中小城市校地合作工作存在的問題及對(duì)策
——以山東省Y市為例

王玉霞 王海洋

大學(xué)、科研院所作為教育陣地、科技重地、人才高地的結(jié)合體，承擔(dān)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新、國(guó)際交流合作等五大職能，在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中必將起到關(guān)鍵性的支撐作用[1]，成為各地競(jìng)相合作和引進(jìn)的對(duì)象。與大城市相比，中小城市高等教育和科技人才資源相對(duì)短缺，其創(chuàng)新發(fā)展更需要引進(jìn)外部力量的支持。校地合作作為培養(yǎng)高端人才、集聚創(chuàng)新力量、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要支點(diǎn)[2]，已成為中小城市提高創(chuàng)新能力、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。我們選取山東省Y市作為中小城市代表進(jìn)行案例研究，總結(jié)提煉其有益做法，對(duì)其在校地合作工作中存在的一些代表性問題提出解決的對(duì)策建議，以期為Y市及其他中小城市校地合作提供有益借鑒。

一、Y市校地合作的總體情況

(一)Y市校地合作的基本情況和主要類型

山東省Y市是我國(guó)典型的資源型中小城市，受歷史、區(qū)位等多種因素影響，市內(nèi)高等教育資源短缺，多年來僅有一所公辦本科學(xué)校，教育、科技、人才等創(chuàng)新資源短缺長(zhǎng)期制約著Y市的轉(zhuǎn)型發(fā)展。為突破這一瓶頸，Y市將招校引院、招才引智工作擺上突出位置，不斷加大支持力度，希望通過引進(jìn)外部創(chuàng)新資源來增強(qiáng)自身發(fā)展能力。據(jù)調(diào)研了解，2012年以來，Y市各級(jí)政府及機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位先后與150多所大學(xué)、科研院所簽署合作協(xié)議360余項(xiàng)，在教育、科技、人才、平臺(tái)、項(xiàng)目等方面開展全方位合作，帶來了源源不斷的創(chuàng)新資源支持，強(qiáng)力支撐著Y市發(fā)展。2021年，Y市地區(qū)生產(chǎn)總值居全國(guó)第87位，人均地區(qū)生產(chǎn)總值居全國(guó)第11位，躍居全國(guó)最具競(jìng)爭(zhēng)力城市第47位、國(guó)家創(chuàng)新型城市地市級(jí)第23位[3]，創(chuàng)新資源指數(shù)、創(chuàng)新績(jī)效指數(shù)均居所在省第2位，人口平均受教育年限、擁有大專及以上學(xué)歷文化程度的人口居所在省第3位。

通過對(duì)Y市校地合作協(xié)議進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)主要分為四類：

1.全面戰(zhàn)略合作協(xié)議，約占8%。這類協(xié)議多數(shù)由Y市政府、縣區(qū)政府與高校、科研院所在多年合作基礎(chǔ)上簽署，目的在于充分發(fā)揮合作對(duì)象的學(xué)科、人才、科研優(yōu)勢(shì)和地方資源、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，開展全方位、深層次合作，力求在多個(gè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破，達(dá)到最大限度的“雙贏”或“多贏”。

2.共建平臺(tái)類協(xié)議，約占25%。主要分為綜合性平臺(tái)和專業(yè)研發(fā)類平臺(tái)兩類。其中，綜合性平臺(tái)一般由市政府、縣區(qū)政府與學(xué)校共建，為學(xué)校在地方的常設(shè)機(jī)構(gòu)和綜合性服務(wù)平臺(tái)，主要負(fù)責(zé)推進(jìn)學(xué)校與地方的全面合作事宜，平臺(tái)負(fù)責(zé)人一般由學(xué)校選派。專業(yè)研發(fā)類平臺(tái)又可分為三類：一是地方政府為解決當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)行業(yè)或產(chǎn)業(yè)“卡脖子”難題和關(guān)鍵共性技術(shù)問題，與相關(guān)領(lǐng)域高校院所、行業(yè)/產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)聯(lián)合共建，平臺(tái)形式以各類產(chǎn)業(yè)(技術(shù))研究院為主；二是較有實(shí)力的企業(yè)、科研院所為提升研發(fā)創(chuàng)新能力，與相關(guān)領(lǐng)域高校院所聯(lián)合共建，多數(shù)為企業(yè)或科研院所內(nèi)部研發(fā)平臺(tái)，以各類實(shí)驗(yàn)室或工程技術(shù)研究中心為主；三是以學(xué)校為主導(dǎo)，在Y市設(shè)立的監(jiān)測(cè)平臺(tái)、試驗(yàn)基地、中試基地等，一般為學(xué)校所屬野外臺(tái)站、研究基地。

