水利工程規(guī)劃和用地手續(xù)辦理存在問(wèn)題及解決建議探討

趙 銘

（天津市水務(wù)工程建設(shè)事務(wù)中心，天津 300204）

1 引言

規(guī)劃和用地手續(xù)是工程建設(shè)合法化的前提，若未完成手續(xù)辦理而開工建設(shè)，則存在因違法用地和違法建設(shè)而被處罰的風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)劃和用地手續(xù)主要包括用地預(yù)審與選址意見書、土地征轉(zhuǎn)（包括集體土地征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用）、建設(shè)用地規(guī)劃許可證和土地劃撥、建設(shè)工程規(guī)劃許可證，其中工程選址是否滿足規(guī)劃要求和土地征轉(zhuǎn)是最大的難點(diǎn)，耗時(shí)也最長(zhǎng)。因此，項(xiàng)目立項(xiàng)后，要盡快開展規(guī)劃和用地手續(xù)的報(bào)審工作，嚴(yán)格控制每一個(gè)環(huán)節(jié)的時(shí)間，并根據(jù)水利工程的特點(diǎn)提前掌握存在的問(wèn)題和難點(diǎn)，提前謀劃解決辦法，從而提高辦理效率。筆者根據(jù)在天津多年從事水利工程規(guī)劃和用地手續(xù)辦理的工作經(jīng)驗(yàn)，論述一下水利工程在手續(xù)辦理中存在的問(wèn)題和難點(diǎn)，并提出一些加快手續(xù)辦理的合理化建議。

2 存在問(wèn)題及難點(diǎn)

2.1 水利工程建設(shè)管理?xiàng)l例與相關(guān)法律存在矛盾

依據(jù)《水利工程建設(shè)項(xiàng)目管理規(guī)定》（2016年修改）第三章第十三條規(guī)定，水利工程開工執(zhí)行的是開工備案制度，并且主體工程開工必須具備的條件中并未提到規(guī)劃和用地手續(xù)辦理情況。但依據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2019年修正）第六十四條規(guī)定，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門可視不同情節(jié)進(jìn)行相應(yīng)處罰；依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》（2019年修正）第七十七條規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用土地或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)的，縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門可視不同情節(jié)進(jìn)行相應(yīng)處罰。

由于有關(guān)條款存在矛盾，造成水利工程建設(shè)按照水利工程建設(shè)管理規(guī)定屬于合法開工、但根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定就可能屬于違法用地或違法建設(shè)的現(xiàn)象。而建筑、市政工程和交通工程按照城鄉(xiāng)建設(shè)部和交通運(yùn)輸部的相關(guān)規(guī)定，執(zhí)行施工許可制度，申請(qǐng)條件中均對(duì)規(guī)劃和用地手續(xù)批復(fù)有明確規(guī)定。

2.2 缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，重視程度不夠

雖然《水利工程建設(shè)項(xiàng)目管理規(guī)定》從1995年發(fā)布至今經(jīng)過(guò)多次修改，但是開工前提條件一直對(duì)規(guī)劃和用地手續(xù)沒(méi)有明確要求；再加上水利工程屬于公益性、民生性工程，規(guī)劃和自然資源的執(zhí)法部門在水利工程執(zhí)法時(shí)一直是得過(guò)且過(guò)、并未深究。這就造成了無(wú)論水利主管部門還是項(xiàng)目法人對(duì)于規(guī)劃和用地手續(xù)的重視程度不夠，進(jìn)而可能會(huì)導(dǎo)致以下問(wèn)題。

（1）編制供水、排水等水利專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，很少與規(guī)劃主管部門溝通。規(guī)劃主管部門修改控制性詳細(xì)規(guī)劃并征求意見時(shí)，也不重視將近期實(shí)施的工程納入控制性詳細(xì)規(guī)劃信息管理系統(tǒng)中，往往是項(xiàng)目準(zhǔn)備實(shí)施時(shí)才發(fā)現(xiàn)與規(guī)劃用地性質(zhì)不符，造成選址意見書難以辦理。

