人民代表大會制度的早期萌芽
——以1927年上海市民代表會議制度為例

王立民

黨的二十大報告指出：“中國共產(chǎn)黨已走過百年奮斗歷程。”①習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，《解放日報》 2022年10月26日，第1版。在這百年奮斗歷程中，中國共產(chǎn)黨由小變大，由弱變強(qiáng)，其中有許多可貴的萌芽。其中，中國共產(chǎn)黨在大革命時期領(lǐng)導(dǎo)建立的上海市民代表會議（也稱“上海特別市臨時代表會議”、“上海市臨時市民代表會議”、“市民代表會議政府”等）制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的上海工人第三次武裝起義勝利后的產(chǎn)物，也是現(xiàn)今人民代表大會制度的早期萌芽。1927年3月22日，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，上海工人第三次武裝起義并取得勝利，上海市民代表會議制度在起義過程中走上歷史舞臺。上海工人第三次武裝起義勝利后建立的政權(quán)是“在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下最早由民眾在大城市建立起來的革命政權(quán)?！雹谥泄仓醒朦h史研究室：《中國共產(chǎn)黨歷史》（第1卷，上冊），北京：中共黨史出版社，2011年，第184頁。上海市民代表會議制度又是“我國人民代表大會制度在大城市的最初嘗試”。③張希坡：《人民代表大會制度創(chuàng)建史》，北京：中共黨史出版社，2009年，第92頁。不僅如此，上海市民代表會議制度還被稱為是“三株珍貴”的人民代表大會制度萌芽之一，即中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)的“工農(nóng)運(yùn)動的實踐中，創(chuàng)建我國人民代表大會制度的三株珍貴‘萌芽’——省港罷工工人代表大會、各級（主要是省級）農(nóng)民代表大會以及上海工人第三次武裝起義中建立的上海市民代表會議（制度）。”④張希坡編著：《革命根據(jù)地法律文獻(xiàn)選輯》（第1輯），北京：中國人民大學(xué)出版社，2017年，“編者說明”第3頁。可以認(rèn)為，上海市民代表會議制度是中國共產(chǎn)黨最早領(lǐng)導(dǎo)建立的大城市人民代表大會制度。這一制度集中體現(xiàn)在三個法律文件中，分別是1927年3月7日上海特別市市民公會通過的《上海特別市臨時代表會議組織法》①張希坡編著：《革命根據(jù)地法律文獻(xiàn)選輯》（第1輯），第192——193頁；第193頁；第193——194頁。、1927年3月12日通過的《上海市第一次臨時市民代表會議宣言》②張希坡編著：《革命根據(jù)地法律文獻(xiàn)選輯》（第1輯），第192——193頁；第193頁；第193——194頁。和1927年3月12日上海臨時市民代表會議第一次會議通過的《關(guān)于起草市民代表會議組織法的四項原則》③張希坡編著：《革命根據(jù)地法律文獻(xiàn)選輯》（第1輯），第192——193頁；第193頁；第193——194頁。。溯源中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)建立的這一最早的大城市人民代表大會制度，有助于全面理解與認(rèn)識當(dāng)今的人民代表大會制度，進(jìn)而充分發(fā)揮這一制度的作用。

一 上海市民代表會議制度的性質(zhì)

上海市民代表會議制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)建立，反映上海廣大市民的意志與愿望，維護(hù)廣大市民的合法權(quán)益，在中國大城市中最早建立的人民民主制度。這一制度是上海市民代表會議政府法制中的重要組成部分，其性質(zhì)突出體現(xiàn)在以下四個方面。④王立民：《大革命時期中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)建立的上海市民代表會議政府法制研究》，上海：《政治與法律》 2021年第7期，第2——17頁。

（一）是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下建立的

上海工人第三次武裝起義本身就是由中國共產(chǎn)黨及其上海地方組織上海區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)發(fā)動。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)人陳獨(dú)秀領(lǐng)導(dǎo)了上海工人第三次武裝起義，自始至終參加了起義，是起義的主要領(lǐng)導(dǎo)人之一。當(dāng)時，中國共產(chǎn)黨關(guān)于第三次武裝起義的決策都與陳獨(dú)秀密不可分。⑤周尚文、賀世友：《上海工人三次武裝起義史》，上海：上海人民出版社，1987年，第306頁。同時，中國共產(chǎn)黨的上海地方組織，上海區(qū)委也積極參與起義的領(lǐng)導(dǎo)工作。在上海工人第三次武裝起義前，中共中央與上海區(qū)委建立了聯(lián)合組成的最高指揮機(jī)關(guān)——特別委員會，由陳獨(dú)秀、羅亦農(nóng)、趙世炎、周恩來等任委員。這個特別委員會下設(shè)了軍事委員會和宣傳委員會，周恩來、趙世炎等負(fù)責(zé)軍事委員會工作，尹寬、鄭超麟等負(fù)責(zé)宣傳委員會工作。遇到緊急情況則由陳獨(dú)秀、羅亦農(nóng)、周恩來、汪壽華4人負(fù)責(zé)處理，起義總指揮是周恩來。上海工人第三次武裝起義的勝利就是在他們的直接領(lǐng)導(dǎo)下取得的。⑥參見中共中央黨史研究室：《中國共產(chǎn)黨歷史》（第1卷，上冊），北京：中共黨史出版社，2011年，第183頁。

