臨空經濟區(qū)項目執(zhí)行階段績效評價研究
——以南寧臨空經濟示范區(qū)PPP 項目為例

陳宗瑜CHEN Zong-yu

（南寧交通資產管理有限責任公司，南寧 530027）

1 臨空經濟區(qū)績效評價概述

臨空經濟區(qū)，是以機場為地理中心，以發(fā)展臨空產業(yè)為核心，沿交通線向外擴張的新型經濟產業(yè)園區(qū)。依托現(xiàn)有的機場設施，對周邊區(qū)域進行科學規(guī)劃，充分利用航空運輸的優(yōu)勢，促使機場周邊片區(qū)形成具有區(qū)域經濟特性的綜合經濟產業(yè)園區(qū)，園區(qū)內聚集的產業(yè)逐漸呈現(xiàn)規(guī)?；F(xiàn)代化、多元化。同時，園區(qū)內市政道路的建設對配合構建交通性主干路網和生活性主干路網、完善城區(qū)內部骨架道路網絡、推進城區(qū)交通改善具有重要意義。

由于臨空經濟區(qū)前期投資金額較大，在當前國內外經濟環(huán)境復雜多變、政府財政資金較為緊張的情形下，各地方籌建的大型基礎設施的建設模式通常采用政府和社會資本方合作（Public-Private Partnership）模式。針對這一模式而言，以政府為主導和主體，對社會資本方實施績效評價，是政府部門監(jiān)督和督促社會資本方履行PPP 合同內容、完成實際投資、切實推進項目落地的重要監(jiān)管手段。開展績效評價，其核心在于績效評價的指標體系是否系統(tǒng)、科學，能否較為充分地反映社會資本方的建設和管理成效。

2 南寧臨空經濟示范區(qū)的特征

南寧臨空經濟示范區(qū)，由國家發(fā)展改革委和中國民航局批準設立，為中國第十六個國家級臨空經濟示范區(qū)，是我國第一個面向東南亞的區(qū)域航空樞紐。南寧臨空經濟示范區(qū)所依托的南寧吳圩國際機場當前共有執(zhí)飛航線164條，通航城市102 個，平均每日起降航班242 余架次，基本形成了覆蓋東盟國家和國內主要城市的“東盟通”和“省會通”航線網絡格局，是南寧臨空經濟示范區(qū)形成集群化、多元化產業(yè)的強有力保障。

為了加快推進南寧臨空經濟示范區(qū)的建設、促使項目盡快落地，采用PPP 模式推進項目建設，由中選社會資本全資在南寧成立項目公司，由項目公司在授權范圍內負責南寧臨空經濟示范區(qū)PPP 項目的投資、融資、建設、運營、維護和移交。項目公司由中標的社會資本方全資控股，通過經營授權范圍內的部分可經營性設施獲得相應的使用者付費收入，同時政府在運營期可通過每年支付“可行性缺口補助”的方式覆蓋項目建設總投資、運營維護成本并給予項目公司合理回報?；诂F(xiàn)有的場地條件進行路網規(guī)劃和產業(yè)布局，參考和借鑒以往開發(fā)、運營產業(yè)園區(qū)的經驗，南寧臨空經濟區(qū)項目建設和產業(yè)規(guī)劃、招商引資事實上是同步進行的，但所謂“筑巢引鳳”，在項目執(zhí)行階段所包含的建設期和運營期中，由于需要借助國家政策性金融工具以形成實際性投資，因而建設期仍是績效考核中最重要的一個階段。

3 臨空經濟區(qū)績效評價指標體系構建

3.1 績效評價指標選取的原則

在績效評價指標選取時，應遵循如下原則：

①科學性原則。

科學性是指在績效評價指標的選取過程中，應遵循臨空經濟區(qū)項目的實際情況及客觀發(fā)展規(guī)律、客觀存在的問題，選取的指標應與績效評價具有高度的相關聯(lián)性，遵循事實，結合項目實際情況，從根本上保證績效評價指標的科學性，使績效評價結果更具說服力。

②針對性原則。

績效評價指標的選取首先應考慮與績效評價的目標高度相關，其次需要進一步明確該指標是否與臨空經濟區(qū)PPP 項目的執(zhí)行階段相關，最后需要再次核對績效評價指標的影響程度的大小，應剔除影響度較低的指標，提高績效評價工作的效率。

