安徽省飲用水水源地“一湖一策”探索

(1.安徽省·水利部淮河水利委員會水利科學(xué)研究院，安徽 合肥 230088；2.水利水資源安徽省重點實驗室，安徽 合肥 230088)

安徽省地處長江、淮河和新安江流域，地表飲用水水源地(河流、湖泊、水庫)取水量占供水總量的85%以上，全省飲用水主要以地表水為主。湖泊是地表水載體之一，安徽省常年水面面積1km2以上湖泊共128個，其中長江流域84個，淮河流域44個，總面積4169.33km2，屬飲用水水源地的有28個。

中央在《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》中提出針對高原湖泊、內(nèi)陸湖泊、平原湖泊、城市湖泊等不同類型湖泊的自然特性、功能屬性和存在的突出問題，因湖施策，科學(xué)制定“一湖一策”方案?！耙缓徊摺睂嵤┓桨甘前不帐∪嫱菩泻娱L制的重要抓手，是各級湖長部署、調(diào)度、考核湖泊管理保護(hù)工作的重要依據(jù)。

本文以天河湖為例，通過對研究區(qū)飲用水水源地現(xiàn)狀進(jìn)行多方面分析，探索了飲用水水源地湖長制“一湖一策”管理保護(hù)體系，并結(jié)合實際情況初步提出了“一湖一策”的主要任務(wù)與措施。

1 概 況

1.1 研究區(qū)概況

天河位于淮河右岸，發(fā)源于鳳陽猴洼，流經(jīng)滁州市鳳陽縣和蚌埠市禹會區(qū)，于涂山南側(cè)注入淮河。天河上游鳳陽境內(nèi)河道分岔多呈澗溝，下游地勢低洼漸寬為天河湖。天河湖南北長約13～16km，寬600～1000m，湖流域總面積340km2，其中蚌埠市禹會區(qū)106.4km2，占31%，滁州市鳳陽縣233.6km2，占69%；常年水面面積21.0km2，其中，蚌埠市18.06km2，占86%，滁州市2.94km2，占14%。主要入湖支流有天河、胡橋河和許村河，流域水系分布情況見圖1。

圖1 天河湖流域水系分布

天河湖既是蚌埠市應(yīng)急水源地和鳳陽縣境內(nèi)湖區(qū)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)飲取水地，又是漁業(yè)基地和農(nóng)業(yè)灌溉的主要水源，開發(fā)利用程度較高，根據(jù)《安徽省水功能區(qū)劃》，天河湖水功能一級區(qū)劃為天河湖開發(fā)利用區(qū)，二級區(qū)劃為天河湖蚌埠飲用水源漁業(yè)用水區(qū)。天河湖死水位為15.5～16.5m(天河湖城市供水死水位為15.5m；養(yǎng)魚、農(nóng)業(yè)用水的死水位為16.5m)，相應(yīng)庫容400萬～1500萬m3。天河湖水位、面積、容積關(guān)系見表1。

表1 天河湖水位、面積、容積關(guān)系

1.2 天河湖湖泊特征分析

天河湖的湖泊特征突出表現(xiàn)在以下4個方面：

a.天河湖既是河流又是湖泊。天河發(fā)源于滁州市鳳陽縣猴洼，上游河道分岔多呈澗溝，下游地勢低洼漸寬為天河湖，經(jīng)天河閘于涂山南側(cè)注入淮河，天河湖屬于河流型湖泊，同時兼具河流和湖泊的特點。作為地表水載體，湖泊與河流相比，水域較為封閉，水體流動相對緩慢，水量交換更新周期長，生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力弱，生態(tài)平衡易受到自然和人類活動的影響，容易發(fā)生水質(zhì)污染、水體富營養(yǎng)化，存在內(nèi)源污染的風(fēng)險，遭受污染后治理修復(fù)難，對區(qū)域生態(tài)環(huán)境影響大。