3.合作項(xiàng)目類協(xié)議，約占60%。主要為Y市機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位為解決某一項(xiàng)或多項(xiàng)具體問題，與學(xué)校相關(guān)院系或?qū)＜?團(tuán)隊(duì))簽署的技術(shù)開發(fā)(服務(wù))協(xié)議，一般項(xiàng)目實(shí)施期即為協(xié)議期。

4.其他類協(xié)議，約占7%。多為學(xué)生就業(yè)實(shí)習(xí)、人才培養(yǎng)和咨詢服務(wù)類協(xié)議。

(二)Y市校地合作的幾個(gè)特點(diǎn)和可借鑒的做法

1.市級(jí)層面成立專門綜合協(xié)調(diào)服務(wù)機(jī)構(gòu)。2012年，Y市成立了副廳級(jí)公益一類事業(yè)單位，賦予其“組織協(xié)調(diào)服務(wù)校地全面戰(zhàn)略合作事項(xiàng)，調(diào)度掌握并研究提出校地合作的重點(diǎn)領(lǐng)域，承擔(dān)校地合作共建實(shí)體機(jī)構(gòu)的綜合服務(wù)和績(jī)效評(píng)價(jià)”等職能。這是Y市較有特色的做法，通過設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，從市級(jí)層面通盤考量、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)校地合作工作，較好地提升了工作成效：一是有效降低了各縣區(qū)、各部門之間因信息不暢等開展的重復(fù)性工作，降低了校地合作成本，促進(jìn)了資源優(yōu)化配置和資源共享；二是有利于整合各縣區(qū)、各部門的資源和力量，及時(shí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決校地合作遇到的重大問題，加快相關(guān)工作的推進(jìn)；三是對(duì)于學(xué)校來說，在地方也有對(duì)口的聯(lián)系對(duì)接和協(xié)調(diào)服務(wù)單位，有助于暢通校地合作渠道，建立長(zhǎng)效合作機(jī)制，提高工作效率。

2.市級(jí)層面設(shè)立專項(xiàng)資金支持。自2013年起，Y市每年設(shè)立校地合作專項(xiàng)資金，專門用于支持校地共建實(shí)體機(jī)構(gòu)和重點(diǎn)合作項(xiàng)目，資金規(guī)模根據(jù)Y市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際進(jìn)行調(diào)整，近年來維持在300～500萬元/年左右。資金規(guī)模雖然不大，但在市級(jí)層面設(shè)立專項(xiàng)資金，能在一定程度上發(fā)揮市財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，引導(dǎo)大學(xué)、科研院所的創(chuàng)新資源向Y市重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域集聚。

3.合作內(nèi)容越來越聚焦。近年來，Y市簽署的戰(zhàn)略合作框架類協(xié)議趨于減少，本著更加務(wù)實(shí)、突出重點(diǎn)、盡快見效的原則，合作內(nèi)容越來越聚焦于服務(wù)重大國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，協(xié)議文本對(duì)合作領(lǐng)域、合作項(xiàng)目和合作方式等內(nèi)容的約定越來越明確、具體。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012—2016年5年間，Y市政府與高校院所累計(jì)簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議12項(xiàng)、平臺(tái)共建類協(xié)議2項(xiàng)；2017—2021年5年間，累計(jì)簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議8項(xiàng)，較上個(gè)5年降低了1/3，簽署共建平臺(tái)協(xié)議9項(xiàng)，是上個(gè)5年的4.5倍。

