基于法理視角的高校內(nèi)部審計(jì)制度研究

李艷茹

一、引言

高校內(nèi)部審計(jì)經(jīng)過多年的發(fā)展，儼然成為我國教育事業(yè)的保障機(jī)制，能夠有效的調(diào)節(jié)高校內(nèi)部權(quán)力平衡，發(fā)揮其治理及規(guī)避高校腐敗的作用，進(jìn)而成為高校治理體系中的必要組成部分。但從發(fā)展來看，高校內(nèi)部審計(jì)多是承擔(dān)事后的查錯(cuò)糾弊、評價(jià)與檢查的工作，并沒有充分發(fā)揮其職能。糾其本質(zhì)是，高校對內(nèi)部審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)認(rèn)知不足，且在高校內(nèi)部審計(jì)制度建立過程中，并未嚴(yán)格遵循法律相關(guān)規(guī)定。為了使高校內(nèi)部審計(jì)，能夠更好的發(fā)揮國家監(jiān)督體系的作用，同時(shí)促進(jìn)構(gòu)建完善科學(xué)的高校管理體系，本文從高校內(nèi)部審計(jì)制度構(gòu)建的邏輯出發(fā)，基于法理視角，來梳理高校內(nèi)部審計(jì)制度中存在的問題，進(jìn)一步對該類型問題進(jìn)行分析與研究，以求從根源上來解決此類問題，從而建立規(guī)范的高校內(nèi)部審計(jì)制度。

二、高校內(nèi)部審計(jì)制度中存在的問題

高校內(nèi)部審計(jì)是基于特定的規(guī)范且系統(tǒng)的方法，為了提高高校的內(nèi)在價(jià)值，同時(shí)改善其內(nèi)部運(yùn)營管理，進(jìn)行評價(jià)和完善高校內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)控制以及高校治理全過程的活動。從法律的視角來梳理與分析，我國《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》也對高校內(nèi)部審計(jì)做了明文規(guī)定，由于高校內(nèi)部存在其特殊性，多數(shù)高校并沒有建立科學(xué)且合規(guī)的內(nèi)部審計(jì)制度，而在法律規(guī)定中對高校內(nèi)部審計(jì)制度已經(jīng)做了明確規(guī)定，但真正能夠貫徹與落實(shí)相關(guān)法律規(guī)定的高校非常少。

1.高校內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性缺失

高校內(nèi)部審計(jì)能夠充分發(fā)揮其職能，具備形式與實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立性是前提條件。通過對高校內(nèi)部審計(jì)制度中“獨(dú)立性”的相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行梳理與研究發(fā)現(xiàn)，可以從高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、高校內(nèi)部審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制以及高校內(nèi)部審計(jì)人員工作要求的三個(gè)視角，來對其獨(dú)立性缺失的問題進(jìn)行剖析與討論。

通過表1的調(diào)研數(shù)據(jù)結(jié)果來看，73.58%的高校將內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)與紀(jì)監(jiān)審合署辦公，這類機(jī)構(gòu)上的重疊，對高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性形成嚴(yán)重的影響。很多高校在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)行過程中，沒有嚴(yán)格遵循《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》的第五條，來設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。

表1高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)情況

2.高校內(nèi)部審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制缺位

高校領(lǐng)導(dǎo)體制決定了我國高校組織機(jī)構(gòu)權(quán)力運(yùn)行狀況，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)直屬領(lǐng)導(dǎo)的級別也決定了我國高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，進(jìn)而保證了獨(dú)立性要求。我國相關(guān)法律規(guī)定，高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)為高校直接負(fù)責(zé)人。通過某省高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，歸屬校長、院長或黨委書記的直接領(lǐng)導(dǎo)的比例不足30%，與法律規(guī)定相違背，并且多數(shù)審計(jì)部門領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)兼任其他部門的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，并沒有嚴(yán)格按照法律要求進(jìn)行高校內(nèi)部審計(jì)隸屬關(guān)系設(shè)置。此種領(lǐng)導(dǎo)體系設(shè)定，勢必導(dǎo)致高校內(nèi)部審計(jì)工作在開展過程中無法保持獨(dú)立性。

3.高校內(nèi)部審計(jì)人員結(jié)構(gòu)失衡

高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人多數(shù)不是審計(jì)專業(yè)出身，缺乏專業(yè)勝任能力，不具備專業(yè)的審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，缺乏對審計(jì)工作的深度認(rèn)識，必然會影響審計(jì)工作的總體謀劃。