（2）存在憑過(guò)往經(jīng)驗(yàn)、固有觀念，不顧相關(guān)土地使用管理規(guī)定盲目選定設(shè)計(jì)方案和工程線路的問(wèn)題，導(dǎo)致審批階段工作障礙重重，遇到問(wèn)題再返工，嚴(yán)重影響整體審批工作的效率[1]。

（3）對(duì)規(guī)劃和用地手續(xù)辦理時(shí)間沒(méi)有概念，特別是占用永久性基本農(nóng)田和土地征轉(zhuǎn)等手續(xù)總是認(rèn)為幾個(gè)月就能完成，在安排開工日期時(shí)給予預(yù)留的時(shí)間太短。

（4）認(rèn)為水利工程屬于公益性、民生性工程，并且仗著政府部門對(duì)工程投入運(yùn)行有明確時(shí)間要求，在規(guī)劃和用地手續(xù)未辦理完成的情況下就要求施工建設(shè)。此種情況，若被有關(guān)部門執(zhí)法查處，不僅會(huì)面臨處罰，還可能嚴(yán)重影響所在省的用地報(bào)批工作[2]。特別是黨的十九大以后，執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)工程違法用地或違法建設(shè)后，在未進(jìn)行處罰的情況下，規(guī)劃和自然資源主管部門不補(bǔ)辦任何手續(xù)。

2.3 水利管理范圍土地權(quán)屬混亂

目前，天津市內(nèi)河灘地、水庫(kù)管理范圍和河道堤防占地的土地權(quán)屬非?；靵y，只有少部分為國(guó)有土地，大部分為集體土地，甚至還有權(quán)屬糾紛的土地。經(jīng)多方了解，基本屬于歷史遺留問(wèn)題。

（1）新中國(guó)成立后不久，天津在村集體土地上開挖了大量人工河道，而當(dāng)時(shí)還沒(méi)有土地權(quán)屬的概念，可能也沒(méi)有相關(guān)補(bǔ)償政策，這就為河道所占土地的權(quán)屬埋下了糾紛。比如，天津西青區(qū)的大沽排水河，在實(shí)施大沽河凈水廠一期工程時(shí)對(duì)于河道的權(quán)屬問(wèn)題就與周邊村委會(huì)產(chǎn)生了糾紛。

（2）第二次全國(guó)土地調(diào)查時(shí)，對(duì)農(nóng)村土地權(quán)屬和農(nóng)村范圍內(nèi)的公路、鐵路、河流以及農(nóng)、林、牧、漁場(chǎng)等國(guó)有土地使用權(quán)狀況進(jìn)行了調(diào)查，為土地確權(quán)登記提供了重要依據(jù)，但在河道邊線指界時(shí)，水利主管部門并沒(méi)有積極配合國(guó)土主管部門與河道、水庫(kù)周邊村委會(huì)對(duì)接和協(xié)商，造成大量河道、水庫(kù)邊界不清，也沒(méi)能最終完成確權(quán)登記。

（3）受當(dāng)時(shí)政策影響，鼓勵(lì)以各種形式增加農(nóng)民收入，于是周邊老百姓在河灘地、水庫(kù)管理范圍內(nèi)十幾年甚至幾十年種植作物、栽種樹木、養(yǎng)殖水產(chǎn)等等，水利主管部門也沒(méi)有嚴(yán)加管理，凡遇到工程實(shí)施時(shí)，當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)就號(hào)稱灘地屬于村里土地，要求予以補(bǔ)償，而事實(shí)是水利管理部門和當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)都拿不出土地權(quán)屬證明[3]。

（4）在河道修筑堤防、水庫(kù)擴(kuò)建等新增占地時(shí)，占用村集體土地只是進(jìn)行了永久占地補(bǔ)償，并沒(méi)有到國(guó)土主管部門辦理土地征收手續(xù)，因此國(guó)土“一張圖”系統(tǒng)中土地權(quán)屬也沒(méi)有變更。