中國共產(chǎn)黨不僅領(lǐng)導(dǎo)發(fā)動了上海工人第三次武裝起義，還領(lǐng)導(dǎo)建立了上海市民代表會議制度。特委會與中共上海區(qū)委都直接領(lǐng)導(dǎo)建立了上海市民代表會議制度，包括討論研究這一制度，解決實際問題，確定大政方針等等。這可從保留至今的會議記錄中得到反映。1927年2月26日的“中共上海區(qū)委各部書記會議記錄”顯示，會議討論了市民代表會議人員擬組成的名單，并要求落實。“市民代表大會，已擬一名單，再由市民代表會籌備名義致函各社會團(tuán)體，要他們加入。”⑦上海檔案館編：《上海工人三次武裝起義》，上海：上海人民出版社，1983年，第180——181頁；第288頁；第296頁?！渡虾９と巳挝溲b起義》納入“上海檔案史料叢編”，內(nèi)容均取自上海檔案館的館藏檔案。1927年3月6日的“中共上海區(qū)委各部委各產(chǎn)總聯(lián)席會議記錄”顯示，這次會議主要討論了市民代表會議的人數(shù)問題?！叭虾５氖忻翊泶髸?，預(yù)計一千二百人，工人要八百”。⑧上海檔案館編：《上海工人三次武裝起義》，上海：上海人民出版社，1983年，第180——181頁；第288頁；第296頁?！渡虾９と巳挝溲b起義》納入“上海檔案史料叢編”，內(nèi)容均取自上海檔案館的館藏檔案。1927年3月8日的“中共上海區(qū)委全體會議記錄”顯示，這次會議的一個重要議題是關(guān)于市民代表會議問題，其中確定了這一會議的定位、代表來源等一些內(nèi)容。其中，市民代表會議的定位是一種民主主義政治，“市民代表會議是民主主義政治”；代表的來源中不包含政黨代表，“各區(qū)域政黨不派代表”。⑨上海檔案館編：《上海工人三次武裝起義》，上海：上海人民出版社，1983年，第180——181頁；第288頁；第296頁。《上海工人三次武裝起義》納入“上海檔案史料叢編”，內(nèi)容均取自上海檔案館的館藏檔案。1927年3月9日的“特委會議記錄”顯示，此次會議集中討論了市民代表會議問題并布置了需要做的一些相關(guān)事務(wù)。其中包括：確定市民代表會議中執(zhí)行委員會委員與常務(wù)委員的人數(shù)，“執(zhí)行委員會委員三十人（不包括原定十七人），由執(zhí)行委員會推舉常務(wù)委員十一人”，起草市民代表會議組織法，“起草正式市民代表會議組織法草案”。堅持立法與行政機(jī)關(guān)合一的原則，“立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)（關(guān)）合一”等。①上海檔案館編：《上海工人三次武裝起義》，第302頁；第338——340頁；第1頁；第4——5頁。

在正式發(fā)動上海工人第三次武裝起義的前夕，中共上海區(qū)委兩次專門討論了市民代表會議的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題，強(qiáng)調(diào)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。1927年3月19日的“中共上海區(qū)委召開活動分子大會紀(jì)錄”顯示，趙世炎對市民代表會議的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題提出要求，其中特別強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)。第一點(diǎn)是中國共產(chǎn)黨要領(lǐng)導(dǎo)市民代表會議與市政府，“領(lǐng)導(dǎo)市民代表會議與市政府”。第二點(diǎn)是中國共產(chǎn)黨黨員要成為領(lǐng)導(dǎo)成員，“要抓住市民代表會議的活動，同志要養(yǎng)成代表資格，取得市政領(lǐng)導(dǎo)”。第三點(diǎn)是中國共產(chǎn)黨黨員要在市、區(qū)級的市民代表會議中發(fā)揮重要作用，“市民代表會議的工作——我們對于市代及區(qū)代都要努力工作，現(xiàn)在中國國民革命的蘇維埃有實現(xiàn)的可能，我們要使人人都懂得市民會議的意義，使之起來取得政權(quán)的運(yùn)動”。②上海檔案館編：《上海工人三次武裝起義》，第302頁；第338——340頁；第1頁；第4——5頁。特委會與中共上海區(qū)委召開的會議都討論市民代表會議問題，解決存在的難題，推進(jìn)市民代表會議制度的建立，使其逐步走向成熟。

（二）反映了上海廣大市民的意志與愿望

近代以來，上海逐漸成為一個國際大都市，然而上海市民在軍閥統(tǒng)治下，其狀態(tài)十分悲慘。這正如1926年9月6日的“中共上海區(qū)委告上海市民書”中所言：“看起來，這般繁榮富麗的上海，其實只是我們百余萬商民、工人、苦力、窮人的活地獄。”③上海檔案館編：《上海工人三次武裝起義》，第302頁；第338——340頁；第1頁；第4——5頁。究其根本原因是人民沒有掌握政權(quán)，也就只能任人宰割。要改變這種狀態(tài)，就需進(jìn)行革命，建立上海市民自己的政權(quán)?！耙尤敫锩h，從事革命，以圖根本推翻現(xiàn)存的統(tǒng)治，奪取民眾的政權(quán)”；“到那時，我們趕走帝國主義者，撲滅軍閥與官僚，上海是上海市民自己的！”④上海檔案館編：《上海工人三次武裝起義》，第302頁；第338——340頁；第1頁；第4——5頁。這一告市民書反映了上海廣大市民的意志與愿望，即要建立上海市民自己的政權(quán)。