b.天河湖既在城市又在農(nóng)村。天河湖屬于城中湖，毗鄰蚌埠市城區(qū)，地跨蚌埠市禹會區(qū)和滁州市鳳陽縣，沿湖人口密度較大，水環(huán)境一定程度上受到人類活動影響；與此同時，天河湖也是蚌埠市重要的濕地型生態(tài)屏障，需要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)發(fā)展和濕地生態(tài)保護(hù)。

c.天河湖既有排澇任務(wù)，又有灌溉任務(wù)。天河湖地勢低洼并受淮河頂托，在擔(dān)任排泄淮河澇水和突發(fā)暴雨澇水任務(wù)的同時，作為蚌埠市區(qū)內(nèi)最大的水域，又承擔(dān)著沿湖村民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉用水功能。

d.天河湖既要適應(yīng)飲用水水源地管理保護(hù)要求，又要適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。隨著湖區(qū)周邊社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，天河湖需進(jìn)一步滿足飲用水供水需求和農(nóng)業(yè)灌溉用水需求，與此同時，天河湖的水污染、水環(huán)境問題也越顯突出，需進(jìn)一步結(jié)合飲用水水源地管理保護(hù)要求進(jìn)行整治規(guī)范。

1.3 “一湖一策”編制依據(jù)

“一湖一策”實施方案編制主要依據(jù)水利部《“一河(湖)一策”方案編制指南(試行)》(以下簡稱《指南》)，按《指南》要求，實施方案內(nèi)容應(yīng)包括綜合說明、管理保護(hù)現(xiàn)狀與存在問題、管理保護(hù)目標(biāo)、管理保護(hù)任務(wù)、管理保護(hù)措施和保障措施。

1.4 現(xiàn)狀問題梳理

針對湖長制6大任務(wù)：水域空間管控、岸線管理保護(hù)、水資源保護(hù)和水污染防治、水環(huán)境綜合整治、生態(tài)治理與修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管，結(jié)合飲用水水源地環(huán)境保護(hù)要求，梳理出以下問題。

1.4.1 水域空間管控

水域空間管控有待進(jìn)一步規(guī)范。天河湖管理和保護(hù)范圍劃界確權(quán)未完全落實，湖泊保護(hù)標(biāo)志未統(tǒng)一設(shè)立；對于天河湖管理范圍內(nèi)違法侵占水域的行為，相關(guān)管理部門已進(jìn)行過相應(yīng)清理整治行動，但仍未完全清除，魚塘、蝦塘及其他圍墾湖泊現(xiàn)象仍然存在，管理未完全落實；涉湖建設(shè)項目有待進(jìn)一步規(guī)范。

1.4.2 岸線管理保護(hù)

岸線管理保護(hù)未完全落實。為便于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，天河湖沿岸居民大多依湖而居，居住人口和建筑密度較大，農(nóng)村建房缺少統(tǒng)一規(guī)劃，部分沿湖岸建房存在侵占岸線現(xiàn)象。由于未出臺水域岸線保護(hù)和開發(fā)利用總體規(guī)劃，功能分區(qū)未落實，岸線管理事權(quán)不清，責(zé)任不明，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。岸線無專人管理維護(hù)，部分岸線長期存在亂占、亂堆、亂倒等現(xiàn)象。

1.4.3 水資源保護(hù)和水污染防治

水資源供需矛盾突出，用水方式粗放。天河湖來水面積較小，流域季節(jié)性缺水較為突出，多年平均降雨量880.9mm，汛期多年平均降水量占全年降水量的70.4%，流域多年平均來水量8230萬m3，地表水資源可利用率42%，目前地表水用水量達(dá)到3370萬m3，季節(jié)性缺水突出，水資源緊缺。

天河湖部分湖區(qū)部分時段水質(zhì)未達(dá)標(biāo)。2016年天河湖水質(zhì)全年為Ⅲ類，達(dá)標(biāo)率從2015年的83.3%提升至100%，但天河湖上游鳳陽境內(nèi)水質(zhì)相對較差，長期保持在Ⅳ類。部分區(qū)域農(nóng)業(yè)面源污染和生活污染較為突出，河湖養(yǎng)殖區(qū)污染未得到有效控制。