以上種種原因造成了水利管理范圍內(nèi)土地權(quán)屬混亂，在實(shí)施工程建設(shè)時(shí)，遇到了大量集體土地，不僅需要辦理土地征收手續(xù)，嚴(yán)重耽誤了用地手續(xù)辦理時(shí)間，而且還可能因?yàn)闄?quán)屬糾紛、重復(fù)補(bǔ)償是否合理等一系列問(wèn)題，造成土地征收手續(xù)無(wú)法辦理。

2.4 其他問(wèn)題

（1）河灘地和水庫(kù)管理范圍土地地類比較混亂，不僅有大量的耕地、林地，甚至還有永久性基本農(nóng)田。在辦理用地手續(xù)時(shí)，一般農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地還比較簡(jiǎn)單，但涉及林地時(shí)，需要區(qū)審批局和天津市自然資源主管部門兩層審批；涉及耕地時(shí)，需要落實(shí)占補(bǔ)平衡指標(biāo)；涉及永久性基本農(nóng)田時(shí)，不僅需要落實(shí)補(bǔ)劃位置，還需要自然資源部和國(guó)務(wù)院審批，審批時(shí)間非常漫長(zhǎng)。河灘地和水庫(kù)管理范圍土地當(dāng)水面上升時(shí)都會(huì)被水淹沒(méi)，出現(xiàn)耕地甚至永久性基本農(nóng)田都是不合理的，在辦理用地手續(xù)時(shí)也增加了相應(yīng)程序和辦理時(shí)間。

（2）工作經(jīng)費(fèi)不足。辦理規(guī)劃和用地手續(xù)時(shí)需要提供很多報(bào)告和測(cè)繪圖紙，而在工程前期階段基本上沒(méi)有經(jīng)費(fèi)，只能是項(xiàng)目法人墊資或者拖欠報(bào)告編制費(fèi)、測(cè)繪費(fèi)。而有些工程從開展前期工作到資金到位需要幾年時(shí)間，這給項(xiàng)目法人造成較大壓力，甚至有些工程的手續(xù)辦理工作會(huì)因此而暫停。水利勘測(cè)設(shè)計(jì)單位都已轉(zhuǎn)成企業(yè)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)下，前期工作經(jīng)費(fèi)不足也是影響設(shè)計(jì)單位前期工作質(zhì)量的重要原因。設(shè)計(jì)單位前期調(diào)查不細(xì)，導(dǎo)致設(shè)計(jì)方案變更，永久占地范圍也可能隨之變化，造成辦理用地手續(xù)返工。此外，辦理土地征轉(zhuǎn)手續(xù)時(shí)，需要交納森林植被恢復(fù)費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、耕地占用稅等各種稅費(fèi)，經(jīng)費(fèi)不足也會(huì)導(dǎo)致用地手續(xù)暫停。

（3）前期工作時(shí)間緊張。水利主管部門或項(xiàng)目法人出于某些原因提早規(guī)劃了項(xiàng)目，但沒(méi)有為設(shè)計(jì)提供足夠的設(shè)計(jì)周期，只求進(jìn)度不講質(zhì)量。有些項(xiàng)目沒(méi)有經(jīng)過(guò)大量調(diào)查和仔細(xì)的論證就盲目選定了位置，也沒(méi)能征求市各委辦局意見就盲目開工，結(jié)果辦理規(guī)劃選址手續(xù)時(shí)遇到難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題，造成規(guī)劃和用地手續(xù)無(wú)法辦理。如海河口泵站工程，占用了文物保護(hù)范圍，在文物主管部門未批復(fù)的情況下就先行施工，結(jié)果文物主管部門不同意占用文物保護(hù)范圍。不過(guò)，隨著國(guó)家加快法治社會(huì)建設(shè)進(jìn)程，此種情況也越來(lái)越少。