上海市民要建立自己政權(quán)的意志與愿望最終要通過制度表現(xiàn)出來，這個制度便是上海市民代表會議制度，集中于《上海特別市臨時代表會議組織法》 《上海市第一次臨時市民代表會議宣言》 和《關(guān)于起草市民代表會議組織法的四項原則》 三個重要法律文件，其內(nèi)容各有側(cè)重?！渡虾Ｌ貏e市臨時代表會議組織法》 對代表會議的組織構(gòu)成等一些重要問題都作了較為全面、詳盡的規(guī)定，是這三個文件中的核心文件?！渡虾Ｊ械谝淮闻R時市民代表會議宣言》 是組織法實施后的一個成果，規(guī)定上海市民代表會議及其制度的宗旨、建立意義等一些重要問題?！蛾P(guān)于起草市民代表會議組織法的四項原則》專門強(qiáng)調(diào)了在制定組織法所貫徹、遵循的四項主要原則，幫助大家正確認(rèn)識組織法。這三個重要法律文件構(gòu)成的市民代表會議制度集中體現(xiàn)了上海廣大市民的意志與愿望，為建立在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的上海市民代表會議提供了法律依據(jù)與保障。

（三）維護(hù)廣大市民的合法權(quán)益

在帝國主義與軍閥的統(tǒng)治之下，上海廣大市民的合法權(quán)益無法保障，受侵害更是常態(tài)。這正如《上海市第一次臨時市民代表會議宣言》 中所指出的：“吾上海市民處于帝國主義與軍閥統(tǒng)治之下，無參與市政之權(quán)，生命財產(chǎn)全無保障，苛政百出，民不堪命，隱忍茍且，徒長其殘忍氣焰，無以達(dá)茍安偷生之望。加以軍閥互爭，連年戰(zhàn)禍，創(chuàng)痛之深，無以復(fù)加?！碑?dāng)務(wù)之急是上海市民必須進(jìn)行革命，從軍閥手中奪取政權(quán)，維護(hù)自己的權(quán)益。此宣言明示：“夫民主政治主權(quán)在民，上海市民以政權(quán)旁落，現(xiàn)受宰割剝削之痛。今幸軍閥勢力已潰，吾上海市民正應(yīng)乘勢崛起，消滅軍閥殘余勢力，奪取政權(quán)，解除疾苦，保障利益?！背Ｑ缘?，破舊立新。在推翻軍閥統(tǒng)治以后，就要及時建立人民民主政權(quán)，維護(hù)廣大市民合法權(quán)益的新制度。

這個新制度首先是上海市民代表會議制度，其通過民主方式選舉產(chǎn)生，并建立自己的政府，切實維護(hù)廣大市民的合法權(quán)益的制度。《上海市第一次臨時市民代表會議宣言》 還強(qiáng)調(diào)：“爰本民主國主權(quán)在民之原則，以全市農(nóng)工商學(xué)軍警各職業(yè)團(tuán)體，公舉代表，組織市民代表會議”，“建設(shè)民選市政府，為全市市民利益之保障。”上海市民代表會議制度也確實用規(guī)則形式，保障廣大市民的合法權(quán)益，其中包括：立法權(quán)、選舉權(quán)、請設(shè)權(quán)、改革權(quán)、民生救濟(jì)權(quán)、捐稅權(quán)、教育權(quán)等等。①張希坡編著：《革命根據(jù)地法律文獻(xiàn)選輯》（第1輯），第192頁。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，上海市民通過確立上?！笆忻翊泶髸贫取保瑏砭S護(hù)自己的合法權(quán)益，前無先例，意義非凡。

（四）是在中國大城市中最早建立的人民民主制度

在中國共產(chǎn)黨誕生以前，無論是太平天國、南京臨時政府，還是北洋政府都不是人民民主政權(quán)，建立的都不是人民民主制度。中國共產(chǎn)黨開天辟地，在中國歷史上第一次真正為中國人民謀幸福，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國人民為爭取民族獨(dú)立、人民解放和實現(xiàn)國家富強(qiáng)、人民幸福而不懈奮斗。這從中國共產(chǎn)黨成立之日起，就開始付諸行動，建立人民代表大會制度是其中的一項重要工作。早在大革命時期，中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義的人民革命斗爭中，先后建立過省港大罷工的工人代表大會制度、各級農(nóng)民運(yùn)動的農(nóng)民代表大會制度、上海第三次工人武裝起義中的上海市民代表大會制度。這三者都是中國早期的人民代表大會制度，但建立的地域不相同。

省港大罷工發(fā)生于上海的五卅慘案之后，是聲援上海工人而舉行的大罷工，自1925年6月開始至 1926年10月結(jié)束，共堅持了16個月。其間，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)舉行了省港罷工工人代表大會，建立了省港罷工工人代表大會制度。②參見中共中央黨史研究室：《中國共產(chǎn)黨歷史》（第1卷，上冊），第135——136頁；第179——182頁。這一制度的建立地域在廣東省和香港。各級農(nóng)民運(yùn)動隨著北伐戰(zhàn)爭的勝利推進(jìn)，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，于1926年11月蓬勃發(fā)展起來，遍及湖南、湖北、江西、河南等省。這些省在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，舉行了農(nóng)民代表大會，建立了農(nóng)民代表大會制度。③參見中共中央黨史研究室：《中國共產(chǎn)黨歷史》（第1卷，上冊），第135——136頁；第179——182頁。這一制度的建立主要在農(nóng)村。