4.重視實(shí)體機(jī)構(gòu)和創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)。機(jī)構(gòu)和平臺(tái)是集聚人才、項(xiàng)目、技術(shù)等創(chuàng)新資源的載體，校地共建實(shí)體機(jī)構(gòu)和創(chuàng)新平臺(tái)，有利于雙方建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作關(guān)系，加快創(chuàng)新資源集聚整合，更好地促進(jìn)政產(chǎn)學(xué)研用合作。據(jù)調(diào)研，Y市各級(jí)政府、企事業(yè)單位與高校院所共建各類實(shí)體機(jī)構(gòu)和創(chuàng)新平臺(tái)90多個(gè)，其中法人機(jī)構(gòu)近30個(gè)，非法人機(jī)構(gòu)和平臺(tái)60多個(gè)。其中，市和縣區(qū)政府層面共建實(shí)體機(jī)構(gòu)和平臺(tái)40多個(gè)，約占共建機(jī)構(gòu)和平臺(tái)總量的42%，涉及高校院所50多家，占合作高校院所總數(shù)的32.3%。

二、Y市校地合作工作存在的問題

通過多年的探索實(shí)踐，Y市校地合作工作機(jī)制日益成熟，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)Y市校地合作工作還面臨一些制約和挑戰(zhàn)。這些制約和挑戰(zhàn)既有來自大學(xué)、科研院所方面的，也有Y市自身的，對(duì)于其他中小城市來說，這些問題和挑戰(zhàn)存在一定的共性。

(一)大學(xué)、科研院所方面的問題

1.有的學(xué)校對(duì)與地方開展合作的認(rèn)識(shí)不全面。具體來說，可分為兩個(gè)層面：一是有的學(xué)校重點(diǎn)關(guān)注學(xué)術(shù)成就和教育成果，對(duì)于聯(lián)合地方開展應(yīng)用研究、推動(dòng)技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化方面的需求不足，參與地方創(chuàng)新發(fā)展的動(dòng)力不足。二是有的學(xué)校雖然關(guān)注與地方的橫向合作，但更傾向于開展“一對(duì)一”“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的具體技術(shù)項(xiàng)目合作，對(duì)與地方黨委政府開展區(qū)域性、全方位的對(duì)接合作積極性不高。雖然這種合作和交易方式簡(jiǎn)單便捷、見效益快，在當(dāng)前校地合作工作中占據(jù)主導(dǎo)地位，但存在隨機(jī)性較強(qiáng)、持續(xù)性不足等問題，難以整合調(diào)動(dòng)學(xué)校整體資源，持久性、多位點(diǎn)地參與地方建設(shè)。

2.有些學(xué)校探索服務(wù)地方發(fā)展的路子還不成熟。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是有些教學(xué)科研人員對(duì)技術(shù)服務(wù)和技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化不擅長(zhǎng)或不關(guān)注，在與地方合作時(shí)，把重點(diǎn)放在了作課題、寫論文、申專利、報(bào)獎(jiǎng)項(xiàng)上，科研成果難以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力。二是一些學(xué)校雖然與地方共建了實(shí)體機(jī)構(gòu)和創(chuàng)新平臺(tái)，但選派的機(jī)構(gòu)和平臺(tái)負(fù)責(zé)人是擅長(zhǎng)某個(gè)領(lǐng)域的專家型人才，在總體謀劃、綜合協(xié)調(diào)方面不具有優(yōu)勢(shì)，難以統(tǒng)籌多方資源全面對(duì)接地方需求。三是有的學(xué)校資源分散、難以全面整合。這類學(xué)校資源分散在各個(gè)院系、機(jī)構(gòu)，學(xué)校層面缺少有力的職能部門將各方力量整合起來，在服務(wù)地方發(fā)展上形成合力；各院系、機(jī)構(gòu)之間開展合作的意愿不強(qiáng)烈。

3.部分跨省合作學(xué)校逐步清理異地辦學(xué)機(jī)構(gòu)在一定程度上影響校地合作。自2021年教育部下發(fā)文件，從嚴(yán)控制高校異地辦學(xué)后，一些原有的跨省合作高校、科研院所逐步清理在Y市設(shè)立的實(shí)體機(jī)構(gòu)，但新的合作機(jī)制尚未建立，導(dǎo)致部分合作工作推進(jìn)較為緩慢。

