反食物浪費政策的落地：國際經(jīng)驗與本土實踐*

申宇哲，牛坤玉，宋 蕊，劉 靜，朱 婷，翁樂湃

（1.中共寧波市委黨校，浙江寧波 315031；2.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所，北京 100081；3.巴黎政治大學(xué)國際事務(wù)學(xué)院，巴黎 75337）

0 引言

糧食安全戰(zhàn)略是國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分。2020年我國糧食產(chǎn)量達到了6 695億kg[1]，實現(xiàn)了糧食生產(chǎn)的“十七連豐”，但食物浪費現(xiàn)象也同樣驚人。據(jù)測算，我國一年的食物浪費總量為1.2億t，遠超國家每年的糧食增量[2]。食物浪費問題極其嚴重，已經(jīng)對我國的糧食安全戰(zhàn)略構(gòu)成了重大威脅。

為減少我國的食物浪費現(xiàn)象，我國也頒布了一系列的法律條例，制定了一系列的行動。2013年中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》(中發(fā)〔2013〕13號)，率先在黨政機關(guān)內(nèi)部展開了反對奢侈浪費的節(jié)流行動[3]。此后，為深入推進反對食品浪費工作，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于厲行節(jié)約反對食品浪費的意見》(中辦發(fā)〔2014〕22號)，指出了遏制餐飲浪費現(xiàn)象的著力點：杜絕公務(wù)用餐浪費、推進單位食堂節(jié)儉用餐、推行科學(xué)文明的餐飲消費模式、減少各環(huán)節(jié)糧食損失浪費、推進食品廢棄物資源化利用、加大宣傳教育力度、健全法律法規(guī)以及加強監(jiān)督檢查[4]。2021年《十四五規(guī)劃》和2021年“中央一號文件”等綱領(lǐng)性文件中首次明確提出“要有效降低糧食生產(chǎn)、儲存、運輸、加工環(huán)節(jié)損耗，開展糧食節(jié)約行動”“培育新型消費，發(fā)展綠色消費”等[5]，政策的對象從政府公務(wù)機關(guān)為重點轉(zhuǎn)向全社會覆蓋。2021年4月29日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過《中華人民共和國反食品浪費法》(中華人民共和國主席令第七十八號)，對政府機關(guān)、餐飲服務(wù)經(jīng)營者、學(xué)校、餐飲外賣平臺等行為主體的食品浪費行為做出了法律上的約束[6]，標志著我國反食物浪費的頂層法律設(shè)計初步搭建完成[7]。隨即，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺了《糧食節(jié)約行動方案》，按照生產(chǎn)、儲存、運輸、加工、消費的環(huán)節(jié)對糧食的減損與浪費做出了詳細的規(guī)定，同時在科技創(chuàng)新、宣傳教育、保障措施方面也做了規(guī)定[8]。然而，與美國和法國等發(fā)達國家相比，在反食物浪費政策如何落地這一問題上，我國還存在法律政策制定晚、運行機制缺失、落地效果弱等問題。

食物浪費問題也是全球面對的共同問題[9,10]。為減少食物浪費，許多國家通過制定目標、立法、倡議、政企合作等不同方式遏制食物浪費，這些經(jīng)驗和教訓(xùn)可以為中國下一步制定具體的可落地的反食物浪費政策提供參考和借鑒。宗會來[11]總結(jié)了歐盟及主要成員國減少食物浪費的主要做法，包括將食物浪費治理納入可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，夯實食物浪費治理的法律基礎(chǔ)，用具體行動推動工作有新突破，加強宣傳、提高社會認知度等。沈立萍[12]梳理了德國政府抗擊食物浪費的行動，包括評獎激勵、制定國家戰(zhàn)略、尋求國際合作等。楊東霞，韓潔[13]等對美國、歐盟、法國、日本、澳大利亞等國家和地區(qū)減少糧食損耗和反對食物浪費的戰(zhàn)略、立法、技術(shù)、社會、教育等宏觀制度方面進行了比較研究。李若冰，劉愛軍[14]從食物浪費行為干預(yù)角度總結(jié)了歐美發(fā)達國家在減少在外就餐食物浪費的國際經(jīng)驗?？傮w而言，目前關(guān)于反食物浪費的國際經(jīng)驗研究系統(tǒng)性不強，僅介紹了各國的主要做法，缺乏反食物浪費具體的運行機制和機構(gòu)職能的總結(jié)和梳理。文章以美國和法國為研究對象，梳理比較了兩國反食物浪費的法律法規(guī)、政策措施和機構(gòu)運行機制，并與我國目前的實踐進行對比，在此基礎(chǔ)上，取長補短，結(jié)合我國國情提出反食物浪費政策建議。

1 美國經(jīng)驗

美國是全球第二大的糧食生產(chǎn)國和全球最大的糧食出口國，同時也是全球浪費食物最多的國家[15]，全美生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品當中，每年約有6 000萬t、價值1 600億美元農(nóng)產(chǎn)品遭丟棄。2015年為實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標的目標，美國農(nóng)業(yè)部和環(huán)保局共同宣布了美國國內(nèi)首個減少食物浪費目標，即到2030年將糧食損失和浪費減少一半，將減少食物浪費納入國家發(fā)展戰(zhàn)略目標中，并采取了一系列的措施。

1.1 法律法規(guī)

