城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定和管控措施

貴州省自然資源勘測(cè)規(guī)劃研究院 諶軻

我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)系統(tǒng)化管控正在逐步完善，為控制城市出現(xiàn)土地資源無(wú)序開(kāi)發(fā)，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界并納入“一張圖”實(shí)施嚴(yán)格管控，同時(shí)劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界要優(yōu)先避讓連片優(yōu)質(zhì)耕地和重要生態(tài)功能區(qū)，保障糧食安全和生態(tài)安全，防止城市“攤大餅”式發(fā)展，強(qiáng)化底線(xiàn)約束，實(shí)現(xiàn)中華民族可持續(xù)發(fā)展。

一、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定的目的

我國(guó)土地改革以來(lái)，土地管理踏入了一個(gè)新的階段，為進(jìn)一步落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度和節(jié)約用地制度,在黨的十九大報(bào)告中提出“完成生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線(xiàn)劃定工作”，并將加快生態(tài)文明體制改革作為建設(shè)美麗中國(guó)的重要方法之一。中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳在2019年10月正式印發(fā)了《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線(xiàn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確指出在我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃中要落實(shí)最嚴(yán)格的三條控制線(xiàn)制度，將這三條控制線(xiàn)作為調(diào)整我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)未來(lái)發(fā)展和推進(jìn)城鎮(zhèn)化的不可逾越界限，同時(shí)這三點(diǎn)也是中華民族可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，做好開(kāi)發(fā)邊界的劃定是我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的重要任務(wù)[1]。

城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界是市縣人民政府組織自然資源主管部門(mén)牽頭劃定的，對(duì)城鎮(zhèn)的發(fā)展起指導(dǎo)和約束的作用，是一定時(shí)期內(nèi)從城鎮(zhèn)發(fā)展需求，可以集中進(jìn)行城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)，完善城鎮(zhèn)功能、提升空間品質(zhì)的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)集鎮(zhèn)以及各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）等。通過(guò)劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，對(duì)邊界內(nèi)外用地實(shí)施差異化管理，通過(guò)差異化管制來(lái)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展由外延式擴(kuò)張向精明增長(zhǎng)、內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變，優(yōu)化城鎮(zhèn)布局形態(tài)和功能結(jié)構(gòu)，提升城鎮(zhèn)人居環(huán)境品質(zhì)，推動(dòng)形成集約高效、宜居、綠色的城鎮(zhèn)空間。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定的目的有以下四個(gè)：第一點(diǎn)是要貫徹底線(xiàn)思維，從糧食保障和生態(tài)安全的角度，優(yōu)先確定農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間，統(tǒng)籌處理好發(fā)展與安全的關(guān)系，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局；第二點(diǎn)是節(jié)約集約使用土地，合理預(yù)測(cè)一定時(shí)期內(nèi)城鎮(zhèn)發(fā)展用地規(guī)模，確定總量上線(xiàn)，防止城市無(wú)序蔓延，促進(jìn)低效、閑置等存量用地使用，促使城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展，為未來(lái)發(fā)展留有余地；第三點(diǎn)是尊重自然地理格局，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，引導(dǎo)城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，構(gòu)建多中心、組團(tuán)式的國(guó)土空間格局，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展；第四點(diǎn)是通過(guò)劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界提高城鎮(zhèn)的管理水平，在范圍內(nèi)科學(xué)劃定城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)，適量預(yù)留城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)和特別用途區(qū)，為詳細(xì)規(guī)劃編制提供依據(jù)，是支撐各類(lèi)建設(shè)活動(dòng)的依據(jù)。

二、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定

（一）優(yōu)先劃定永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)

為保證糧食和生態(tài)安全，待耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定后，開(kāi)展城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定工作。一個(gè)耕地保護(hù)目標(biāo)劃定，以現(xiàn)狀耕地為基礎(chǔ)，扣除“三區(qū)三線(xiàn)”劃定規(guī)則明確的已批未建、退耕還林、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地、自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)、飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)、河湖范圍內(nèi)的耕地，其余耕地應(yīng)全部納入耕地保護(hù)目標(biāo)；二是劃定永久基本農(nóng)田，在納入耕地保護(hù)目標(biāo)的長(zhǎng)期穩(wěn)定利用耕地上劃定永久基本農(nóng)田，優(yōu)先劃定原基本農(nóng)田范圍內(nèi)的長(zhǎng)期穩(wěn)定利用耕地，帶位置劃優(yōu)劃足上級(jí)下達(dá)的耕地保護(hù)目標(biāo)和永久基本農(nóng)田任務(wù)；生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定是以現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)成果為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)永久基本農(nóng)田、耕地、人工商品林、城鎮(zhèn)建成區(qū)、村莊、規(guī)劃、礦業(yè)權(quán)等各類(lèi)沖突情況，以資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)成果為依據(jù)，將生態(tài)功能極重要、生態(tài)環(huán)境極脆弱區(qū)域、整合優(yōu)化自然保護(hù)地，以及其他具有重要生態(tài)功能、潛在重要生態(tài)價(jià)值、有必要實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域補(bǔ)劃進(jìn)入生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)。