（4）審批人員專業(yè)知識(shí)不足、工作強(qiáng)度大。規(guī)劃和自然資源主管部門一個(gè)科室一般只有四五個(gè)人，不僅需要負(fù)責(zé)行業(yè)管理、政策審查和內(nèi)業(yè)等工作，還需要審核專業(yè)性較強(qiáng)的規(guī)劃選址、土地征轉(zhuǎn)材料和工程設(shè)計(jì)方案。審批人員工作強(qiáng)度大、審批部門人員短缺，再加上審批業(yè)務(wù)調(diào)整、人員調(diào)動(dòng)等原因，造成審批人員專業(yè)知識(shí)不足和對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)的理解也不一致，在不同程度上阻礙了手續(xù)辦理速度。

（5）水利工程選址位置與規(guī)劃手續(xù)辦理權(quán)限存在沖突。依據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2019年修正）第四十二條規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得在城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以外作出規(guī)劃許可，而水利工程基本都在郊區(qū)和鄉(xiāng)村內(nèi)，不在城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，因此規(guī)劃主管部門常常依據(jù)此條不予辦理規(guī)劃手續(xù)，或者一個(gè)項(xiàng)目一研究，增加了規(guī)劃手續(xù)的辦理時(shí)間。不過(guò)，隨著“多規(guī)合一”政策的推進(jìn)，此問(wèn)題將會(huì)得到解決。

3 解決問(wèn)題的建議

3.1 提高重視程度

水利主管部門和項(xiàng)目法人要提高對(duì)規(guī)劃和用地手續(xù)的重視程度，樹立正確的認(rèn)識(shí)。

（1）雖然水利部頒布的工程建設(shè)管理?xiàng)l例開工條件沒(méi)有對(duì)規(guī)劃和用地手續(xù)有明確規(guī)定，但相關(guān)人員要明確認(rèn)識(shí)到法律規(guī)定高于管理?xiàng)l例，在手續(xù)辦理完成前不能急于開工。

（2）無(wú)論是在組織編制專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)還是選定設(shè)計(jì)方案和工程線路時(shí)，水利主管部門都應(yīng)做好與規(guī)劃主管部門的對(duì)接，從而避免工程選址與規(guī)劃用地等相關(guān)規(guī)定沖突。

（3）提前開展規(guī)劃和用地手續(xù)辦理，為手續(xù)辦理預(yù)留足夠的時(shí)間，不能等到項(xiàng)目快要開工時(shí)才進(jìn)行準(zhǔn)備。

3.2 開展土地確權(quán)登記，并梳理管理范圍土地地類

水利主管部門應(yīng)盡早與自然資源主管部門對(duì)接，積極與河道、水庫(kù)周邊村集體協(xié)調(diào)，開展水利管理范圍內(nèi)土地的確權(quán)登記工作。這不僅有利于河道、水庫(kù)的日常維護(hù)和管理，還能最大程度地避免因土地征收、土地權(quán)屬不清等一系列問(wèn)題影響用地手續(xù)辦理和工程建設(shè)。

同時(shí)，調(diào)整管理范圍內(nèi)土地地類和永久性基本農(nóng)田情況。根據(jù)河道和水庫(kù)的實(shí)際情況，結(jié)合河道管理?xiàng)l例，將按規(guī)定不能種植但地類為耕地和規(guī)劃為基本農(nóng)田的土地，逐步進(jìn)行變更；將現(xiàn)狀堤防占地地類變更為水工建筑用地。這將極大縮短土地轉(zhuǎn)用手續(xù)的辦理時(shí)間和難度。