美國關(guān)于食物浪費的法律法規(guī)以引導(dǎo)社會主體向非營利組織捐贈食物為主，強制性、處罰性質(zhì)的規(guī)定較少。

（1）降低社會主體向非營利組織捐贈食物的成本。如1996年美國國會通過了《比爾·愛默生食品捐贈法》（Bill Emerson Good Samaritan Food Donation Act，簡稱GSA），該法案免除了那些將完好的可食用的食物捐贈給非營利組織的人的與食品安全相關(guān)責(zé)任，為捐贈剩余食物的個人和企業(yè)消除了法律障礙[16]。2008年美國國會通過《聯(lián)邦食品捐贈法》（Federal Food Donation Act，簡稱FFDA），該法案要求“在美國提供服務(wù)或銷售食品的所有[聯(lián)邦]合同中超過 25 000美元的合同均應(yīng)包含一條條款，該條款鼓勵向非營利組織捐贈多余的、顯然有益于健康的食品，從而為缺少糧食的人提供援助”。

（2）通過稅收減免和提供補貼的方式激勵企業(yè)捐贈食物行為。如1986年美國聯(lián)邦政府通過《國內(nèi)稅收法典170（e）（3）》（Internal Revenue Code 170(e)(3)），規(guī)定捐贈食品的合格商業(yè)納稅人可以在計算所得稅負債時從應(yīng)納稅所得額中扣除“食品生產(chǎn)成本和捐贈食品成本與完全公允市場價值之間的差額的一半”。2015年美國聯(lián)邦政府通過有《保護美國人免受稅收上漲法》 (Protecting Americans from Tax Hikes Act，簡稱PATH Act)，該法規(guī)定所有企業(yè)都有資格針對符合特定資格標準的捐贈進行稅收減免，捐贈存貨的企業(yè)可以要求扣除財產(chǎn)基礎(chǔ)金額的稅收抵免，每年不得扣除企業(yè)應(yīng)納稅所得額的30%以上，個別公司不能扣除當年應(yīng)稅收入的10%以上。

（3）加速新技術(shù)在減少食物浪費領(lǐng)域的運用。近年來，美國開始重視減少食物浪費的技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新。2015年緬因州議員Chellie Pingree在國會上提出《食品回收法》（Food Recovery Act），目的是減少農(nóng)場，飯店，零售商，學(xué)校，軍事食品服務(wù)提供者和家庭的食品浪費。該法案一旦通過成為法律，將指導(dǎo)美國農(nóng)業(yè)部研究新技術(shù)以延長食品保質(zhì)期，并為建設(shè)更多的大型堆肥、廢物收集和處理的基礎(chǔ)設(shè)施提供資金，來防止食物垃圾進入垃圾填埋場。

1.2 政策措施

針對不同類型食物，實施差異化的食物回收等級體系。美國環(huán)保署發(fā)布“食物回收等級體系”（Food Recovery Hierarchy）[17]，針對不同類型的被浪費的食物，采用不同的管理策略，將食品回收體系從上往下依次劃分為“減少來源”“給饑餓的人們”“喂飼動物”“工業(yè)用途”“堆肥”“堆填/焚燒”這6個層次（圖1）。等級結(jié)構(gòu)的頂層“減少來源”被認為是最佳方法和首要選擇，具體的措施包括了解浪費食物的數(shù)量及原因進而制定有效的預(yù)防食物浪費的策略；培養(yǎng)消費者養(yǎng)成減少食物浪費的習(xí)慣；加入 EPA 的食品回收挑戰(zhàn)計劃以了解所在行業(yè)內(nèi)的其他組織如何預(yù)防和減少食物浪費?！敖o饑餓的人們”是指通過捐贈多余食物的方式及時向社區(qū)中的饑餓人口分發(fā)易腐爛和預(yù)制食品。“喂飼動物”是指社會主體可以向動物園或生產(chǎn)動物食品的生產(chǎn)商捐贈額外的食物，通常比將食物拖到垃圾填埋場更便宜。“工業(yè)用途”則從廢棄食物中獲取生物燃料和生物產(chǎn)品，如可以通過厭氧消化的方式使回收的食物產(chǎn)生沼氣和土壤改良劑等有價值的產(chǎn)品。將食物“堆肥”可幫助改善土壤、種植下一代作物和改善水質(zhì)，2018 年美國回收的 6 900 萬t城市生活垃圾中，近 2 500 萬t通過堆肥回收。等級結(jié)構(gòu)的底層“堆填/焚燒”則是防止食物浪費的較差方式，既缺少經(jīng)濟價值又對環(huán)境產(chǎn)生負面影響。

圖1 美國環(huán)保局發(fā)布的“減少食物損失行動的等級行動”

推出“食品回收挑戰(zhàn)”計劃，鼓勵企業(yè)更有效的利用資源?！笆称坊厥仗魬?zhàn)”是美國環(huán)保署發(fā)起的一項自愿性激勵計劃，鼓勵參與者在全生命周期內(nèi)更有效地使用材料。參與者包括雜貨店、州/地方/部落/領(lǐng)地政府、教育機構(gòu)、食品救援組織、餐館、宗教組織、體育和娛樂場所以及酒店業(yè)等組織和企業(yè)。參與計劃的組織或企業(yè)應(yīng)制定減少食物浪費的目標，實施有針對性的戰(zhàn)略，并報告結(jié)果以爭取美國環(huán)保局的年度認可。組織或企業(yè)被鼓勵遵循食品回收等級體系，優(yōu)先考慮從源頭減少來源的反食品浪費的行動。參與者通過這個計劃可獲得的潛在收益包括：（1）成為成功故事供他人學(xué)習(xí)；（2）成為食品回收挑戰(zhàn)賽的獲獎?wù)撸唬?）獲得 EPA 的認可，并出現(xiàn)在該計劃的網(wǎng)站和社交媒體上獲得曝光度；（4）通過實施食品捐贈計劃獲得潛在的稅收優(yōu)惠；（5）節(jié)約資源，并通過捐贈多余的食物來支持捐贈人所在社區(qū)；（6）提供使用免費的在線數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)來跟蹤數(shù)據(jù)；（7）獲得本地區(qū)EPA的技術(shù)支持和協(xié)助。