(二)以Y市為代表的中小城市方面存在的問題

1.與大學(xué)、科研院所開展合作的基本條件和程序尚不明確。不管是學(xué)校來Y市尋求合作，還是Y市主動(dòng)尋求學(xué)校合作，都沒有明確的條件和程序。在實(shí)際工作中，大都是根據(jù)各自掌握的關(guān)系資源進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)式的操作，有的是利用雙方高層領(lǐng)導(dǎo)的工作關(guān)系接洽，有的是找有地位的校友居中介紹，有的是利用合作伙伴的引薦等。這樣，建立合作關(guān)系的路徑、耗用的時(shí)間、雙方合作的條件等都帶有不確定性，影響了合作效率和成效。比如，近年來，因Y市在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略中的特殊地位，許多大學(xué)、科研院所有意尋求合作，有的亟需續(xù)簽戰(zhàn)略合作協(xié)議，但是因?yàn)闆]有成型的做法和工作程序，各方只能利用各自的資源多渠道聯(lián)系，導(dǎo)致不必要的麻煩和資源浪費(fèi)，也影響了工作效率和成效。

2.校地合作資源分散、統(tǒng)籌不足。盡管Y市在市級(jí)層面成立了專門的校地合作協(xié)調(diào)服務(wù)機(jī)構(gòu)，較好地提升了全市校地合作統(tǒng)籌能力，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，因?yàn)楣ぷ魅藛T較少，該機(jī)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)行中職能以協(xié)調(diào)服務(wù)為主，由于在縣區(qū)層面沒有延伸機(jī)構(gòu)等原因，統(tǒng)籌整合全市資源的能力有限，難以及時(shí)有效地把握和跟蹤服務(wù)全市校地合作情況，從而發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3.對(duì)校地合作的支持政策措施不統(tǒng)一。Y市尚未制定對(duì)校地合作機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的具體支持標(biāo)準(zhǔn)和條件，校地合作處于“一事一議”狀態(tài)，導(dǎo)致對(duì)校地合作的支持政策措施具有不確定性和不連續(xù)性。調(diào)研顯示，除合作內(nèi)容這一關(guān)鍵要素外，影響對(duì)校地合作工作支持力度的因素主要還有：合作協(xié)議簽署的主體、牽頭推進(jìn)單位的性質(zhì)、推進(jìn)單位對(duì)相關(guān)政策措施的研究和爭(zhēng)取力度、當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注和支持程度等。在覆蓋面上，Y市校地合作支持政策主要側(cè)重支持學(xué)校與政府層面的合作，對(duì)學(xué)校與企業(yè)及其他社會(huì)組織的合作覆蓋率較低。

4.企業(yè)創(chuàng)新主體作用發(fā)揮不充分。受產(chǎn)業(yè)、歷史等多種因素影響(一個(gè)重要因素是，該市的企業(yè)家長(zhǎng)期吃資源型城市的紅利，技術(shù)改造和自主創(chuàng)新的原生動(dòng)力不足)，自主創(chuàng)新意識(shí)有待提高。近年來，通過市場(chǎng)倒逼(主要是市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)品和技術(shù)的競(jìng)爭(zhēng)、節(jié)能環(huán)保的要求等)和政府正向推動(dòng)(資源型城市轉(zhuǎn)型、企業(yè)家培訓(xùn)、落后產(chǎn)能的淘汰和新興產(chǎn)能的培育等)，Y市企業(yè)家隊(duì)伍的創(chuàng)新意識(shí)有了明顯的提升，但與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，還存在一定差距。許多企業(yè)還停留在購(gòu)買技術(shù)包、工藝包、引進(jìn)設(shè)備的水平上，培育自有科研隊(duì)伍、引進(jìn)外部創(chuàng)新資源開展自主研發(fā)的意識(shí)、信心和動(dòng)力相對(duì)不足，影響著與大學(xué)、科研院所的長(zhǎng)期、深度合作。