基于調(diào)查及研究發(fā)現(xiàn)，從數(shù)量角度分析，多數(shù)高校內(nèi)部審計(jì)人員配置不足，甚至存在內(nèi)部審計(jì)人員兼任其他職能，而從質(zhì)量角度上分析，審計(jì)工作人員多為財(cái)務(wù)或管理崗位出身，難以解決錯(cuò)綜復(fù)雜的專業(yè)審計(jì)問題。而根據(jù)審計(jì)工作性質(zhì)及相關(guān)法律要求分析，高校內(nèi)部審計(jì)人員的專業(yè)背景要求極高，應(yīng)當(dāng)具備法律、工程、財(cái)會以及理工科的相關(guān)教育背景的綜合性人才，目前的人員配置，是很難同時(shí)滿足法律及審計(jì)工作的要求。

三、高校內(nèi)部審計(jì)制度構(gòu)建的法理基礎(chǔ)

1.高校內(nèi)部審計(jì)制度的理論基礎(chǔ)：受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任

社會及文明的進(jìn)步，制度與法律的發(fā)展，資源與財(cái)富的集聚，產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營的分離，進(jìn)而委托與受托關(guān)系的產(chǎn)生，基于上述關(guān)系，衍生出了受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系理論。此類關(guān)系的產(chǎn)生，需要獨(dú)立且公證的第三方進(jìn)行監(jiān)督和評判。內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督成為必然的選擇，基于受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系產(chǎn)生的具有經(jīng)濟(jì)監(jiān)督功能的審計(jì)，用以平衡委托人與受托人之間的關(guān)系，并且能夠有效保證其運(yùn)行。

從高校的制度角度來看，高校中的委托經(jīng)濟(jì)責(zé)任為公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，基于主體存在的“機(jī)會主義”和“有限理性”，上級管理者（委托者）與下級管理者（受托者）之間存在信息不對稱，設(shè)置一個(gè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)可以有效調(diào)和此種矛盾。因而，高校內(nèi)部審計(jì)是基于委托與受托關(guān)系衍生出的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論產(chǎn)生的，并發(fā)揮其對高校內(nèi)部管理形成監(jiān)督和服務(wù)的職能。

圖1高校內(nèi)部審計(jì)制度的理論基礎(chǔ)框架

2.高校內(nèi)部審計(jì)中的法律關(guān)系

高校內(nèi)部審計(jì)中的法律關(guān)系較為復(fù)雜，首先應(yīng)當(dāng)厘清高校與外部、高校內(nèi)部之間的各個(gè)主體之間的關(guān)系。高校外部與高校之間的權(quán)利運(yùn)行體系以及資源運(yùn)用關(guān)系，產(chǎn)生了高校外部控制體系，其主要由立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、社會公眾來構(gòu)成。而高校內(nèi)部之間的監(jiān)督體系，主要由高校內(nèi)部制度設(shè)計(jì)以及高校內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)來構(gòu)建并進(jìn)行控制?；诟咝?nèi)部監(jiān)督體系，產(chǎn)生了高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。

基于上述的權(quán)力關(guān)系分析，高校內(nèi)部審計(jì)中主要存在兩類“委托與受托的法律關(guān)系”?；诟咝ＹY源的流動，中央或地方政府對高校負(fù)責(zé)人進(jìn)行委托，進(jìn)而高校負(fù)責(zé)人具備了高校資源的管理權(quán)。基于上述委托與受托關(guān)系，高校負(fù)責(zé)人將其管理權(quán)進(jìn)行分配，并委托給下級管理者，此類委托與受托關(guān)系的監(jiān)督需求，產(chǎn)生了高校內(nèi)部審計(jì)，用以對該類受托關(guān)系進(jìn)行監(jiān)督。因而，通過上述分析，高校內(nèi)部審計(jì)中的法律關(guān)系產(chǎn)生于高校負(fù)責(zé)人與下級管理者之間。

圖2高校內(nèi)部審計(jì)的法律關(guān)系

3.高校內(nèi)部審計(jì)制度構(gòu)建的法律依據(jù)

《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》與《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》同時(shí)在第四條對高校內(nèi)部審計(jì)制度進(jìn)行了規(guī)定，基于法理的視角，本文認(rèn)為可以從高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、領(lǐng)導(dǎo)體制以及內(nèi)部審計(jì)人員專業(yè)性的三個(gè)角度，來對高校內(nèi)部審計(jì)制度構(gòu)建的法律依據(jù)進(jìn)行分析，從根源上解決高校內(nèi)部審計(jì)制度建立的法律障礙。

（1）高校內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性的法律依據(jù)