聯(lián)合發(fā)布倡議，通過投資、教育、工具開發(fā)、技術(shù)援助等方式開展減少食物浪費行動?！皽p少食物浪費的勝利倡議”（Winning on Reducing Food Waste Initiative）是美國農(nóng)業(yè)部（USDA），美國環(huán)境保護署（EPA）和美國食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）在2018年10月簽署的聯(lián)合機構(gòu)正式協(xié)議中宣布的一項合作。通過該聯(lián)合倡議，這些機構(gòu)確認了他們減少糧食損失和浪費的共同承諾。他們還同意協(xié)調(diào)行動，利用政府資源減少糧食損失和浪費，包括采取行動教育美國人減少糧食損失和浪費的影響和重要性。這些機構(gòu)單獨地和集體地為該倡議做出貢獻，鼓勵長期減少排放，并努力實現(xiàn)減少美國糧食損失和浪費的目標。該倡議列舉出了減少食物浪費的六大著力點：首先是要建立一個機構(gòu)間的協(xié)作機制，以減少沖突、增進合作；二是加強對消費者的教育工作；三是改進關(guān)于糧食損失和浪費測量的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)；四是澄清和傳達有關(guān)食品安全、食品日期標簽和食品捐贈的信息；五是與私營企業(yè)合作，減少整個供應(yīng)鏈的糧食損失和浪費；六是鼓勵聯(lián)邦機構(gòu)從自身做起，在其各自的機構(gòu)設(shè)施中減少食物浪費。

美國農(nóng)業(yè)部還將創(chuàng)新、提升農(nóng)戶儲存能力、幫助農(nóng)戶進行產(chǎn)品升級[18]作為減少食物浪費的重要手段。農(nóng)業(yè)部下屬的農(nóng)業(yè)研究服務(wù) (ARS) 致力于研究創(chuàng)新，經(jīng)常與行業(yè)和學(xué)術(shù)合作伙伴合作，通過研究減少新鮮食品腐敗的新技術(shù)以及利用食品加工設(shè)施的廢料開發(fā)新產(chǎn)品來支持創(chuàng)新。自 2000 年 5 月以來，美國農(nóng)業(yè)部發(fā)放3.3萬多筆用于提升農(nóng)場儲存能力的貸款，有效減少了由于農(nóng)場儲存能力不足而帶來的浪費；美國農(nóng)業(yè)部還制定并實行了增值生產(chǎn)者補助金 (VAPG)計劃，幫助農(nóng)民加工農(nóng)產(chǎn)品、創(chuàng)造高附加值農(nóng)產(chǎn)品，從而有效減少糧食浪費并提高農(nóng)民收入。

1.3 運行機制

美國作為“小政府、大社會”模式的典范，鼓勵非政府組織積極參與，開展廣泛的政府機構(gòu)和非政府組織合作是美國反食物浪費行動的一大特色（圖2）。

圖2 美國聯(lián)邦政府參與食物減少浪費工作的機構(gòu)設(shè)置

政府機構(gòu)之間通過簽署聯(lián)合協(xié)議，合力減少食物浪費。美國聯(lián)邦政府參與食物減少浪費工作的部門與機構(gòu)主要有美國農(nóng)業(yè)部（USDA）、美國環(huán)境保護署（EPA）以及美國衛(wèi)生與公共服務(wù)部下設(shè)的美國食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）。2016年美國農(nóng)業(yè)部和美國環(huán)境保護署發(fā)起了“美國2030年食品損失與浪費冠軍倡導(dǎo)者”計劃（U.S.Food Loss and Waste 2030 Champions Initiative），以表彰那些公開承諾將在2030之前將其運營中將食品損失和浪費減少50%的企業(yè)。自2016年計劃發(fā)布至2019年底，共有29家公司加入了2030計劃。2018年三部委共同簽署了“減少食物浪費的倡議”，宣布三方將合作促進減少食物損失和浪費，同時規(guī)定各自的職責(zé)為：美國環(huán)保署就“固體廢物對環(huán)境影響及回收方式”等問題進行調(diào)查研究并推進公共教育計劃。農(nóng)業(yè)部負責(zé)建立更可持續(xù)的農(nóng)業(yè)和糧食系統(tǒng)，其下屬的農(nóng)產(chǎn)品營銷服務(wù)局（USDA AMS）負責(zé)頒布有助于減少食物浪費的營銷令，下屬的國家糧食和農(nóng)業(yè)研究所 (NIFA) 為以糧食損失和浪費為重點的研究計劃和項目提供資金；下屬的農(nóng)業(yè)研究服務(wù)所（ARS）研究食品的保鮮技術(shù)以及食物加工肥料的再利用。美國食品藥品監(jiān)督管理局則負責(zé)通過確保食品安全、健康、衛(wèi)生并貼有適當食品標簽來保護公眾健康。

