn)部分建設(shè)地塊設(shè)置出入口條件受限的問題，審查提出優(yōu)化用地布局或加密路網(wǎng)的建議。

值得一提的是，控規(guī)編制中可見一些新規(guī)劃理念、交通管理手段等，如規(guī)劃城市道路為慢行專用路、單行道，局部區(qū)域地下連通地塊統(tǒng)一出入等。區(qū)域交通評估應(yīng)當(dāng)針對特殊規(guī)劃情形進(jìn)行深入具體的中微觀分析，論證該規(guī)劃理念的合理性、可實施性和實施路徑。以臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)0105街區(qū)為例，規(guī)劃地面車行凈化區(qū)和地下車庫強制連通區(qū)域，審查發(fā)現(xiàn)部分地塊出入條件受限，公共出入口位置不合理、通行能力無法滿足等問題，提出了深化研究車行凈化區(qū)設(shè)置方案、保留部分必要道路的城市道路功能、統(tǒng)籌和細(xì)化近遠(yuǎn)期地上地下交通組織分析等建議。

2.6 已建成區(qū)規(guī)劃更新類項目

對大規(guī)模已建成區(qū)的規(guī)劃更新也是街區(qū)控規(guī)編制中的一類重要項目。此類項目區(qū)別于新規(guī)劃區(qū)域的最大特點在于不是在一張白紙上繪制藍(lán)圖，更多的是利用存量用地盡可能彌補既有規(guī)劃的短板。針對此類項目，區(qū)域交通評估應(yīng)當(dāng)著重于摸清現(xiàn)狀或既有規(guī)劃的問題、癥結(jié)和痛點，在新規(guī)劃中優(yōu)先安排彌補歷史欠賬問題，減少出現(xiàn)舊問題未解決、反而加重現(xiàn)狀痛點的情況。區(qū)域職住關(guān)系優(yōu)化、優(yōu)先利用存量用地規(guī)劃建設(shè)包含交通設(shè)施在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、彌補現(xiàn)狀缺口、對已規(guī)劃而未實施的交通設(shè)施提出合理化建議、更加精細(xì)化的規(guī)劃方案等應(yīng)當(dāng)是區(qū)域交通評估論證的重難點。

昌平回天地區(qū)等以新編規(guī)劃補充短板為主的基本建成區(qū)域，該項內(nèi)容應(yīng)是區(qū)域交通評估論證的重點內(nèi)容。

3 結(jié)語

在街區(qū)控規(guī)和規(guī)劃綜合實施方案階段開展區(qū)域交通評估具有重要意義，可以在規(guī)劃階段事先對區(qū)域未來可能產(chǎn)生的交通影響進(jìn)行預(yù)判，從而在編制規(guī)劃過程中平衡用地規(guī)劃與交通設(shè)施規(guī)劃，盡量做到交通設(shè)施與各類用地規(guī)劃和建設(shè)時序的相匹配，有效減少建成后即需要交通治理、緩解擁堵的被動局面，促進(jìn)控規(guī)的合理編制和有效實施落地。該文總結(jié)歸納了區(qū)域交通評估審查過程中發(fā)現(xiàn)的一些典型重難點問題和應(yīng)對策略，并以具體項目舉例分析，旨在為區(qū)域規(guī)劃編制、區(qū)域交通評估報告編制和審查工作提出優(yōu)化方向，也為其他城市開展區(qū)域交通評估工作提供借鑒。