國外總規(guī)劃師制度的經(jīng)驗與借鑒
——以美國、法國、日本、新加坡為例

龔迎節(jié)

（重慶市規(guī)劃設(shè)計研究院，重慶 400000）

0 引言

目前，我國總規(guī)劃師制度的建設(shè)與實踐尚處于起步階段，本文通過梳理研究美國、法國、日本、新加坡總規(guī)劃師制度的實踐，借鑒并吸納相關(guān)經(jīng)驗，旨在為我國新時代總規(guī)劃師制度的構(gòu)建提供建議。

當(dāng)前國外總規(guī)劃師制度的實踐主要為兩類，一類是為應(yīng)對社區(qū)更新和基層社會治理需求的社區(qū)規(guī)劃師制度，社區(qū)規(guī)劃師制度在20世紀(jì)60年代伴隨著歐美國家城市更新運動出現(xiàn)，工作著眼于社區(qū)經(jīng)濟(jì)、人文、環(huán)境、治理等方面的協(xié)同發(fā)展[1]，社區(qū)規(guī)劃師可搭建多元利益主體的溝通協(xié)調(diào)平臺，協(xié)調(diào)社區(qū)與政府、企業(yè)等各方的利益與訴求。另一類是為實現(xiàn)城市重點地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，與公共部門合作，提供全過程專業(yè)服務(wù)并行使部分行政權(quán)力的地區(qū)總規(guī)劃師制度[2]，在美國、英國等較早展開城市設(shè)計實踐的國家，重點地區(qū)總規(guī)劃師制度應(yīng)用較為普遍，其目的在于保障重點地區(qū)規(guī)劃設(shè)計藍(lán)圖在實施階段的精準(zhǔn)實現(xiàn)。

1 國外總規(guī)劃師制度的相關(guān)研究與實踐

1.1 美國設(shè)計師審查制度

美國設(shè)計師審查制度是區(qū)劃法的一部分，是以設(shè)計導(dǎo)則為審查標(biāo)準(zhǔn)，用于城市設(shè)計管控的主要手段。參與審查的人員由政府任命，通常包括行業(yè)專家、開發(fā)商、社會團(tuán)體等各方利益代表及政府工作人員共同組成審查委員會。針對區(qū)劃規(guī)定的強(qiáng)制性指標(biāo)外，對涉及城市形象、公共空間、環(huán)境品質(zhì)等難以量化內(nèi)容進(jìn)行管控，如色彩、立面、材料、街道家具等。結(jié)合波特蘭、西雅圖等地區(qū)的實踐研究，美國設(shè)計師審查制度有兩大特點：①具有系統(tǒng)的層次性，在工作開展中會基于項目類型、規(guī)模、區(qū)位等要素，選擇對應(yīng)的設(shè)計導(dǎo)則作為參考標(biāo)準(zhǔn)。如城市設(shè)計導(dǎo)則通常包含市級—地方/社區(qū)—特殊地區(qū)3個層次，包括居住、商業(yè)等類型，可依據(jù)項目區(qū)位決定其適用范圍；②具有法律效力、執(zhí)行力強(qiáng)。設(shè)計審查的項目類型、工作程序、審查標(biāo)準(zhǔn)等均在區(qū)劃法中有詳細(xì)的規(guī)定，有力地保障了設(shè)計審查制度的法律效力，使其具有較強(qiáng)的執(zhí)行力[3]。