非政府組織在食物生產(chǎn)、收集、運輸、捐贈和回收食物垃圾等各環(huán)節(jié)均發(fā)揮巨大作用。喂養(yǎng)美國（Feed America）和減少食物浪費聯(lián)盟（Food Waste Reduction Alliance）是美國著名的反饑餓、反食物浪費的非政府組織，“喂養(yǎng)美國”是美國最大的國內(nèi)饑餓救濟組織——一個由全國 200 家食品銀行組成的強大而高效的網(wǎng)絡(luò)，為 4 000 萬面臨饑餓風(fēng)險的人提供食物，其中包括 1 200 萬兒童和 700 萬老年人?！拔桂B(yǎng)美國”與制造商、分銷商、零售商、食品服務(wù)公司和農(nóng)民合作，識別有浪費風(fēng)險的食物，在食物浪費之前收集食物，將收集的食物提供給食物銀行，安全地遠距離運送食物，并在食物到達食物銀行后更長時間地保持食物新鮮，被收集的食物最終將直接用于喂養(yǎng)面臨饑餓的人們?！皽p少食物浪費聯(lián)盟”是消費者品牌協(xié)會、食品工業(yè)協(xié)會和國家餐館協(xié)會共同設(shè)立的組織，工作涉及食物從生產(chǎn)到回收的各個環(huán)節(jié)：減少食物垃圾的產(chǎn)生量，向有需要的人捐贈更安全、更有營養(yǎng)的食物，回收食物垃圾，將其從垃圾填埋場轉(zhuǎn)移。

政府機構(gòu)和非政府組織開展了方式多樣的廣泛合作。一是發(fā)揮非政府組織的智庫作用，總結(jié)和規(guī)劃政府方工作。2019 年 4 月美國農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護署、食品藥品監(jiān)督管理局與反食物浪費的非營利組織ReFED 簽署了正式協(xié)議，根據(jù)協(xié)議，締約的四方利用現(xiàn)有平臺和伙伴關(guān)系，推進與糧食浪費有關(guān)的數(shù)據(jù)收集和計量活動，并通過舉辦定期會議的方式共享減少食物浪費工作的最新進展。政府方負責(zé)實際的執(zhí)行工作，由ReFED總結(jié)政府方該年在減少全國食物浪費方面取得的進展，并對政府方之后工作的著力點提出建議。二是政府機構(gòu)和非政府組織建立新的合作伙伴關(guān)系，協(xié)同推進減少食物浪費的工作。2019年10月30日美國農(nóng)業(yè)部、美國環(huán)境保護署和美國食品和藥物管理局宣布與減少食物浪費聯(lián)盟建立新的合作伙伴關(guān)系，四方將圍繞以下6個關(guān)鍵優(yōu)先領(lǐng)域協(xié)同推進減少食物浪費的工作：（1）加強機構(gòu)間協(xié)調(diào)；（2）增加對消費者的教育宣傳工作；（3）改進糧食浪費的測量方式；（4）澄清和傳達有關(guān)食品安全、食品日期標簽和食品捐贈的信息；（5）與私營企業(yè)合作，減少整個供應(yīng)鏈的糧食損失和浪費；（6）鼓勵聯(lián)邦機構(gòu)在其各自的設(shè)施中減少食物浪費。

2 法國的經(jīng)驗做法

據(jù)法國生態(tài)轉(zhuǎn)型部門官網(wǎng)介紹，法國國內(nèi)每年食物產(chǎn)品損壞及浪費高達1 000萬t。2013年法國通過簽署《全國廢糧公約》，對減少食物浪費制定國家目標：到2025年將食物浪費減少50%，即2013—2025年每年平均減少5%，開始致力于協(xié)同社會各界一同關(guān)注和應(yīng)對食物浪費問題。

2.1 法律法規(guī)

在法律的覆蓋面上，法國通過制定法律擴大了反食物浪費的行業(yè)和領(lǐng)域。在法律的內(nèi)容上，一方面，法國采用為捐贈食物的企業(yè)提供稅收減免的方式提升了企業(yè)自覺捐贈多余食物的積極性；另一方面，法國加大了對浪費食物行為的處罰力度，并強制推行“餐飲袋”計劃。

加大對浪費食物行為的處罰力度。2016年2月11日法國頒布了《反食物浪費法》，即《加洛特法》。《加洛特法》為法國政府實現(xiàn)在2025 年將食物浪費減半的目標奠定了法律框架的基礎(chǔ)。而且該法律要求400m2以上的銷售點必須與慈善機構(gòu)簽署捐贈協(xié)議，以便優(yōu)先考慮捐贈食物而不是把食物扔進垃圾桶。如果銷售點沒有按照這一方式處理過期食品，將受到罰款、張貼通知等處罰。每一起違法行為，至少罰款3 750歐元。該法律還明確了在食物剩余問題上的行動等級，列舉了4項優(yōu)先實施的舉措：防止食物浪費；通過捐贈或加工使得人類食品增值；增值動物飼料；以堆肥或甲烷化的方式增值能源。2020年2月10日法國國民議會和參議院又通過了《關(guān)于反浪費和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的第 2020—105 號法律》，加大了對食物浪費的處罰：在銷毀仍可食用的未出售食品的情況下，違法者將面臨上一個財政年度營業(yè)額最高0.1%的罰款，罰款額將與觀察到的事實的嚴重性（浪費食品的質(zhì)量和數(shù)量）成正比。