上海市民代表會議制度建立之時的上海市是中國最大的城市，人口達(dá)300萬，也是中國的工業(yè)、外貿(mào)、金融、航運(yùn)中心，為其他城市所不可比擬。不僅如此。上海還是一個國際大都市，僅次于倫敦、紐約、東京、柏林，有“東方紐約”與“東方的巴黎”之稱。④馬長林：《上海的租界》，天津：天津教育出版社，2009年，“前言”第2頁。也就在這一時期，上海工人第三次武裝起義爆發(fā)，人民民主革命政權(quán)建立，上海市民代表會議制度誕生。這是中國共產(chǎn)黨在大城市領(lǐng)導(dǎo)建立的最早的人民民主制度，開創(chuàng)了中國大城市人民民主制度的新紀(jì)元，具有里程碑意義。

二 上海市民代表會議制度的內(nèi)容特征

上海市民代表會議制度建立于上海的華界，而且有其自己構(gòu)成的內(nèi)容。這一內(nèi)容的特征與毗鄰上海華界的上海公共租界的議政制度納稅人會（又稱“外人納稅會”“納稅西人會”等）制度相比較而凸現(xiàn)出來，主要是以下一些方面。⑤王立民：《中國租界法制研究的檢視與思考》，《當(dāng)代法學(xué)》 2012年第4期，第134——145頁。

（一）上海市民代表會議制度規(guī)定市民代表會議分為兩級制

上海市民代表會議制度把這一代表會議分為兩級制，不是一級制?！渡虾Ｌ貏e市臨時代表會議組織法》 第1條明確規(guī)定：“市民代表分兩級：（1）全市代表會議；（2）區(qū)代表會議?！备鶕?jù)上海市下屬區(qū)的實際情況，此組織法把區(qū)代表會議分為8個區(qū)。此法的第二條規(guī)定：“上海市分為八區(qū)：（甲）閘北、（乙）南市、（丙）滬西（小沙渡、曹家渡）、（丁）滬東（楊樹浦、引翔港）、（戊）浦東、（巳）公共租界、（庚）法租界、（辛）吳淞。”這一兩級制結(jié)構(gòu)可以佐證，上海市民代表會議制度是一種直轄市權(quán)力機(jī)關(guān)的制度，與上海的大都市現(xiàn)實定位相匹配。這與上海公共租界的納稅人會不同。

上海公共租界的納稅人會是該租界的權(quán)力機(jī)關(guān)，也稱議政機(jī)關(guān)。它的前身是1846年啟動的“租地人會”，1869年擴(kuò)大為納稅人會。①史梅定主編：《上海租界志》，上海：上海社會科學(xué)院出版社2001年，第153——154頁；第154頁；第163——164頁。納稅人會制度與租地人會制度如出一轍，都為一級制，不是市區(qū)兩級制。②史梅定主編：《上海租界志》，上海：上海社會科學(xué)院出版社2001年，第153——154頁；第154頁；第163——164頁。這種結(jié)構(gòu)可以證明，上海公共租界的納稅人會不具有上海市級的定位，只相當(dāng)于區(qū)級的地位。

（二）上海市民代表會議制度規(guī)定有常設(shè)機(jī)構(gòu)與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

上海市民代表會議制度規(guī)定了其常設(shè)機(jī)構(gòu)與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。常設(shè)機(jī)構(gòu)為“常務(wù)委員會”負(fù)責(zé)處理日常事務(wù)，并由“市執(zhí)行委員會”執(zhí)行辦理。為了方便開展工作，上海市民代表會議的常設(shè)機(jī)構(gòu)下，還設(shè)有內(nèi)設(shè)的辦事機(jī)構(gòu)，主要是：工人、學(xué)校、軍隊、商人大會、農(nóng)村等其他一些專門委員會，提出咨詢意見與決策建議等。區(qū)的市民代表會議也按照這一模式，建有常設(shè)機(jī)構(gòu)與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。③張希坡編著：《革命根據(jù)地法律文獻(xiàn)選輯》（第1輯），第211頁。上海市民代表會議制度規(guī)定的常設(shè)機(jī)構(gòu)與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)已經(jīng)形成體系，而且還各有分工，各司其職，保證這一制度的運(yùn)行。

上海公共租界納稅人會制度規(guī)定的機(jī)構(gòu)比較簡單，主要有秘書行事，辦理一些與會議有關(guān)的事務(wù)。比如，檢查議事規(guī)程、決議等會議文件是否俱全；會議通知、日程等文件是否就緒；提供檢票人員計票的紙張；起草會議后擬在《工部局公報》 中刊登的報告等。④史梅定主編：《上海租界志》，上海：上海社會科學(xué)院出版社2001年，第153——154頁；第154頁；第163——164頁。這些工作都是為召開會議而進(jìn)行準(zhǔn)備的事務(wù)性工作，比較簡單。