1.2 法國協(xié)調(diào)建筑師制度

20世紀(jì)下半葉，為有效推動城市更新改造，協(xié)調(diào)各方利益，法國開始實施協(xié)議開發(fā)區(qū)制度。協(xié)調(diào)建筑師制度是對政府與土地所有者達(dá)成協(xié)議進(jìn)行的開發(fā)建設(shè)區(qū)域——“協(xié)議開發(fā)區(qū)”的私人空間進(jìn)行設(shè)計、協(xié)調(diào)與管理所建立的制度[4]。協(xié)調(diào)建筑師由建設(shè)開發(fā)的主管機(jī)構(gòu)在項目開發(fā)初期組織競標(biāo)確定，通常是以城市規(guī)劃與建筑專業(yè)業(yè)內(nèi)專家為首的團(tuán)隊。協(xié)調(diào)建筑師的職責(zé)是統(tǒng)籌所負(fù)責(zé)地區(qū)的空間組織，具體工作內(nèi)容包括組織規(guī)劃設(shè)計方案、制定地塊與建筑層面的導(dǎo)則、出具規(guī)劃條件、協(xié)調(diào)建筑設(shè)計方案等，以保證規(guī)劃設(shè)計意圖在建設(shè)實施層面有效實現(xiàn)。法國協(xié)調(diào)建筑師制度通過一套合理完備的制度框架設(shè)計，有效地保障了建筑師隊伍的技術(shù)實力，明晰了其權(quán)責(zé)。首先是通過嚴(yán)格的競標(biāo)程序，綜合考察團(tuán)隊在規(guī)劃、建筑、景觀、市政工程方面的專業(yè)素養(yǎng)，并重視歷史業(yè)績與口碑[5]，以此保障團(tuán)隊的專業(yè)素養(yǎng)與權(quán)利。結(jié)合法國的國家規(guī)劃師、建筑師制度，其在職人員對全國多數(shù)地區(qū)的規(guī)劃與建筑設(shè)計擁有巨大裁量權(quán)；其次，制度明晰了協(xié)調(diào)建筑師的具體工作內(nèi)容與流程，同時為保證開發(fā)建設(shè)的公平，規(guī)定其不能參與所負(fù)責(zé)地區(qū)的建筑設(shè)計，以此明確協(xié)調(diào)建筑師權(quán)責(zé)。

1.3 日本建筑師協(xié)定制度

日本在城市建設(shè)方面建立了以《城市規(guī)劃法》、《建筑基準(zhǔn)法》等基本法為核心的法律體系，以實現(xiàn)較為完善的土地與建筑開發(fā)管控[6]。建筑師協(xié)定制度根植于《建筑基本法》，興起于20世紀(jì)80年代，是城市設(shè)計實施的有效有段。日本由于土地私有制，在城市開發(fā)中，往往存在地塊規(guī)模小、數(shù)量多、權(quán)屬復(fù)雜的特征，為實現(xiàn)地區(qū)環(huán)境品質(zhì)提升，協(xié)調(diào)各項目開發(fā)與整體統(tǒng)籌，實行建筑師協(xié)調(diào)制度，其特點主要包含以下幾個方面：①明確的法律保障。《建筑基本法》中明確了建筑協(xié)議的形成與法律認(rèn)可手續(xù)，建筑協(xié)定制度中明確了需協(xié)議的內(nèi)容，包括土地使用功能、公共配套數(shù)量、建筑色彩、建筑高度、形式等內(nèi)容。②有機(jī)的組織模式。日本建筑師協(xié)作制度包含“獨立地區(qū)”“復(fù)合地塊”兩種模式，各模式均由一名主管建筑師與多名分區(qū)建筑師負(fù)責(zé)。其中，主管建筑師通常是業(yè)內(nèi)較有名望的建筑師或城市設(shè)計師，其聘用方為政府、企業(yè)或私人組織。兩種模式的區(qū)別在于，單一地塊模式中，主管建筑師負(fù)責(zé)與各分區(qū)建筑師協(xié)作，共同服務(wù)于一名業(yè)主，而復(fù)合地塊模式中，往往包含數(shù)個權(quán)益主體，各分區(qū)建筑師需要完成各自業(yè)主訴求，同時進(jìn)行分區(qū)之間、與主管建筑師的協(xié)調(diào)[7]，最終由主管建筑師進(jìn)行技術(shù)統(tǒng)籌。此兩類模式可以靈活適應(yīng)單一主體或多元主體的開發(fā)項目。