三、對(duì)以Y市為代表的中小城市校地合作工作的建議

結(jié)合調(diào)研情況，對(duì)以Y市為代表的中小城市地方政府提出以下建議：

(一)完善政策體系，實(shí)現(xiàn)校地合作有章可循

需要特別關(guān)注以下三個(gè)方面：一是對(duì)校地合作實(shí)行分類支持。由市政府和縣區(qū)政府科學(xué)劃定校地合作的類型和層次，明確每一類的劃分標(biāo)準(zhǔn)、支持政策措施和申請(qǐng)程序等，統(tǒng)一對(duì)校地合作的支持；對(duì)確需“一事一議”的，明確“一事一議”的具體條件和程序。二是明確政府層面與高校、院所簽署戰(zhàn)略(全面)合作協(xié)議的基本條件和工作流程；制定協(xié)議文本范本(模板)，方便校地雙方開展工作，也有利于地方政府在不同的學(xué)校、科研院所之間掌握平衡。三是完善配套支持政策。整合各部門單位之間的資源，完善對(duì)校地合作工作機(jī)構(gòu)、人員等的支持政策。比如，可以整合組織、人社、教育、科技等部門的力量，對(duì)學(xué)校選派常駐地方工作的人員，在食宿、交通、家屬就業(yè)、子女就學(xué)、科研項(xiàng)目申報(bào)、交流掛職等方面，給予一定的支持。

(二)健全工作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)校地合作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和跟蹤服務(wù)

科學(xué)、完善的機(jī)制是未來基層校地合作走得長(zhǎng)遠(yuǎn)的根本[2]。一是強(qiáng)化組織體制建設(shè)。按照市級(jí)統(tǒng)籌、上下聯(lián)動(dòng)、互相協(xié)作的原則，可以在市和縣區(qū)層面成立校地合作工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組長(zhǎng)由分管市(縣區(qū))長(zhǎng)擔(dān)任，成員為組織、人社、發(fā)改、經(jīng)信、教育、科技、財(cái)政、住建等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在校地合作專門服務(wù)機(jī)構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)行聯(lián)席會(huì)議制度，定期召開會(huì)議，統(tǒng)籌研究和協(xié)調(diào)解決校地合作工作中遇到的重大問題，推進(jìn)相關(guān)工作。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)校地合作的日常調(diào)度和績(jī)效考核等，建立完善工作通報(bào)和重大項(xiàng)目跟進(jìn)服務(wù)制度，增強(qiáng)全市工作合力。二是高度關(guān)注逐步取消異地實(shí)體機(jī)構(gòu)的高校院所的合作。建議配備專門力量，開展深入調(diào)研，針對(duì)性提出系統(tǒng)解決方案，最大限度地保留原有合作成果，積極深化拓展新的合作。

(三)搭建公共服務(wù)平臺(tái)，促進(jìn)校地合作機(jī)構(gòu)之間的交流合作

在這方面，“深圳虛擬大學(xué)園”有較為成熟的做法，其他中小城市可以研究借鑒?！吧钲谔摂M大學(xué)園”是我國(guó)第一個(gè)集成國(guó)內(nèi)外院校資源、按照一園多校和市校共建模式建設(shè)的創(chuàng)新型產(chǎn)學(xué)研結(jié)合示范基地。借鑒大學(xué)園做法，把校地合作共建實(shí)體機(jī)構(gòu)和創(chuàng)新平臺(tái)整合到一個(gè)園區(qū)，既便于提供集中統(tǒng)一的服務(wù)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)資源共享共用，也便于集中展示校地合作成果、定期開展績(jī)效評(píng)估，促進(jìn)各合作學(xué)校、機(jī)構(gòu)之間的交流互鑒。大學(xué)園的管理由校地合作工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)，日常工作由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室承擔(dān)。地方政府要制定完善的園區(qū)管理服務(wù)辦法，對(duì)進(jìn)園條件、程序、享受的政策措施和服務(wù)保障等做出明確規(guī)定。

(四)突出企業(yè)創(chuàng)新主體地位，激發(fā)其參與校地合作的積極性

地方政府制定政策措施，激勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)和基層單位積極開展校地合作。要根據(jù)企業(yè)和基層單位實(shí)際分類施策，對(duì)實(shí)力較強(qiáng)的企業(yè)，鼓勵(lì)其積極與大學(xué)、科研院所建立長(zhǎng)效合作機(jī)制，共建實(shí)體機(jī)構(gòu)和研發(fā)創(chuàng)新平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)從單項(xiàng)技術(shù)項(xiàng)目合作上升為產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)降娜婧献?。?duì)于財(cái)力和科研力量相對(duì)薄弱的企業(yè)，對(duì)其開放校地合作公共服務(wù)平臺(tái)和公共科技資源，建立定向的跟蹤服務(wù)機(jī)制。