（三）上海市民代表會議制度規(guī)定市民代表來自職業(yè)團(tuán)體的華人

上海市民代表會議制度規(guī)定，所有代表都來自職業(yè)團(tuán)體（包括革命政黨團(tuán)體）?！蛾P(guān)于起草市民代表會議組織的四項原則》 的第1條就闡明：“代表以職業(yè)團(tuán)體為單位，但革命政黨團(tuán)體亦得參加，不在職業(yè)團(tuán)體代表?！钡?條又特別強(qiáng)調(diào)：“不得以區(qū)域之名義而推代表?！边@一原則在《上海特別市臨時代表會議組織法》 中得到體現(xiàn)。它的第三條規(guī)定：“各區(qū)代表會議及全市代表會議之代表，均須由各工廠、各手工業(yè)公會、各店員工會、各農(nóng)會、各商會、各學(xué)校、各自由職業(yè)團(tuán)體（如律師公會、醫(yī)師工會、會計師公會等）之全體群眾開會，直接選出區(qū)代表及市代表，同時選或分二次選均可。慈善團(tuán)體等一切非職業(yè)團(tuán)體均不得選派代表?！笔?、區(qū)市民代表產(chǎn)生的人數(shù)有所不同。此組織法的第四條規(guī)定：“區(qū)代表會議之代表，每五百人選出一人”；“市代表會議之代表，每千人選出一人，不滿千人者亦得選出一人?！笔袇^(qū)代表中均為華人，而且均不包括一些不法分子，他們都無選舉權(quán)與被選舉權(quán)。《關(guān)于起草市民代表會議組織法的四項原則》 規(guī)定：“凡貪官污吏、土豪劣紳、工賊、學(xué)閥、洋奴、土販以及曾效忠帝國主義者與一切反革命分子，均無選舉權(quán)與被選舉權(quán)?！边@些規(guī)定都有利于保證代表隊伍的純潔性，防止不法分子的混入，使人民性在上海市民代表會議中得到充分體現(xiàn)。上海廣大華人市民因此而獲得選舉權(quán)與被選舉權(quán)，取得更多話語權(quán)，成為上海市的真正主人。

上海公共租界納稅人會的代表不是來自職業(yè)團(tuán)體，而是來自富有的洋人。這是租界納稅人會制度的一貫規(guī)定。租地人會制度也是這樣規(guī)定，其內(nèi)容是：“租界內(nèi)凡擁有經(jīng)估定地價為1 000兩或不滿1 000兩的租地人，均享有一份投票權(quán)；土地估價值每增加1 000兩，增加一份投票，同時規(guī)定，凡繳納房屋租金超過500兩者，亦可獲一份投票權(quán)。”因此，“擁有大片土地的大洋行和大地產(chǎn)商由此在租地人會獲得更多的發(fā)言權(quán)?！雹偈访范ㄖ骶帲骸渡虾Ｗ饨缰尽?，第154頁；第163頁；第164——165頁；第166——173頁。納稅人會制度繼承了租地人會制度，也規(guī)定其代表來自富有的洋人，只是條件有所放寬。具體是：“凡居住界內(nèi)的外僑，置有價值至少500兩的地產(chǎn)，每年繳納房地捐10兩或10兩以上者，或其租賃的房屋，每年繳納由工部局估定的租價滿500兩或500兩以上者，即有資格在納稅人會議上投票選舉董事會董事?！雹谑访范ㄖ骶帲骸渡虾Ｗ饨缰尽?，第154頁；第163頁；第164——165頁；第166——173頁。。這一規(guī)定直射出上海公共租界納稅人會制度是為租界內(nèi)少數(shù)富有洋人服務(wù)的制度。在上海公共租界，只有少數(shù)富有洋人具有選舉權(quán)與被選舉權(quán)，掌握有話語權(quán)，華人與貧困洋人都沒有這些權(quán)利，也無法參與租界的決策，只能任人支配。從這種意義上講，上海公共租界的納稅人會是富有洋人的俱樂部，一點(diǎn)不為過。

（四）上海市民代表會議制度規(guī)定的代表會議職權(quán)比較廣泛

依據(jù)“議行合一”原則，《上海特別市臨時代表會議組織法》 對代表會議的職權(quán)作了較為廣泛的規(guī)定，內(nèi)容分為市、區(qū)兩級代表會議的職權(quán)，而且不盡相同。這一組織法的第五條規(guī)定，市代表會議的職權(quán)共有5項，分別是：“議決特別市市制”；“選舉市執(zhí)行委員”；“議決市捐稅、市預(yù)算及決算”；“議決市立法、工資、糧食、房租、失業(yè)救濟(jì)、教育等事項”；“議決執(zhí)行委員會交以及市民請議事件”。這一組織法的第六條規(guī)定，區(qū)代表會議的職權(quán)有3項，分別是：“選舉區(qū)執(zhí)行委員”；“議決本區(qū)一地應(yīng)興應(yīng)革事件”；“議決本區(qū)市民請議事件”。③張希坡編著：《革命根據(jù)地法律文獻(xiàn)選輯》（第1輯），第192頁。上海市民代表會議制度通過區(qū)、市代表會議職權(quán)的規(guī)定，來體現(xiàn)上海廣大市民的意志與愿望，努力建設(shè)一個新上海。