1.4 新加坡總規(guī)劃師制度

總規(guī)劃師制度是新加坡規(guī)劃管理體系的重要環(huán)節(jié)，新加坡的總規(guī)劃師是隸屬國家都市重建局的行政管理人員。新加坡總規(guī)劃師分為全國總規(guī)劃師與片區(qū)規(guī)劃師兩大層級，全國總規(guī)劃師負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、管理、協(xié)調(diào)都市重建局各部門之間的工作，各片區(qū)的規(guī)劃師負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的規(guī)劃編制與管理。新加坡總規(guī)劃師制度的突出特點體現(xiàn)在：①決策力與執(zhí)行力強(qiáng)?？傄?guī)劃師與片區(qū)規(guī)劃師都是政府公職人員，具有行政決策權(quán)。工作內(nèi)容涵蓋制定城市設(shè)計導(dǎo)則、地塊細(xì)則，并最終負(fù)責(zé)土地出讓，大大提高了規(guī)劃落地性。②管理高效，權(quán)責(zé)明晰。各部門有明晰的空間管理范疇，如公用地與非公用地、市場化項目與非市場化項目，分別隸屬不同部門負(fù)責(zé)。在制度的運行上，形成片區(qū)—大片區(qū)—總規(guī)劃師3級管理模式，按層級賦權(quán)，構(gòu)建了高效的管理模式。③團(tuán)隊專業(yè)素養(yǎng)過硬。在規(guī)劃師團(tuán)隊中，大量的管理人員擁有建筑師專業(yè)背景，其在城市設(shè)計與建筑設(shè)計方面的專業(yè)技能，能更好地起到城市設(shè)計精細(xì)化管控與高品質(zhì)空間環(huán)境建設(shè)的作用。圖1為新加坡總規(guī)劃師組織架構(gòu)，表1為美國、法國、日本、新加坡總規(guī)劃師制度對比。

圖1 新加坡總規(guī)劃師組織架構(gòu)

表1 美國、法國、日本、新坡總規(guī)劃師制度對比

2 對國內(nèi)總規(guī)劃師制度構(gòu)建的啟示

2.1 構(gòu)建系統(tǒng)化的總規(guī)劃師制度

雖然我國在北京、廣州、深圳、上海、成都等城市均已有總規(guī)劃師工作的實踐，但由政府公開出臺總規(guī)劃師相關(guān)制度的地區(qū)僅有深圳。由于制度建立的不完善，各地總規(guī)劃師團(tuán)隊在實踐中往往面臨工作機(jī)制不明確、權(quán)利責(zé)任不清晰，工作內(nèi)容難界定，考核機(jī)制不完善等問題?；趪獾貐^(qū)的經(jīng)驗可知，系統(tǒng)性的制度建立，特別是明確總規(guī)劃師的權(quán)責(zé)，工作邊界尤其重要。如美國設(shè)計師審查制度對于審查項目類型、工作程序、審查標(biāo)準(zhǔn)等均在區(qū)劃法中有明確的規(guī)定；法國協(xié)調(diào)建筑師制度由于完善的制度框架設(shè)計，總建筑師往往擁有巨大的裁量權(quán)，其具體工作內(nèi)容與流程也得以明確；日本的建筑師協(xié)定制度明確了建筑師工作中需協(xié)議的內(nèi)容，不同類型項目的工作組織模式等。結(jié)國外地區(qū)經(jīng)驗，總規(guī)劃師實踐的有效運行首先需要在城市層面構(gòu)建起系統(tǒng)性的制度體系，重點是明確總規(guī)劃師的權(quán)利責(zé)任與工作邊界，以及總規(guī)劃師團(tuán)隊與政府、各利益主體的工作組織機(jī)制。

2.2 制定分級分類的實施機(jī)制

我國目前在城市層面（雄安新區(qū)）和片區(qū)層面（如廣州琶洲西區(qū)、深圳灣總部基地）等均有總規(guī)劃師工作的實踐，其工作層面、工作范圍均有所不同。同時，由于涉及新建地區(qū)與存量地區(qū)，總規(guī)劃師工作的組織機(jī)制、內(nèi)容、重點問題應(yīng)有所差別。各地方在實踐中往往結(jié)合具體的項目需求，建立起應(yīng)對當(dāng)前狀況的實施機(jī)制，未形成系統(tǒng)性的框架設(shè)計。在美國，由于城市設(shè)計導(dǎo)則包含市級—地方/社區(qū)—特殊地區(qū)3個層次，同時涵蓋居住、商業(yè)等多樣類型，總規(guī)劃師往往可根據(jù)項目類型采取針對性的評價標(biāo)準(zhǔn)；日本通過“獨立地區(qū)”“復(fù)合地塊”的兩種模式，可靈活應(yīng)對不同權(quán)利主體數(shù)量的情形；新加坡通過構(gòu)建總規(guī)劃師—大片區(qū)—片區(qū)3級管理模式，按層級賦權(quán)與明確工作內(nèi)容，構(gòu)建了高效的管理機(jī)制?；谝陨辖?jīng)驗，我國在構(gòu)建總規(guī)劃師制度中應(yīng)構(gòu)建起針對不同層級、不同規(guī)模、不同項目類型的系統(tǒng)性實施機(jī)制，以提高總規(guī)劃師制度的可操作性與可實施性。