③獨立性原則。

績效評價指標在初步確定后，還需進一步確認處于同一維度的指標是否存在強關聯(lián)或重復現(xiàn)象，不同維度間的指標也不應存在交叉重復現(xiàn)象，每個指標應是獨立的、不互相干擾的，不存在包含與被包含的關系。

④全面性原則。

選取的績效評價指標要能夠全面反映臨空經濟區(qū)項目執(zhí)行階段的績效評價情況，全面涵蓋項目執(zhí)行階段所涉及的交通基礎設施建設、公共設施建設、廠房及配套服務設施建設、園區(qū)招商引資及管理運營等方面。

3.2 績效評價的階段劃分

參照財政部發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113 號）文件，將PPP 模式的操作程序分為5 個階段：項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交。由于項目執(zhí)行階段是歷時最長、問題最頻發(fā)的階段，因此執(zhí)行階段的管控是PPP 模式下項目全過程管控的重中之重。

3.3 績效評價指標體系構建

據統(tǒng)計，截至2021 年12 月31 日，我國現(xiàn)已獲批的國家級臨空經濟示范區(qū)為16 個。

鄭州空港、廣州空港、北京大興空港、重慶空港等已初具規(guī)模，例如廣州空港已形成飛機維修制造、跨境電商、航空物流、航空總部商務、通用航空、飛機租賃六大臨空產業(yè)為支撐，數字經濟、生物醫(yī)藥等創(chuàng)新融合的多元化發(fā)展格局。此類已處于運營階段的臨空經濟區(qū)，工作重點已由項目建設轉為投資運營、招商引資，而南寧臨空經濟示范區(qū)獲批較晚，當前正處于初步建設階段，績效評價的側重點應在于項目的執(zhí)行階段，即主要包含項目建設和運營的階段。經南寧市組織專班人員對已完成初步建設的國家級臨空經濟區(qū)進行調研，在參考現(xiàn)有的臨空經濟區(qū)績效評價指標體系的基礎上，結合南寧市臨空項目實施情況，進行了局部調整，形成了如表1 所示的績效評價指標體系。由于社會資本方對項目公司是完全控股的，且南寧臨空經濟示范區(qū)PPP 項目采用的是“建投一體化”的模式實現(xiàn)項目的投資與建設，因此以二級指標中的“建設成本管理”替代以往的“投資管理”能夠使績效評價工作更為細化。此外，考慮將“實現(xiàn)項目物有所值”納入評價指標體系中，但當前尚未研究出針對此項的量化標準和計分規(guī)則，這將是后續(xù)對指標體系進行完善的一個研究方向。

表1 南寧臨空經濟示范區(qū)PPP 項目執(zhí)行階段績效評價指標體系

績效評價指標體系的構建，是兼具共性與個性的，此績效評價指標體系是可以適用于大多數類似項目的，但針對于具體項目的情況，其個性主要體現(xiàn)在不同指標的權重上，這將在下一小節(jié)中進行討論和計算。

4 基于組合賦權法的權重賦值

指標權重的確定方式，直接影響到績效評價結果的準確性。即便有一套較為嚴謹、規(guī)范的評分標準，但由于參與評價專家所處的行業(yè)領域不同、工作經驗不同，可能造成不同專家對同一情形所賦予的分值存在較大差異。因此，為了使評價結果盡可能科學、合理，在指標賦權過程中，不僅要體現(xiàn)評判者對不同指標的重視程度，還應該考慮指標的數據之間的內在統(tǒng)計規(guī)律，即采用主觀權重賦值方法與權重賦值方法相結合方法，以彌補單一權重賦值方法運用的不足。權重賦值的流程如圖1 所示。

圖1 權重賦值流程圖

筆者對績效評價指標進行了深入分析，發(fā)現(xiàn)部分指標間是存在相互關聯(lián)性的，例如“建設進度管理”與“建設成本管理”，若搶進度、拼進展，則往往將造成一定的成本增加。網絡層次分析法，能夠利用“超矩陣”，對處于同一層次的各因素之間的相互關聯(lián)性進行綜合分析。而CRITIC 法的原理是根據各評價指標的基礎數據，以計算信息量的方式衡量評價指標的權重大小，信息量由變異性系數和沖突性系數計算而來，因此CRITIC 法相比傳統(tǒng)的熵權法，是更為科學、合理的。在得到了主、客觀權重之后，通過距離函數法，進行權重的組合計算，在對數值大小考慮的同時，使主觀權重值和客觀權重值之間的“距離”與分配系數之間的“距離”保持一致，避免僅運用單一賦權法時，可能引起的權重值偏離問題，使最終得到的評價結果可信度更高。