1.4.4 水環(huán)境綜合整治

飲用水水源地規(guī)范化建設(shè)不完善。飲用水水源保護(hù)區(qū)地理界標(biāo)、隔離防護(hù)設(shè)施尚未設(shè)置，警示標(biāo)志設(shè)置尚不完善；飲用水水源水質(zhì)水量監(jiān)測能力薄弱，預(yù)警監(jiān)測不完善，應(yīng)急監(jiān)測能力不足，應(yīng)急預(yù)案有待進(jìn)一步完善；農(nóng)飲取水水源保護(hù)區(qū)尚未劃定。

農(nóng)村人居水環(huán)境亟待改善，部分湖區(qū)淤積嚴(yán)重。農(nóng)村河道、溝渠、庫壩、池塘、邊遠(yuǎn)死角污染嚴(yán)重，部分湖灣死角區(qū)地勢較低，水體流動性較差，逐漸淤塞，且有農(nóng)業(yè)面源污染隨暴雨澇水排入，難以自凈，已出現(xiàn)水華現(xiàn)象。

1.4.5 生態(tài)治理與修復(fù)

河湖水系連通性有待提高，濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度不足。為滿足防洪和蓄水需要，天河湖入淮建有天河閘，一定程度上影響了水體交換，加之馬齒莧、水葫蘆等水草叢生，河湖連通受到影響；天河湖飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)局部水域濕地生態(tài)系統(tǒng)尤其是濕地植被受到一定破壞，生態(tài)功能下降。

生物多樣性保護(hù)面臨壓力。由于過度養(yǎng)殖，濕地植被受到破壞，湖區(qū)周邊灘涂蘆葦基本消失，缺乏濱水植被，灘涂裸露，鳥類繁殖和棲息生境得不到保障。

1.4.6 執(zhí)法監(jiān)管

執(zhí)法監(jiān)管制度不完善，部分水事活動存在無章可循、無法可依的現(xiàn)象；違法水事活動處置、聯(lián)合執(zhí)法等執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制不健全，執(zhí)法監(jiān)管手段不完備；信息化建設(shè)滯后，執(zhí)法監(jiān)管信息準(zhǔn)確性、全面性、實時性亟待提高。

2 湖長制體系確定

2.1 管理范圍

確定天河湖管理范圍。天河封閉堤段管理范圍為堤防迎水側(cè)的水域、灘地和堤防及護(hù)堤地；無堤防段管理范圍為天河湖設(shè)計洪水位(20.0m)以下的水域和灘地，共38.0km2；有涵閘的河口以涵閘為界，無涵閘的河口上溯500m為界。

2.2 控制斷面

充分利用和整合“水十條”國控斷面、省控斷面、國家重要水功能區(qū)和省水功能區(qū)監(jiān)測斷面，天河湖管理范圍內(nèi)共選取和設(shè)定控制斷面(點位)6個，見表2。2020年水質(zhì)目標(biāo)依據(jù)《安徽省飲用水水源環(huán)境保護(hù)條例》設(shè)置，地表水飲用水水源一級保護(hù)區(qū)內(nèi)的水質(zhì)不得低于國家《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，二級保護(hù)區(qū)內(nèi)的水質(zhì)不得低于Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)。

表2 天河湖省級控制斷面(點位)

2.3 湖長制控制性指標(biāo)體系

圍繞水域空間管控、岸線管理保護(hù)、水資源保護(hù)和水污染防治、水環(huán)境綜合整治、生態(tài)治理與修復(fù)5項任務(wù)，共細(xì)化控制性指標(biāo)26項，其中直接分解落實到湖泊上的湖泊型指標(biāo)14項，分解落實到流域或行政區(qū)域上的面上型指標(biāo)12項，見表3、表4。

表3 “一湖一策”主要控制性指標(biāo)(湖泊型)

續(xù)表

續(xù)表

表4 “一湖一策”主要控制性指標(biāo)(面上型)