設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，是開展高校內(nèi)部審計(jì)工作并履行其職能的必要保障，才能實(shí)現(xiàn)黨和國家對高校資源運(yùn)用的監(jiān)督。高校內(nèi)部審計(jì)應(yīng)當(dāng)從客觀的組織機(jī)構(gòu)與主觀的內(nèi)部審計(jì)人員工作來實(shí)現(xiàn)其獨(dú)立，進(jìn)而使得審計(jì)結(jié)果的獨(dú)立且公正，堅(jiān)持獨(dú)立性原則的高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，才能科學(xué)且有效的履行自身的服務(wù)和監(jiān)督功能。

《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》第五條、第六條以及《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》第六條、第十七條中，分別從內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系以及人員職責(zé)多角度明確了其獨(dú)立性的要求，基于以上法律規(guī)定，法律從內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、內(nèi)部審計(jì)人員職責(zé)劃分等角度，已經(jīng)明確了高校在構(gòu)建內(nèi)部審計(jì)制度應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循獨(dú)立性的要求。而實(shí)際操作過程中，很多高校設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)時(shí)缺乏獨(dú)立性的考量，甚至在高校領(lǐng)導(dǎo)換屆以后經(jīng)常性的對內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)及部門進(jìn)行調(diào)整，與法律相關(guān)規(guī)定違背，很難實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)的內(nèi)在職能要求。因而，本文認(rèn)為，高校應(yīng)當(dāng)從法律規(guī)定出發(fā)，嚴(yán)格按照法律規(guī)定，以獨(dú)立性為基石，來構(gòu)建符合法律規(guī)定，實(shí)現(xiàn)黨和國家監(jiān)督體系要求的內(nèi)部審計(jì)制度。

（2）高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬的法律依據(jù)

高校領(lǐng)導(dǎo)體制決定了高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的直屬領(lǐng)導(dǎo)地位越高，越能保證內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性要求，從而保障其履行職能。《中華人民共和國審計(jì)條例》對高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的直屬領(lǐng)導(dǎo)已然作了明文規(guī)定，該規(guī)定實(shí)際上從上位法的角度作了嚴(yán)格的規(guī)定?！秾徲?jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》第六條以及《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》第七條中明確了黨委組織以及高校負(fù)責(zé)人作為高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人。

（3）高校內(nèi)部審計(jì)人員結(jié)構(gòu)要求的法律依據(jù)

內(nèi)部審計(jì)工作需要很強(qiáng)的專業(yè)背景，并且其專業(yè)性對審計(jì)工作存在關(guān)鍵性影響，但目前高校人員配置根本無法滿足現(xiàn)階段繁復(fù)的審計(jì)工作。從內(nèi)部審計(jì)工作性質(zhì)來看，需要綜合型人才，但目前的人員配置，很難遵循《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》第十條中對內(nèi)部審計(jì)人員專業(yè)背景及工作經(jīng)歷的要求。

四、高校內(nèi)部審計(jì)制度體系構(gòu)建

1.高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置

在我國高校內(nèi)部審計(jì)制度構(gòu)建過程中，應(yīng)當(dāng)以獨(dú)立性為開展內(nèi)部審計(jì)工作的基礎(chǔ)和前提要件，而設(shè)立獨(dú)立的高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)能夠從客觀的角度來實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性以及履行其職能要求，更能有效保障內(nèi)部審計(jì)工作人員對審計(jì)工作保持公正和客觀的態(tài)度，更好的實(shí)現(xiàn)其獨(dú)立性要求。

而從法律角度分析，根據(jù)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論以及法律要求，應(yīng)當(dāng)由黨委書記、單位負(fù)責(zé)人直接進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，才能有效實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立行使職能的法律要求，保證高校內(nèi)部監(jiān)督體系的要求。

2.高校內(nèi)部審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)體制設(shè)立

科學(xué)且合法的高校內(nèi)部審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)體制，能夠從制度層面保證內(nèi)部審計(jì)工作高效且合法的開展，根據(jù)法律規(guī)定來安排高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，能夠從權(quán)力運(yùn)行的角度保護(hù)內(nèi)部審計(jì)工作的展開，并且有效的實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督職能。因而，本文認(rèn)為，黨委書記或高校校長（院長）來直接領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，既能保障內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性，也能使得內(nèi)部審計(jì)的職能能夠有效履行，并且從法理上符合要求。

基于上述分析，我國高校應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)部審計(jì)的最高議事決策機(jī)構(gòu)——審計(jì)委員會，作為高校黨委議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，可以實(shí)現(xiàn)黨委對高校內(nèi)部審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。并在審計(jì)委員會下設(shè)總審計(jì)師，全面負(fù)責(zé)內(nèi)部審計(jì)工作。