上海公共租界納稅人會制度把商議事項作為其主要職責(zé)，其中包括：批準(zhǔn)工部局預(yù)算；通過決算；出席納稅人全體會議，商議捐稅、執(zhí)照、房地產(chǎn)估價等事宜；選舉地產(chǎn)委員；選舉董事會董事等。④史梅定主編：《上海租界志》，第154頁；第163頁；第164——165頁；第166——173頁從實際所議事務(wù)來看，主要是：修訂《土地章程》 ；調(diào)整土地稅、房稅和貨物稅；修訂印刷出版律；填沒洋涇浜；電氣處改制；禁煙；設(shè)立華人顧問委員會和工部局華董等。⑤史梅定主編：《上海租界志》，第154頁；第163頁；第164——165頁；第166——173頁。與上海市民代表會議制度所規(guī)定的職權(quán)相比較，上海公共租界納稅人會的職權(quán)不僅只“議”不“行”，而且職權(quán)范圍較窄，沒有“市民請議事件”、議決“失業(yè)救濟(jì)、教育等事項”、“應(yīng)興應(yīng)革事件”等一些涉及民意、民生的大事要事。

上海市民代表會議制度的四個主要內(nèi)容特征通過代表會議的分級制、常設(shè)機(jī)構(gòu)與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、代表來源、代表會議的職權(quán)等一些方面來反映，并聚焦于廣大上海市民在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下建立的人民民主制度，與當(dāng)時上海公共租界納稅人會少數(shù)洋人擁有民主的西方議政制度有本質(zhì)的區(qū)別。

三 上海市民代表會議制度的實施

上海市民代表會議制度在制定以后，便開始實施并在以下一些方面取得成果。

（一）上海市民代表會議成立

在中共上海區(qū)委的領(lǐng)導(dǎo)下，依照上海市民代表會議制度中有關(guān)組織方面等的規(guī)定，積極開展上海市民代表會議的籌備工作。到1927年3月10日，上海各區(qū)的市民代表會議準(zhǔn)備就緒并開始著手準(zhǔn)備市的市民代表會議。3月11日下午，黨的特別委員會議聽取了羅亦農(nóng)所作的準(zhǔn)備工作報告，討論決定了執(zhí)行委員會的名額分配情況等一些問題。3月12日上午，中共上海區(qū)委召開了市民代表會議的黨團(tuán)會議，傳達(dá)了特委會議的決定，重申了召開市民代表會議的重要性。同日下午，上海市民代表會議正式成立并召開了第一次市民代表會議。到會代表200余人，其中工人代表100余人，商人近50人，學(xué)生與其他職業(yè)團(tuán)體代表50余人。共產(chǎn)黨員林鈞擔(dān)任會議秘書長，選舉鈕永健、虞洽卿、羅亦農(nóng)、汪壽華、王根英等31人為市民代表會議執(zhí)行委員，其中共產(chǎn)黨員與共青團(tuán)員有15人，占48.39%。①參見周尚文、賀世友：《上海工人三次武裝起義史》，第197——198頁；第234頁。從總體上看，上海市民代表會議的籌備與召開都與上海市民代表會議制度的規(guī)定比較吻合。

1927年3月13日，中共上海區(qū)委發(fā)出第9號通告，內(nèi)容是擁護(hù)上海市民代表會議。通告首先指出，上海市民代表會議的成立意義重大。即這一會議“已于昨日（十二日）正式組織成立，并經(jīng)選出執(zhí)行委員三十一人，包含各種市民團(tuán)體的代表，是上海市民開始爭取民主政權(quán)的具體而積極的表現(xiàn)，是組織未來上海市政府的第一步工作，對今后上海市政府政治前途，實有至關(guān)重大的意義?！苯又?，通告要求廣大上海市民擁護(hù)上海市民代表會議這一自己的新生革命政權(quán)?！拔覀儜?yīng)用各種民眾的團(tuán)體起來表示擁護(hù)，以壯大該會的聲勢，穩(wěn)固該會的基礎(chǔ)；同時也就可以警惕該會不致右傾而腐化，這是非常要緊的工作。”②上海檔案館編：《上海工人三次武裝起義》，第317頁；第325頁。這個通知不僅證實上海市民代表會議依照上海市民代表會議制度中的規(guī)定已經(jīng)建成，而且還要求得到上海廣大市民的擁護(hù)，鞏固并發(fā)揮其作用。

上海市民代表會議的成立“是中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造的一個最早的民主政權(quán)的形式，是大革命時期的一個創(chuàng)舉”，③參見周尚文、賀世友：《上海工人三次武裝起義史》，第197——198頁；第234頁。很快得到了上海廣大市民的擁護(hù)。其中，“工人階級個個都很興奮。最近兩個禮拜，增加十萬有組織的工人?！鄙倘伺c學(xué)生也十分擁護(hù)上海市民代表會議?！吧倘朔矫妫瑹o論小商人大商人都已積極起來參加民眾政權(quán)的運(yùn)動。學(xué)生方面，也表示積極，對于市民代表會議之推出代表者達(dá)二十余校?！雹苌虾n案館編：《上海工人三次武裝起義》，第317頁；第325頁。正是由于上海市民代表會議制度的實施，上海廣大市民的積極擁護(hù)，上海市民代表會議才順利誕生并有力推進(jìn)了上海的革命事業(yè)。

（二）選舉產(chǎn)生上海市政府委員與宣告上海市政府成立

上海市民代表會議成立后，依據(jù)上海市民代表會議制度中有關(guān)“議決特別市制”等規(guī)定，積極行使職權(quán)，選舉產(chǎn)生上海市政府委員，宣告上海市政府成立。1927年3月22日上午，第二次上海市民代表會議在新舞臺召開。到會代表4 000余人，主題是選舉上海市政府委員。會議順利選舉產(chǎn)生了白崇禧、鈕永健、楊杏佛、虞洽卿、羅亦農(nóng)、汪壽華、顧順章等19人為市政府委員，同時宣告上海市政府成立。3月23日上午，上海市政府在蓬萊路原上海縣署開始辦公。3月29日，上海市政府委員在上海市民代表會議上宣誓就職。宣誓內(nèi)容是：恪守總理遺囑，信守民眾意志，努力于革命的建設(shè)。⑤參見周尚文、賀世友：《上海工人三次武裝起義史》，第198——200頁；第200——201頁。