3 天河湖湖長制重點措施

統(tǒng)籌現(xiàn)有規(guī)劃與方案成果，結(jié)合飲用水水源地環(huán)境保護(hù)，從湖長制六大任務(wù)中分別總結(jié)天河湖湖長制管理與保護(hù)重點措施。

3.1 水域空間管控

劃定天河湖管護(hù)范圍。按照《安徽省湖泊管理保護(hù)條例》，依法劃定天河湖管理范圍和保護(hù)范圍，并設(shè)立湖泊保護(hù)標(biāo)志。

落實湖泊管控措施。嚴(yán)格控制涉湖項目建設(shè)，對違法占用湖泊水域現(xiàn)象開展退地還湖、退耕還湖、退圩還湖、網(wǎng)箱清理等專項清理整治行動。

3.2 岸線管理保護(hù)

推進(jìn)管理范圍劃界。制定范圍劃定工作實施方案，明確工作內(nèi)容、實施安排、經(jīng)費保障等，指導(dǎo)劃界工作，按照“輕重緩急、先易后難、因地制宜”的原則和分級管理、分級負(fù)責(zé)的要求實施。

加強(qiáng)岸線保護(hù)與節(jié)約集約利用。研究制定天河湖水域岸線保護(hù)與開發(fā)利用規(guī)劃，劃分湖泊岸線保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)和可開發(fā)利用區(qū)，禁止不符合湖泊功能定位的涉湖開發(fā)活動。

3.3 水資源保護(hù)和水污染防治

嚴(yán)控用水總量，強(qiáng)化節(jié)水減排。落實“十三五”水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控工作方案，嚴(yán)控沿湖2市3縣(區(qū))用水總量；開展節(jié)水型社會建設(shè)，發(fā)展高效設(shè)施農(nóng)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)，優(yōu)化作物種植結(jié)構(gòu)。

嚴(yán)格水功能區(qū)監(jiān)管。核定水功能區(qū)污染物入湖控制量，提出限制納污方案，建立入湖污染物限排總量控制制度和水功能區(qū)監(jiān)督管理制度，對水功能區(qū)實施全覆蓋監(jiān)測與評價。

落實省市縣“水十條”。明確天河湖水污染防治分年度目標(biāo)和任務(wù)，全面排查入湖污染源，落實污染物達(dá)標(biāo)排放要求，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水和生活垃圾治理，開展礦山綜合整治。

推進(jìn)入河排污口監(jiān)管整改。飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止新設(shè)入河排污口，依法查處未經(jīng)批準(zhǔn)、私自設(shè)置的入河排污口，定期開展入河排污口核查檢查，及時更新銷號和新增入河排污口信息資料。

建立水污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。實現(xiàn)兩市政府多部門聯(lián)合防控，嚴(yán)格源頭防控、加強(qiáng)會商協(xié)作、強(qiáng)化監(jiān)測預(yù)警、協(xié)調(diào)處理糾紛，形成監(jiān)管合力，及時有效防范和處置水污染糾紛。

3.4 水環(huán)境綜合整治

開展飲用水水源地規(guī)范化建設(shè)。實施飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)實施方案，設(shè)置完善隔離防護(hù)設(shè)施，設(shè)立完善保護(hù)區(qū)明確的地理界標(biāo)和明顯的警示標(biāo)志，進(jìn)一步落實水源保護(hù)區(qū)管理保護(hù)措施。

加強(qiáng)飲用水水源環(huán)境保護(hù)。開展飲用水水源地環(huán)境違法行為專項排查，依法清拆飲用水水源一、二級保護(hù)區(qū)內(nèi)違規(guī)設(shè)施，在飲用水水源一級保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止新建、改建、擴(kuò)建與供水設(shè)施和水源保護(hù)無關(guān)的建設(shè)項目，禁止從事網(wǎng)箱養(yǎng)殖、畜禽養(yǎng)殖、施用化肥農(nóng)藥的種植以及旅游、游泳、垂釣等可能污染飲用水水源的行為，禁止堆放生活垃圾和其他廢棄物；在飲用水水源二級保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止設(shè)置排污口，禁止新建、改建、擴(kuò)建排放污染物的建設(shè)項目，禁止從事規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖。