擴大反食物浪費行業(yè)和領(lǐng)域。2018年10月30日法國頒布了第2018—938號法律——《適用于農(nóng)業(yè)和食品部門的貿(mào)易關(guān)系平衡以及面向大眾的健康的、可持續(xù)的、可獲得的食品法》，將《加洛特法》中規(guī)定的與食物浪費作斗爭的義務(wù)從食品經(jīng)銷部門擴展到了食物鏈的其他兩個行業(yè)——集體餐飲和農(nóng)產(chǎn)食品加工業(yè)。這兩個部門的經(jīng)營者必須遵循《加洛特法》制定的優(yōu)先行動等級制度，禁止把仍可消費的食品變得不宜食用或堆肥。同時在本年度日均銷售3 000多份餐食的集體餐飲經(jīng)營者和營業(yè)額超過5000萬歐元的農(nóng)產(chǎn)食品加工業(yè)經(jīng)營者，必須在來年向慈善機構(gòu)提出捐贈協(xié)議，并且每年公布他們在打擊食物浪費方面取得的進展。為捐贈食物的企業(yè)提供稅收減免。2014年法國稅法通過了第238 條，規(guī)定若一家公司向非營利組織捐款，捐款額中小于或等于200萬歐元的部分，可以抵扣企業(yè)所得稅60%，大于這一數(shù)額的部分，可以抵稅40%。這意味著食品加工或銷售企業(yè)若將每日剩余未出售的食物捐贈給慈善機構(gòu)，可獲得相當于其所捐贈食物價值60%的稅收減免。這條法規(guī)的出臺大大激勵了食物捐贈行為，為減少加工和銷售環(huán)節(jié)的食物損失和浪費行為發(fā)揮了巨大作用。

“餐飲袋”計劃從鼓勵走向強制。2016年發(fā)布的《反食物浪費法》鼓勵餐飲業(yè)讓消費者把未能吃完的食品打包回家，提出應(yīng)增強對公眾防止食物浪費的教育，提高社會避免食物浪費的意識，并規(guī)定將與食物浪費作斗爭的行動納入企業(yè)的社會和環(huán)境報告中。適用于《農(nóng)業(yè)和食品部門的貿(mào)易關(guān)系平衡以及面向大眾的健康的、可持續(xù)的、可獲得的食品法》(2018-938號)法律規(guī)定，從2021年7月1日起，“餐飲袋”將在商業(yè)餐飲中強制使用，全法所有餐廳必須向顧客提供可回收或可重復(fù)利用的打包盒，讓顧客將吃不完的食品打包帶回家。國民議會可持續(xù)發(fā)展委員會解釋說，修正案出臺的目的是全面推廣打包盒，爭取在2025年前將顧客在餐廳的浪費減少一半。

2.2 政策措施

簽署全國公約，社會各界分工合作。2013年6月14日紀堯姆·加洛特 (Guillaume Garot)與社會各界共同簽署了由國家發(fā)起的《反食物浪費國民公約》。公約力求將整個食物鏈的“利益相關(guān)機構(gòu)”以“國家伙伴”的身份聚集在一起，5個部委（農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)食品加工業(yè)和林業(yè)部長；環(huán)境、能源和海洋部長；國民教育、高等教育和研究部部長；經(jīng)濟與財政部；社會事務(wù)和衛(wèi)生部長）與食物產(chǎn)業(yè)鏈中各利益相關(guān)方（生產(chǎn)者、菜市場、農(nóng)產(chǎn)食品加工商、大型分銷商、餐館、地方行政區(qū)、食物援助協(xié)會、消費者協(xié)會、環(huán)保協(xié)會）共同簽訂國家目標：到2025年將食物浪費減少50%，即2013—2025年每年平均減少5%。2017年4月5個部委與社會各界續(xù)簽了《反食物浪費國民公約》。新公約基于整個食物鏈的“利益相關(guān)機構(gòu)”之間加強交流和互動的原則，圍繞治理和溝通、廢物指標和計量，食物到期日期，未售物品和食品捐贈的管理，創(chuàng)新、效率和伙伴關(guān)系，教育、培訓(xùn)、認識，歐洲和國際事務(wù)等7個戰(zhàn)略方針來組織活動。此外該公約提出了具體16項措施，要求各行業(yè)加入到公約所倡導(dǎo)的工作當中，并提出了針對不同行業(yè)或部門的工作分工，如要求相關(guān)方參與到實施量化食物浪費并監(jiān)測其演變的行動等。2020年法國農(nóng)業(yè)與環(huán)境部門下設(shè)的食品總局正在評估政府及公約簽署方2017—2020年在公約中所簽署的承諾的履行情況，為2020年之后的進一步行動規(guī)劃作參考。

2.3 運行機制

法國政府在2017年與社會各界續(xù)簽的《全國廢糧公約》（Le pacte national de lutte contre le gaspillage alimentaire）中，對各機構(gòu)防止食物浪費的行動做了明確分工，按照公約，法國的反食物浪費的聯(lián)合機構(gòu)包括監(jiān)察委員會、執(zhí)行委員會以及6個工作組（圖3）。