3.3 開展詳細(xì)的前期調(diào)查，并提供資金支持

設(shè)計(jì)單位對(duì)項(xiàng)目選址的論證是否合理并符合規(guī)劃用地相關(guān)規(guī)定，對(duì)工程能否順利辦理規(guī)劃和用地手續(xù)至關(guān)重要。前期需要調(diào)查的事項(xiàng)非常多，不僅包括控制性詳細(xì)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃情況，還要調(diào)查土地權(quán)屬地類及周邊高壓線、公路、鐵路、各類管線情況并查閱相關(guān)的管理規(guī)定，然后進(jìn)行綜合研判，盡量避開辦理程序復(fù)雜事項(xiàng)。這都需要大量精力和時(shí)間，因此需要給予足夠的時(shí)間和經(jīng)費(fèi)支持，避免因?yàn)榍捌诠ぷ髡{(diào)查不細(xì)致造成手續(xù)無(wú)法辦理再返工。

此外，在工程確定實(shí)施后，應(yīng)給項(xiàng)目法人提供前期工作啟動(dòng)資金，用于項(xiàng)目法人支付手續(xù)辦理的各類報(bào)告編制費(fèi)、測(cè)繪費(fèi)等，避免因?yàn)榻?jīng)費(fèi)不足而造成前期工作無(wú)法開展。

3.4 政府部門繼續(xù)優(yōu)化手續(xù)辦理

（1）為審核部門提供專業(yè)技術(shù)支持。每個(gè)城市都有規(guī)劃、建筑和市政設(shè)計(jì)單位，規(guī)劃和自然資源主管部門也都有專業(yè)知識(shí)較強(qiáng)的下屬事業(yè)單位，審核部門可以將專業(yè)知識(shí)要求較高的規(guī)劃選址、工程設(shè)計(jì)方案和較為復(fù)雜的土地征轉(zhuǎn)，委托給專業(yè)單位。這樣不僅可以減輕審核人員的工作量，還可以避免審核人員因?qū)I(yè)知識(shí)不足而造成審核緩慢。

（2）政府相關(guān)部門加大對(duì)前期手續(xù)辦理工作的宣傳，讓工程項(xiàng)目前期手續(xù)辦理相關(guān)部門和負(fù)責(zé)人充分了解手續(xù)辦理的知識(shí)[4]，比如相關(guān)部門可以定期組織開展各種研討會(huì)、交流會(huì)、座談會(huì)等，講解手續(xù)辦理程序，解答遇到的問(wèn)題，甚至推動(dòng)項(xiàng)目辦理進(jìn)程。

（3）政府可通過(guò)政策與資金扶持刺激公益性無(wú)償代辦機(jī)構(gòu)的有效發(fā)展，以便更好地服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目企業(yè)，提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行效率[5]。比如，印發(fā)代辦制度，明確代辦范圍和代辦流程等。

4 結(jié)語(yǔ)

水利工程規(guī)劃和用地手續(xù)的辦理作為前期工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不僅是水利工程合法建設(shè)的前提，也是建設(shè)優(yōu)質(zhì)水利工程的基礎(chǔ)。近年來(lái)，政府為加快規(guī)劃用地手續(xù)辦理速度一直進(jìn)行改革，比如帶著長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光結(jié)合實(shí)際情況構(gòu)建出“多規(guī)合一”的新模式，對(duì)審批的原有流程進(jìn)行切實(shí)有效優(yōu)化：將用地預(yù)審和選址意見書合并辦理，將建設(shè)用地規(guī)劃許可證和土地劃撥決定書合并辦理，減少部門申請(qǐng)要件，節(jié)省了辦理時(shí)間。不過(guò)，手續(xù)辦理依然程序復(fù)雜，耗時(shí)較長(zhǎng)，因此要提高對(duì)水利工程規(guī)劃和用地手續(xù)的重視程度，提前掌握存在的問(wèn)題和難點(diǎn)并提前謀劃；相關(guān)審批部門也要樹立責(zé)任意識(shí)，切實(shí)履行職責(zé)；政府也應(yīng)該繼續(xù)研究并簡(jiǎn)化手續(xù)辦理程序。只有多方共同努力，采取有效措施提升手續(xù)辦理的工作效率，才能實(shí)現(xiàn)水利工程盡早合法開工，促進(jìn)水利事業(yè)健康、穩(wěn)定、快速發(fā)展。