限于篇幅，網絡層次分析法和CRITIC 法、距離函數法的計算公式和步驟這里不再進行贅述。在此階段中，邀請了20 位經驗豐富的專家進行評價，通過YAANP 軟件生成調查問卷的方式，收集專家的評價量表。經運用SPSS22.0 軟件進行計算，回收的量表信度、效度較好，可用于權重的計算。檢驗結果如表2 所示，權重計算結果如表3 所示。

表2 信度效度檢驗結果

表3 權重計算結果

5 結果分析

權重計算結果顯示，對于項目建設期而言，基礎設施建設進度、資本金到位及使用情況、征拆成本與進度是較為重要的三個指標。由于南寧臨空經濟示范區(qū)分期進行開發(fā)，當前正處于一期作業(yè)中，實施內容為臨空經濟區(qū)與周邊連接路網的建設、園區(qū)內市政道路的建設、工業(yè)園場地平整、廠房的修筑等。換而言之，一期是一個“筑巢引鳳”的階段，基礎設施建設是招商引資的基礎性條件。作為新晉國家級臨空經濟區(qū)，南寧臨空經濟示范區(qū)具有區(qū)位優(yōu)勢突出、產業(yè)基礎較好、開放活力彰顯、投資環(huán)境優(yōu)越等優(yōu)勢，需要加快基礎設施建設的進度，以盡早促成產業(yè)落地、形成實質性投資。因此，要求資本金及時到位，并對其使用情況進行嚴格監(jiān)管，使資金落到實處，切實推動項目建設，以早日實現(xiàn)規(guī)?；a業(yè)的落地。此外，南寧臨空經濟示范區(qū)項目的實施，離不開征拆工作的強有力支撐。為了保證征拆的速度、加強征拆成本的管理與控制、合理調控與平衡拆遷安置補償水平，相關單位精心挑選業(yè)務能力強、政治素養(yǎng)高的人員組成精英隊伍，全力做好征地拆遷和協(xié)調服務工作，確保項目順利推進。

對于經營期而言，南寧臨空經濟示范區(qū)將以一流的營商環(huán)境，迎接企業(yè)入駐，并將持續(xù)為企業(yè)提供優(yōu)質服務放在首位。入園企業(yè)的滿意度是一項重要的績效考核指標。在貫徹優(yōu)質服務理念的前提下，如何實現(xiàn)園區(qū)的精細化運營管理、控制園區(qū)的運營管理成本，是值得深入探究的。運營管理是園區(qū)差異化的重要因素，因此在績效考核中，運營管理成本事實上包含了產業(yè)規(guī)劃成本、物業(yè)管理成本、招商引資成本、企業(yè)服務成本等。因而運營成本管理是一個動態(tài)的、具有一定周期性的管理內容，亦是績效考核的一項重要內容。

至此，南寧臨空經濟示范區(qū)PPP 項目執(zhí)行階段的績效評價指標體系已梳理完成，形成了直觀而清晰的績效評價思路和步驟。通常PPP 項目的合作期限長達20-30 年，隨著不同階段的工作重心不同，績效評價的具體內容也不盡相同，本文所構建的績效評價指標體系主要針對當年南寧臨空經濟示范區(qū)的實施進度?；诳冃гu價的內容，對正在實施的項目進行管控和糾偏，有助于在工作中抓重點、控要點，充分調動各方單位的主動性和創(chuàng)造性，對加快臨空經濟區(qū)項目的順利落地具有重要意義。

6 結語

南寧吳圩國際機場發(fā)展迅速，但與之配套的臨空經濟區(qū)的發(fā)展成效卻明顯滯后于上海、廣州等城市。本文從南寧臨空經濟示范區(qū)的特征出發(fā)，基于組合賦權法，對績效評價指標的權重進行計算，對績效評價的內容進行了梳理。在績效評價指標體系的基礎之上，政府部門應不斷完善績效評價獎懲機制，持續(xù)激發(fā)項目實施主體提升績效管理水平，而社會資本方需依照合同約定，在項目執(zhí)行階段充分發(fā)揮自身的靈活性和技術優(yōu)勢，運用信息化技術，有效提升項目績效管理效率和管理水平。