圖3 法國參與食物減少浪費工作的機構(gòu)設(shè)置

2.3.1 監(jiān)察委員會

監(jiān)察委員會的職責(zé)是確保對該公約的政治支持，并負責(zé)定義反食物浪費行動的戰(zhàn)略方向，監(jiān)控和評估國家和利益相關(guān)者所作承諾的履行情況。監(jiān)查委員會設(shè)有聯(lián)合主席、聯(lián)合指導(dǎo)以及秘書處。聯(lián)合主席由農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)食品加工業(yè)和林業(yè)部長，以及環(huán)境、能源和海洋部長共同擔(dān)任。農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)食品加工業(yè)和林業(yè)部的食品總局，環(huán)境、能源和海洋部，風(fēng)險預(yù)防總局和可持續(xù)發(fā)展總署，法國環(huán)境和能源管理署—生態(tài)轉(zhuǎn)型署4個部門為聯(lián)合指導(dǎo)部門。秘書處設(shè)在農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)食品加工業(yè)和林業(yè)部的食品總局。監(jiān)查委員會每年10月16 日（國家反食物浪費日）左右開年會。

2.3.2 執(zhí)行委員會

執(zhí)行委員會作為上下層級溝通的橋梁，主要職責(zé)為與工作組保持直接聯(lián)系，確保具體行動與監(jiān)查委員會制定的指導(dǎo)方針保持一致。具體而言，執(zhí)行委員會負責(zé)細化監(jiān)查委員會制定的戰(zhàn)略方針；確定6個工作組的職權(quán)范圍和工作日程表；評估工作組行動取得的技術(shù)進步；確保公約行動與國家食物相關(guān)政策的銜接和整合；處理和協(xié)調(diào)不同部門、各層級（從國家到地方）間的行動和相互關(guān)系，促進食物鏈中的參與者之間、部門之間出現(xiàn)新的伙伴關(guān)系；向其成員傳播技術(shù)、法律、監(jiān)管等信息。執(zhí)行委員會設(shè)有主席和聯(lián)合指導(dǎo)委員會。執(zhí)行委員會主席設(shè)在農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)食品加工業(yè)和林業(yè)部的食品總局。聯(lián)合指導(dǎo)委員會為農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)食品加工業(yè)和林業(yè)部的食品總局，環(huán)境、能源和海洋部，風(fēng)險預(yù)防總局和可持續(xù)發(fā)展總署以及法國環(huán)境和能源管理署-生態(tài)轉(zhuǎn)型署4個部門。執(zhí)行委員會每年舉行1～2次會議，分發(fā)報告、出席名單和決策清單，以及工作組的職務(wù)和架構(gòu)。

2.3.3 6個工作組

各個工作組根據(jù)分配的職責(zé)制定工作日程表。每個工作組均由一個專門的機構(gòu)牽頭負責(zé)，其中食物指標與測量工作組由環(huán)境和能源管理署牽頭負責(zé)，主要負責(zé)提出食物浪費相關(guān)評估指標，采集浪費行為及其演變的量化數(shù)據(jù)，并在有必要時將該數(shù)據(jù)提供給環(huán)境和能源管理署下屬的生態(tài)轉(zhuǎn)型局，用于其開展定量跟蹤和監(jiān)測工作，量化和測算食物浪費行動的效果。食物有效期工作組由競爭、消費者食物與反欺騙總署牽頭負責(zé)；未售物品和食品捐贈的管理小組由農(nóng)業(yè)與食品部門下設(shè)的食品總局牽頭負責(zé)，一方面支持制造商和分銷商開發(fā)防止食物浪費的工具，保持食物鏈上游供應(yīng)與下游采購的連貫，促進食品的生產(chǎn)和再分配，以防止在食品到期前的庫存積壓。另一方面與集體餐飲業(yè)、糧食援助協(xié)會合作開展浪費預(yù)防以及食物捐贈活動，建立和改善公共食品市場上未售食品的回收、加工和捐贈機制。創(chuàng)新、效率和伙伴關(guān)系工作組由企業(yè)總局牽頭負責(zé)，主要職責(zé)為建立利益相關(guān)機構(gòu)的研討小組，發(fā)揮學(xué)習(xí)效應(yīng)和互補效應(yīng)，通過良好的網(wǎng)絡(luò)和合作來確?；锇殛P(guān)系的協(xié)同作用，促進反食物浪費方面創(chuàng)新實踐的興起。食品教育和培訓(xùn)工作組由法國自然環(huán)境與教育生態(tài)資源中心共同負責(zé)，旨在培養(yǎng)整個食物鏈相關(guān)從業(yè)人員的反浪費意識，從而使每個人都能理解利害關(guān)系并成為變革的參與者。另外，與食物浪費作斗爭所代表的利害關(guān)系不僅限于國家層面。歐盟和眾多國際機構(gòu)（聯(lián)合國、經(jīng)合組織等）已經(jīng)優(yōu)先研究了一些主題，確定了工作方針，制定了共同目標并交流最恰當?shù)膬?yōu)秀實踐。因此，法國還成立了歐洲和國際工作小組，由農(nóng)業(yè)與食品部門下設(shè)的食品總局牽頭負責(zé)，將這些超國家決策層納入國家政策，在傳播法國的倡議的同時從這些國際機構(gòu)取得的進步中受益。

食物銀行等非政府組織對法國的反食物浪費起到了積極作用。法國食物銀行創(chuàng)始于1984年的巴黎，借鑒了美國食物銀行的模式。食物銀行接受食品捐贈，并將儲存的食品免費發(fā)放給無能力購買食品的人。2016年依據(jù)《反食物浪費法》，法國食物銀行與法國超市談成大規(guī)模食物捐贈協(xié)議。截止2019年共有79家食品銀行分布于全法，29家分支機構(gòu)。每年11月最后一個周末，法國食物銀行向全國人民搜集食物，每年籌集4.26萬t食物產(chǎn)品。每天有超過6 800名志愿者到2 780家超市搜集超市捐贈的食物，每年共幫助食物行業(yè)，農(nóng)民，及超市少浪費7.6萬t食物。法國食物銀行將搜集到的這些食物分配給5 400個伙伴機構(gòu)，再由他們分發(fā)給需要食物的人們。35多年來，食物銀行沒有購買任何食物，有66%的供應(yīng)來自廢物節(jié)省的產(chǎn)品：除了大規(guī)模分發(fā)外，農(nóng)業(yè)食品工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者還通過捐贈包裝或標簽有缺陷的物品，水果以及尺寸不佳或剩余的蔬菜來參與其中。