1927年4月6日，上海市政府委員會議推選產(chǎn)生了市政府所屬各局的負(fù)責(zé)人，財政局、建設(shè)局、教育局、土地局、勞動局、衛(wèi)生局的局長人選和市政府秘書長的人選都被確定下來，公布于眾。⑥參見周尚文、賀世友：《上海工人三次武裝起義史》，第198——200頁；第200——201頁。至此，上海市政府的建構(gòu)基本完成，政府工作逐漸展開。1927年4月10日，上海市政府的政綱頒行，內(nèi)容共有10項，特別強(qiáng)調(diào)了徹底反帝反封建的方針，具體內(nèi)容包括：肅清軍閥殘余、貪官、污吏、土豪、劣紳、洋奴等一切反動勢力；充分發(fā)展民眾政權(quán)的民眾組織；收回租界，撤退外國海陸軍；人民有集會、結(jié)社、言論、出版、罷工等自由；繼續(xù)擴(kuò)大反帝國主義運(yùn)動，廢除不平等條約；法院實行陪審制，由各界陪審；改良民眾生活等等。①張希坡編著：《革命根據(jù)地法律文獻(xiàn)選輯》（第1輯），第206——208頁；第111頁；第200——201頁；第204——208頁。這個政綱集中反映了上海市政府的立場與廣大上海市民的呼聲。

上海市政府的成立與運(yùn)行引起強(qiáng)烈反響，好評如潮，受到大批來自全國各革命組織的賀電。比如，湖北省農(nóng)民協(xié)會的來電說：“上海設(shè)立空前未有的民選市政府，開民主政治之新徑，對于中國革命之前途實有莫大裨益?！雹趶埾Ｆ戮幹骸陡锩鶕?jù)地法律文獻(xiàn)選輯》（第1輯），第206——208頁；第111頁；第200——201頁；第204——208頁。這一切都要?dú)w功于上海市民代表會議制度。上海市政府委員的產(chǎn)生與上海市政府的誕生都是這個制度實施后的一個重要成果。

（三）制定了一些重要規(guī)定

根據(jù)上海市民代表會議制度中有關(guān)“議決市立法”等的要求，上海市民代表會議制定了一些重要規(guī)定，規(guī)范上海新的城市秩序，鞏固新生的革命政權(quán)。其中，最為重要的規(guī)定是 1927年3月26日由上海市民代表會議第三次大會通過的《上海特別市市民代表會議政府組織條例草案》 。③張希坡編著：《革命根據(jù)地法律文獻(xiàn)選輯》（第1輯），第206——208頁；第111頁；第200——201頁；第204——208頁。此條例草案共有18條，專門對上海特別市市民代表會議政府（簡稱“上海市政府”）的組成等一些重要問題作了規(guī)定。

首先，規(guī)定了上海市的最高權(quán)力機(jī)關(guān)與上海市民代表會議政府的簡稱?！吧虾Ｌ貏e市，以市民代表會議為全市最高權(quán)力機(jī)關(guān)”；上海特別市市民代表會議政府“簡稱上海市政府”。這一規(guī)定發(fā)出一個強(qiáng)烈的信號，明確上海市民代表會議是全上海廣大市民自己的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，廣大市民已經(jīng)掌握了政權(quán)，為自己謀利益，而與以往僅由少數(shù)軍閥掌權(quán)并為少數(shù)軍閥謀利的上海地方軍閥政權(quán)不可同日而語，有本質(zhì)的區(qū)別。

其次，規(guī)定了上海市政府的管轄范圍。這個范圍的表述是：上海市“行政范圍內(nèi)之民政、財政、教育、司法、行政事宜，均由上海特別市市民代表會議政府管轄之?！碑?dāng)時，上海市內(nèi)的一切行政管轄都被納入其中，都是上海市政府的管轄范圍。上海市政府負(fù)擔(dān)起管轄整個上海的重任，是真正的上海市民自己的政府。

再次，規(guī)定了上海市政府代表的選舉產(chǎn)生。代表分為市、區(qū)兩級，不管是哪一級代表都從職業(yè)團(tuán)體中產(chǎn)生?！耙磺蟹锹殬I(yè)團(tuán)體，不得選派代表?！贝砭芍苯舆x舉產(chǎn)生，即由全體群眾“分別開會直接選出”。代表的選出有比例，這個比例是區(qū)代表“每五百人選一人”，“不滿500人之正當(dāng)職業(yè)團(tuán)體亦得選出一人?！笔写怼懊恳磺诉x一人”，“不滿一千人之正當(dāng)職業(yè)團(tuán)體亦得選出一人?！碑?dāng)選的代表任期為一年，但可連選連任?！案鞔砭纹谝荒?，但得連選連任?！边@些規(guī)定都可以保證上海市政府的人選具有最廣泛的代表性，充分反映上海廣大市民的意愿，成為市民值得信賴的政府。