3.高校內(nèi)部審計(jì)人員專業(yè)性及激勵(lì)制度的建立

高校內(nèi)部審計(jì)人員專業(yè)性及激勵(lì)制度的建立是實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部審計(jì)功能的重要保障，法律對高校內(nèi)部審計(jì)人員的專業(yè)性以及配備，作了明確規(guī)定。各大高校在建立高效內(nèi)部審計(jì)制度過程中，依據(jù)法律規(guī)定來保障和落實(shí)內(nèi)部審計(jì)工作人員應(yīng)當(dāng)享有待遇、晉升及交流的權(quán)利。因而，不僅應(yīng)當(dāng)從專業(yè)性及配備的角度來構(gòu)建內(nèi)部審計(jì)人員，同時(shí)應(yīng)落實(shí)內(nèi)部審計(jì)人員的福利制度以及升遷制度。

在我國高校招聘及選拔內(nèi)部審計(jì)工作人員過程中，應(yīng)當(dāng)綜合考量學(xué)歷、專業(yè)以及審計(jì)相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)提高校內(nèi)部審計(jì)人員對國家關(guān)于內(nèi)部審計(jì)及內(nèi)部控制法律及政策的認(rèn)知和實(shí)踐能力，并對高校內(nèi)部審計(jì)人員進(jìn)行科學(xué)培訓(xùn)。并根據(jù)信息技術(shù)的發(fā)展，采用高質(zhì)量的信息工具來配合內(nèi)部審計(jì)工作，進(jìn)一步的提升審計(jì)工作效率。為了提高內(nèi)部審計(jì)人員的工作積極性，應(yīng)當(dāng)從制度上相應(yīng)的職位、薪酬以及晉升路徑進(jìn)行安排，從而從根源上提高內(nèi)部審計(jì)人員的工作積極性及態(tài)度，進(jìn)而從制度層面保證內(nèi)部審計(jì)人員的正當(dāng)權(quán)益。

4.高校內(nèi)部審計(jì)人員職責(zé)明確

內(nèi)部審計(jì)人員能夠根據(jù)高校的實(shí)際狀況，來對高校內(nèi)部的各個(gè)部門提出科學(xué)且合理的建議，并且更加有效的監(jiān)督審計(jì)意見的執(zhí)行和落實(shí)。因而，厘清高校內(nèi)部審計(jì)人員的具體職責(zé)，能夠更加高效的服務(wù)于學(xué)校治理工作，為高校治理層提供科學(xué)的治理建議，保證其獲得精確的管理信息。我國相關(guān)法律對高校內(nèi)部審計(jì)的職能作了詳細(xì)的描述與規(guī)定，高校內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督職能和服務(wù)職能對高校實(shí)現(xiàn)內(nèi)部科學(xué)治理更加有效，能夠進(jìn)一步加強(qiáng)并保障高校內(nèi)部審計(jì)實(shí)現(xiàn)其職能。

根據(jù)高校內(nèi)部審計(jì)工作人員自身的專業(yè)、獲取的信息以及工作經(jīng)驗(yàn)的先天優(yōu)勢，能夠協(xié)助和改善高校內(nèi)部治理缺陷，構(gòu)建科學(xué)的高校內(nèi)部治理制度，能夠有效保證內(nèi)部審計(jì)的服務(wù)職能有效履行。應(yīng)當(dāng)在構(gòu)建高校內(nèi)部審計(jì)制度過程中，明確高校內(nèi)部審計(jì)人員職責(zé)，才能使得高校內(nèi)部審計(jì)工作更加高效且科學(xué)的進(jìn)行。

四、結(jié)論

在我國高校事業(yè)發(fā)展中，規(guī)范的高校審計(jì)制度為高校科學(xué)治理和健康發(fā)展提供了長久保障。對高校內(nèi)部審計(jì)制度中存在的問題梳理與研究，基于法理角度視角，通過高校內(nèi)部審計(jì)制度的理論基礎(chǔ)、法律關(guān)系以及法律依據(jù)對其存在的問題進(jìn)行分析，并從根本上解決高校內(nèi)部審計(jì)制度中存在的問題和阻礙。進(jìn)而從高校的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)體制、內(nèi)部審計(jì)人員專業(yè)性及激勵(lì)制度的建立以及內(nèi)部審計(jì)人員職責(zé)的四個(gè)方面，建立了規(guī)范且科學(xué)的高校內(nèi)部審計(jì)制度。