3 經(jīng)驗總結(jié)與啟示

3.1 經(jīng)驗總結(jié)與對比

在法律法規(guī)方面，美國的法律法規(guī)強調(diào)引導(dǎo)激勵作用，制定了《比爾·愛默生食品捐贈法》（1996）、《聯(lián)邦食品捐贈法》（2015）、《保護美國人免受稅收上漲法》（2008）等反食物浪費的法律，重在通過立法降低社會主體捐贈食物的成本、增加社會主體捐贈食物的收益。法國的法律法規(guī)雙管齊下，既設(shè)置了正向的引導(dǎo)激勵，如法國稅法的第238 條對捐贈食物的企業(yè)設(shè)置了稅收減免，引導(dǎo)企業(yè)減少食物浪費；同時也突出處罰遏制作用，如《農(nóng)業(yè)和食品部門的貿(mào)易關(guān)系平衡以及面向大眾的健康的、可持續(xù)的、可獲得的食品法》(2018-938號)規(guī)定在全面餐廳推廣強制打包盒，《關(guān)于反浪費和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的第 2020-105 號法律》《反食物浪費法》（2016）對浪費食物行為做出了罰款付費的規(guī)定。我國2021年通過的《反食品浪費法》和《糧食節(jié)約行動方案》對政府機關(guān)、食品制造、餐飲服務(wù)、學(xué)校、外賣平臺等的食物浪費行為進行了約束，整體上重在宣傳教育、行政規(guī)定和處罰，但缺少正向的引導(dǎo)激勵。

在政策措施方面，美國構(gòu)建了差異化食物回收等級體系提高了食物垃圾的利用效率，推出了“食品回收挑戰(zhàn)”計劃鼓勵企業(yè)參與反食物浪費行動，通過投資、教育、工具開發(fā)、技術(shù)援助、創(chuàng)新升級技術(shù)等方式助力反食物浪費。法國更注重發(fā)揮社會各界的力量，引導(dǎo)社會力量進行自我管理和反食物浪費，如2017年政府部門與社會各界續(xù)簽《反食物浪費國民公約》，針對不同行業(yè)或部門的工作分工，發(fā)動社會力量參與其中。我國的“光盤行動”倡導(dǎo)厲行節(jié)約，反對鋪張浪費，帶動大家珍惜糧食、吃光盤子中的食物，得到從中央到民眾的支持；垃圾分類回收等行動也在有序展開，但整體上的政策措施還略顯粗糙，僅在《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》(2009，2012修訂）中有一般性的規(guī)定：減量化—再利用—資源化如食物垃圾的回收，還沒有制定等級體系進行差異化回收。

在運行機制方面，美國和法國均通過多部門協(xié)作、多領(lǐng)域減少食物浪費。美國農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護署和食品藥品監(jiān)督管理局共同簽署“減少食物浪費的倡議”；農(nóng)業(yè)部和美國環(huán)境保護署發(fā)起了“美國2030年食品損失與浪費冠軍倡導(dǎo)者”計劃。法國設(shè)置了專門的反食物浪費聯(lián)合機構(gòu)，由農(nóng)業(yè)與食品局、能源部、食品總局、企業(yè)總局等部門通力協(xié)作，共同助力反食物浪費。不過，兩國的非政府組織參與程度大不相同。美國的非政府組織貢獻巨大，如“喂養(yǎng)美國”組織及其合作伙伴2020年就拯救了 40 億磅的食品，其中包括超過18 億磅新鮮農(nóng)產(chǎn)品。并且美國非政府組織的參與程度很高：可以與美國農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護署、食品藥品監(jiān)督管理局構(gòu)建新型伙伴關(guān)系；也可以發(fā)揮智庫作用，為政府方工作提供反食物浪費的總結(jié)和規(guī)劃；還可以在食物生產(chǎn)、收集、運輸、捐贈和回收食物垃圾的全流程發(fā)揮作用。法國非政府組織的參與程度一般，僅在食物的捐贈、儲存、分配、發(fā)放上起到有限的作用，主要還是依靠政府方的監(jiān)查委員會、執(zhí)行委員會以及6個工作組承擔(dān)反食物浪費的職能。我國目前尚缺乏可落地的、可操作性的多部門聯(lián)合行動指南和方案，并且主要依靠政府推動反食物浪費，社會主體的參與積極性低、參與意識弱，并且缺少非政府組織的參與（表1）。