最后，規(guī)定了上海市政府的下設(shè)機(jī)構(gòu)。上海市民代表會議政府下設(shè)各局，分別是：“財政、公安、教育、建設(shè)、衛(wèi)生、土地、司法、勞動八局。”它們都有自己的不同職責(zé)，分管上海的相關(guān)事務(wù)，共同推進(jìn)上海的建設(shè)事業(yè)。④上海檔案館編：《上海工人三次武裝起義》，第442——443頁。以《上海特別市市民代表會議政府組織條例草案》 的規(guī)定為依據(jù)，上海市政府開始行使職權(quán)，翻開了上海史上新的一頁。比如，1927年4月4日上海市政府發(fā)布了“上海市民總求”，4月7日公布了“關(guān)于恢復(fù)民眾自由權(quán)利之布告”，4月10日又頒布了“市政府政綱草案”等等。⑤張希坡編著：《革命根據(jù)地法律文獻(xiàn)選輯》（第1輯），第206——208頁；第111頁；第200——201頁；第204——208頁。上海市政府職權(quán)的行使逐漸樹立起上海的新形象，改變了以往上海的面貌。

（四）作出了一些重要決策

依據(jù)上海市民代表會議制度中有關(guān)“市民請議事件”等的規(guī)定，上海市民代表會議與上海市政府作出過一些重要決策，其中較為突出的是關(guān)于罷工與復(fù)工的決策。罷工與復(fù)工在那時都是一種策略與手段，目的是取得政權(quán)與鞏固政權(quán)。在上海工人第三次武裝起義前后，上海市民代表會議與上海市政府依照上海市民代表會議制度的相關(guān)規(guī)定，作出過罷工與復(fù)工的決策，取得了較好的效果。

1927年3月21日上午，上海工人第三次武裝起義即將爆發(fā)，罷工成為武裝起義的前奏。汪壽華代表上海市民代表會議在號召上海市民消滅軍閥殘余勢力、建立民眾政權(quán)的同時，宣布中午12點(diǎn)實行全市的大罷工，“全市近80萬人投入罷工”。接著，上海工人第三次武裝起義爆發(fā)，“參與起義的工人學(xué)生和市民分別趕到指定地點(diǎn)集合”，很快起義正式開始。①熊月之主編：《上海通史》（第7卷），上海：上海人民出版社，1999年，第213頁。兩天后，武裝起義勝利，軍閥政權(quán)被推翻，人民革命政權(quán)脫穎而出。

不僅是罷工，復(fù)工也是一種決策。上海工人第三次武裝起義勝利后，上海的城市建設(shè)急需跟進(jìn)，復(fù)工成為必要。1927年3月23日下午，上海特別市市政府滿足了上海工人的要求，作出了復(fù)工的決策。“上海特別市市政府臨時會議已承認(rèn)上?？偣岢龅娜虾９と丝傄蠖l，我們這次運(yùn)動可以暫告一個段落?！币虼?，“決定明天上午十時各工廠須一律復(fù)工?！雹谏虾n案館編：《上海工人三次武裝起義》，第370頁。這次復(fù)工對于恢復(fù)上海的經(jīng)濟(jì)，營造武裝起義后的新秩序，推進(jìn)城市建設(shè)，都有重要意義。

總之，上海市民代表會議制度得到了實施，并在成立上海市民代表會議、選舉產(chǎn)生上海市政府委員與宣告上海市政府成立、制定重要規(guī)定、作出重要決策等一些方面，都有突出表現(xiàn)。這個制度得到了實實在在的實施，在鞏固與發(fā)展上海新生的革命政權(quán)中，發(fā)揮了不可替代的重要作用。

結(jié) 語

中國共產(chǎn)黨自成立之日起，就為中國人民謀福祉，為中華民族謀復(fù)興，是中國新民主主義革命時期與社會主義革命建設(shè)時期的領(lǐng)導(dǎo)力量。中國共產(chǎn)黨通過建立人民代表大會制度、設(shè)立人民民主政權(quán)，來實現(xiàn)廣大人民的意志與愿望，當(dāng)家作主人。這一制度的建立有個初試與發(fā)展的過程，對這一制度的摸索與嘗試也需要時間。而且，中國情況復(fù)雜，有農(nóng)村也有城市，有大城市也有小城市，其構(gòu)態(tài)都不相同。中國共產(chǎn)黨前仆后繼，堅忍不拔，在建立人民民主政權(quán)后，適時推出人民代表大會制度。其中，最早在大城市建立的人民代表大會制度，非大革命時期的上海市民代表會議莫屬。這個制度不僅建立得早，而且還發(fā)揮過很大的作用，產(chǎn)生過深遠(yuǎn)的影響，在中國的人民代表大會史中占有重要地位。今天，中國的人民代表大會制度已經(jīng)比較成熟，能夠適應(yīng)人民當(dāng)家作主的需要。然而，在人民代表的產(chǎn)生、常設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、人民代表大會的職權(quán)等一些關(guān)鍵方面，都可以從上海市民代表會議制度中找到原型。她們存在源流關(guān)系。③秦前紅：《論人大監(jiān)督重大行政決策的強(qiáng)化》，《東方法學(xué)》 2022年第3期，第159——170頁。上海市民代表會議制度是源，當(dāng)前的人民代表大會制度是流。上海市民代表會制度雖然距今已有近百年間，它作為中國人民代表大會制度的早期萌芽，必將永遠(yuǎn)載入中國民主進(jìn)程的史冊。