防范飲用水水源環(huán)境風(fēng)險。嚴(yán)格水源地上游高污染高風(fēng)險建設(shè)項目環(huán)境準(zhǔn)入，制定飲用水水源污染事件應(yīng)急預(yù)案，提高飲用水水源應(yīng)急能力，建立飲用水水源地污染來源預(yù)警、水質(zhì)安全應(yīng)急處理和供水廠應(yīng)急處理三位一體的飲用水水源地應(yīng)急保障體系。

加強(qiáng)農(nóng)村飲用水安全保障。開展天河湖農(nóng)村飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分工作，加強(qiáng)農(nóng)村飲水安全工程運行和監(jiān)督管理，加強(qiáng)農(nóng)村飲用水水源保護(hù)和水質(zhì)監(jiān)測。

湖泊富營養(yǎng)化治理。采取清淤挖泥、投放水生植物微生物等工程和非工程措施，減少湖區(qū)氮磷物質(zhì)含量，控制藻類植物生長；開展濱湖綠化帶建設(shè)，重點保護(hù)湖泊自然生態(tài)岸線，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。

農(nóng)村人居水環(huán)境綜合整治。結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，綜合運用截污治污、水系溝通、清淤疏浚、岸坡整治、河道保潔等措施，持續(xù)開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動。

3.5 生態(tài)治理與修復(fù)

加強(qiáng)水生態(tài)空間管控。全面退出人工養(yǎng)殖，推行禁漁期、禁漁區(qū)制度，科學(xué)實施增殖放流，發(fā)展生態(tài)漁業(yè)；開展濱水濕地植被保護(hù)與修復(fù)，保障白鷺等珍稀水禽在此停歇和捕食；實施水系連通工程，減少控制性工程對水生生物的影響。

嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。嚴(yán)格落實《安徽省生態(tài)保護(hù)紅線》中劃定的淮河中下游湖泊洼地生物多樣性，維護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線剛性約束，發(fā)揮生態(tài)保護(hù)紅線對國土空間開發(fā)的底線作用。

強(qiáng)化山水林田湖草系統(tǒng)治理。加大湖泊主要支流源頭區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)等重點地區(qū)水生態(tài)保護(hù)力度，在流域水源涵養(yǎng)區(qū)開展森林增綠增效、中幼林撫育、未成林保育等工程。

3.6 執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制

建立健全法規(guī)制度，提高執(zhí)法監(jiān)管能力。完善天河湖岸線利用準(zhǔn)入和許可制度、水域占用補(bǔ)償和岸線有償使用等制度，做到河湖管護(hù)工作有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究；健全部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。

4 結(jié) 語

在湖泊實施湖長制，是堅持人與自然和諧共生、加快生態(tài)文明建設(shè)作出的重大戰(zhàn)略部署，是貫徹落實黨的十九大精神、統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理的重大政策舉措，是加強(qiáng)湖泊管理保護(hù)、維護(hù)湖泊健康生命的重大制度創(chuàng)新。做好飲用水水源地環(huán)境保護(hù)工作是確保飲用水安全的基礎(chǔ)，更是在湖泊型飲用水水源地推行湖長制的重要舉措。

按照“堅持人與自然和諧共生，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，堅持問題導(dǎo)向、分湖施策，堅持近遠(yuǎn)結(jié)合、綜合治理”的基本原則，結(jié)合飲用水水源地環(huán)境保護(hù)要求，通過“一湖一策”實施方案的實施，到2020年實現(xiàn)天河湖水域空間管控更加有序、岸線管理保護(hù)更加有力、水資源保護(hù)和水污染防治更加嚴(yán)格、水環(huán)境綜合整治更加完善、生態(tài)治理與修復(fù)更加全面以及執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制更加健全，最終實現(xiàn)“河暢、水清、岸綠、景美”的河湖管理保護(hù)目標(biāo)。