2.3 明晰總規(guī)劃師工作權(quán)責(zé)

總規(guī)劃師的權(quán)利邊界與工作責(zé)任內(nèi)容是影響工作效率與規(guī)劃意圖實施成效的關(guān)鍵，是制度構(gòu)建的重中之重。在目前我國已開展的實踐中，總規(guī)劃師的權(quán)責(zé)問題一直較為突出，規(guī)劃師的話語權(quán)不足，工作邊界不明，往往是阻礙工作有效推進(jìn)的重要因素。反觀國外地區(qū)的實踐中，由于美國的設(shè)計師審查制度是區(qū)劃法的一部分，其審查內(nèi)容均有明確的規(guī)定，且區(qū)劃法也賦予了審查結(jié)果的法律效力；在法國，制度的完善使規(guī)劃師、建筑師擁有巨大的行政裁量權(quán)；日本的《建筑基本法》中明確了建筑協(xié)議的形成與法律認(rèn)可手續(xù)，制度中明確了具體可協(xié)議的內(nèi)容等；新加坡由于總規(guī)劃師團(tuán)隊是政府的公職人員，具有行政決策權(quán)。借鑒以上相關(guān)經(jīng)驗可知，總規(guī)劃師制度的建立需要依托強(qiáng)有力的法律法規(guī)保障，賦予總規(guī)劃師一定的行政決策權(quán)，同時分級分類明確其工作邊界，界定工作內(nèi)容。

2.4 培育總規(guī)劃師技術(shù)力量

傳統(tǒng)的規(guī)劃從業(yè)人員較為擅長空間功能的布局與組織協(xié)調(diào)，而總規(guī)劃師團(tuán)隊的工作往往涉及城市規(guī)劃、建設(shè)、管理、運營、開發(fā)等方面，綜合性強(qiáng)，專業(yè)需求多元。法國的經(jīng)驗中，其對專業(yè)團(tuán)隊的技術(shù)實力、口碑均有較高的要求；日本的主管建筑師往往為業(yè)內(nèi)專家；新加坡的總規(guī)劃師與片區(qū)規(guī)劃師多數(shù)都擁有建筑師的專業(yè)背景。因此，總設(shè)計師團(tuán)隊首先需搭建起涵蓋規(guī)劃、建筑、生態(tài)、市政、交通、景觀等多專業(yè)的技術(shù)力量，以面向城市全過程的規(guī)劃管理。其次，傳統(tǒng)規(guī)劃從業(yè)者應(yīng)拓展自身專業(yè)邊界，跨專業(yè)學(xué)習(xí)建筑、市政、生態(tài)等綜合領(lǐng)域的知識，以在工作中起好統(tǒng)籌作用，并適應(yīng)行業(yè)的發(fā)展趨勢。最后，聘用方應(yīng)結(jié)合實踐項目的重要程度與專業(yè)需求，對總規(guī)劃師團(tuán)隊的人員構(gòu)成，技術(shù)實力進(jìn)行綜合考量，篩選技術(shù)團(tuán)隊，以實現(xiàn)地區(qū)的高質(zhì)量與精細(xì)化管理。

3 結(jié)語

總規(guī)劃師制度是實現(xiàn)城市規(guī)劃全周期管理的有效路徑，相較傳統(tǒng)規(guī)劃方法，規(guī)劃師將以決策者身份參與城市建設(shè)，有效傳導(dǎo)規(guī)劃意圖，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)全過程，實現(xiàn)“一張藍(lán)圖繪到底”。本文通過美國、法國、日本、新加坡的相關(guān)經(jīng)驗借鑒，提出我國總規(guī)劃師制度構(gòu)建的4點建議：構(gòu)建系統(tǒng)化的總規(guī)劃師制度，制定分級分類的實施機(jī)制，明晰總規(guī)劃師工作權(quán)責(zé)和培育總規(guī)劃師技術(shù)力量，以期提升城市規(guī)劃工作的精細(xì)化、落地性及實施性。