表1 美國、法國與中國反食物浪費行動對比分析

3.2 啟示

盡管我國從2010年起頒布相關(guān)政策提高糧食倉儲條件以減少糧食儲存和供應(yīng)環(huán)節(jié)的浪費，在2013年中央也先后出臺了《中央八項規(guī)定》和《關(guān)于厲行節(jié)約反對食品浪費的意見》，掀起了“光盤運動”的節(jié)約浪潮，近期又頒布了《反食品浪費法》并制定了《糧食節(jié)約行動方案》，在一定程度上減少了食物浪費，但與發(fā)達國家相比，我國在減少食物浪費方面的工作才剛剛開始，在反食物浪費政策的落地方面還存在許多不足，主要體現(xiàn)在：一是關(guān)于反食物浪費的法律頂層設(shè)計和相關(guān)的行動方案剛剛發(fā)布，缺乏落地的具體實施細則；二是垃圾分類政策雖在有序推進，但對于回收后的食物垃圾還缺乏有層次有效率的回收利用體系；三是反食物浪費的流程長、牽涉的職能部門廣，但目前還未成立能有效協(xié)調(diào)各方的聯(lián)合機構(gòu)、未能在全過程形成反食物浪費的合力；四是社會公眾參與的積極性不足，未能將反食物浪費內(nèi)化為自覺行動。為此，結(jié)合我國國情，借鑒美國和法國的有益經(jīng)驗，論文提出以下幾點政策建議：

（1）制定法律政策的實施細則，兼顧引導(dǎo)激勵和處罰遏制。目前中國的反食物浪費政策的大部分內(nèi)容只是原則性的規(guī)定，相關(guān)的獎勵、懲罰以及稅收政策如何制定和實施，還未有明確規(guī)定。如《中華人民共和國反食品浪費法》中規(guī)定“對餐飲服務(wù)經(jīng)營者誘導(dǎo)、誤導(dǎo)消費者超量點餐造成明顯浪費的行為予以罰款”“國家實行有利于防止食品浪費的稅收政策”等，但獎勵、罰款和稅收的具體實施辦法、獎勵方式和數(shù)額尚未明確。建議借鑒美國、法國經(jīng)驗，制定詳細的法律政策實施細則。此外，根據(jù)我國國情，美國只重激勵忽視處罰的實施細則難以獲得良好的效果，可以借鑒法國經(jīng)驗，在法律政策的實施細則上兼顧引導(dǎo)激勵和處罰遏制，既對社會主體造成食物浪費的行為予以處罰遏制，同時也應(yīng)該對社會主體主動減少食物浪費的行為予以引導(dǎo)激勵。

（2）建立多層次的食物回收等級體系，提升食物回收再利用的效率。我國目前在大力推行垃圾分類政策，但對于垃圾分類后的食物垃圾，還缺乏有層次性的回收利用，直接導(dǎo)致我國食物垃圾回收后的再利用效率較低。為此，可借鑒美國經(jīng)驗，對食物垃圾進行有層級的處理。建議將“減少來源”作為首選，為此政府部門可以在一線城市試點實施食物垃圾計量收費政策，在試點城市的社區(qū)配備食物垃圾識別和稱重系統(tǒng)，根據(jù)居民和企業(yè)的食物垃圾重量收費，通過經(jīng)濟損失減少食物垃圾的產(chǎn)生。其次可以回收符合食用標準的多余食物，再分配給需要的人或用于喂飼動物。對于不符合食用標準的多余食物，則用于“工業(yè)用途”“堆肥”“堆填/焚燒”。

（3）加強各部門間的協(xié)作，在全過程形成反食物浪費的合力。食物浪費存在于食物生產(chǎn)、儲存、運輸、加工、消費的全過程，涉及的部門繁多，因此各部門間的協(xié)作必不可少，美國和法國這方面的經(jīng)驗值得我國借鑒。結(jié)合我國國情，建議主要借鑒法國經(jīng)驗，由宣傳、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、交通、工商、紀檢等多部門成立反食物浪費的聯(lián)合機構(gòu)，負責(zé)反食物浪費的協(xié)調(diào)工作。首先設(shè)立反食物浪費目標；然后根據(jù)目標成立工作小組，明確各組職能。建議由農(nóng)業(yè)和交通部門提高糧食的生產(chǎn)和運輸效率，減少食物在生產(chǎn)和運輸過程中的損失；由宣傳和環(huán)保部門加大對反食物浪費的宣傳教育力度，提升民眾減少食物浪費的意識，將反食物浪費內(nèi)化為企業(yè)社會責(zé)任的一部分，從整體上構(gòu)建反食物浪費的社會氛圍；由工商部門對餐飲行業(yè)各部門的食物浪費進行監(jiān)督；由紀檢部門負責(zé)對公務(wù)消費及單位食堂的食物浪費現(xiàn)象的監(jiān)督。通過聯(lián)合機構(gòu)的協(xié)調(diào)，加強各部門間的協(xié)作，從而實現(xiàn)生產(chǎn)、儲存、運輸、加工、消費全過程的反食物浪費。

（4）號召社會各界踴躍參與，將反食物浪費化為全社會的自覺行動。首先是要在意識層面上樹立起反食物浪費的社會共識。勤儉節(jié)約是中華民族的傳統(tǒng)美德，宣傳發(fā)揚傳統(tǒng)美德，出臺綠色消費法或者指南，提升居民對能源短缺的認知[19]，這有利于社會各界踴躍參加反食物浪費，減小相關(guān)法律政策的落地阻力。其次可以借鑒美國經(jīng)驗，設(shè)立相關(guān)獎項表彰在反食物浪費中起到表率和先進作用的企業(yè)，并對獲獎的企業(yè)予以政策傾斜，引導(dǎo)企業(yè)自覺參與反食物浪費。最后是適當引入公益組織的力量填補空白，借鑒美國和法國經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，我國也可以建立食物銀行等公益組織來儲存和運輸發(fā)放食物，發(fā)揮非政府組織在反食物浪費方面的作用。