（二）城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界計(jì)算公式

根據(jù)國(guó)家“三區(qū)三線(xiàn)”劃定規(guī)則，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界可以理解并轉(zhuǎn)化為以下表達(dá)公式 ：M=A+B+C+D。

A：現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地。即城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)現(xiàn)狀城市、建制鎮(zhèn)建設(shè)用地。

B：擴(kuò)展規(guī)模。即城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)，扣除現(xiàn)狀城市、建制鎮(zhèn)、其他建設(shè)用地、存量土地的剩余面積。

C：其他建設(shè)用地。即城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的村莊、鹽田及采礦用地、特殊用地、交通運(yùn)輸用地、水工建筑用地等現(xiàn)狀建設(shè)用地。

D：存量用地。即城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)，納入自然資源部系統(tǒng)備案已依法批準(zhǔn)且落實(shí)占補(bǔ)平衡即將建設(shè)且在國(guó)土變更調(diào)查中仍為非建設(shè)用地的用地。

計(jì)算擴(kuò)展系數(shù)：擴(kuò)展規(guī)模與現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地的比值。

擴(kuò)展系數(shù)=1+(B/“現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地”)

（三）摸清各類(lèi)現(xiàn)狀建設(shè)用地現(xiàn)狀和存量

根據(jù)國(guó)土變更調(diào)查成果，提取城鎮(zhèn)建設(shè)用地、其他建設(shè)用地范圍，分析各類(lèi)建設(shè)用地面積和分布；根據(jù)國(guó)家備案系統(tǒng)已批建設(shè)范圍，分析在國(guó)土變更調(diào)查中仍為非建設(shè)用地的面積和分布；收集因國(guó)土調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)原因，調(diào)查為村莊但實(shí)際具備城鎮(zhèn)屬性的范圍（如城中村、鄉(xiāng)該鎮(zhèn)）。以貴州省某市州為例，根據(jù)該市2020年度變更調(diào)查成果，全市現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積173平方公里、村莊面積1019平方公里、采礦用地108平方公里、特殊用地12平方公里、交通運(yùn)輸用地20400平方公里、水工建筑用地5平方公里，已納入自然資源部系統(tǒng)備案已依法批準(zhǔn)且落實(shí)占補(bǔ)平衡即將建設(shè)的用地70平方公里，城鎮(zhèn)建設(shè)用地和已備案建設(shè)用地主要分布在下設(shè)縣（區(qū)）中心城區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)范圍內(nèi)。

（四）分析城鎮(zhèn)建設(shè)潛力空間

一是以資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)適宜性評(píng)價(jià)（“雙評(píng)價(jià)”）的生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)和不適宜區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)和不適宜區(qū)評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界范圍應(yīng)避讓城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)和生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)，優(yōu)先考慮在城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)范圍內(nèi)劃定；二是根據(jù)“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”（以水四定）原則，綜合考慮各類(lèi)用水需求，確定資源約束下可承載的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。該市生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)6523平方公里，占市域國(guó)土面積24%；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)3445平方公里，占市域國(guó)土面積12.83%；城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)841平方公里，占市域國(guó)土面積7%，城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)15078平方公里，占市域國(guó)土面積56%；按照水資源約束條件下，可承載的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模519平方公里。

（五）判斷城鎮(zhèn)發(fā)展形態(tài)

充分銜接社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、交通發(fā)展規(guī)劃、林業(yè)保護(hù)規(guī)劃、水利建設(shè)規(guī)劃、能源規(guī)劃等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃成果，根據(jù)現(xiàn)狀城鎮(zhèn)空間布局、重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展方向、歷年城鎮(zhèn)型態(tài)演變，結(jié)合自然地理格局等方面，研究未來(lái)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界變化方向與形態(tài)。

（六）預(yù)測(cè)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界規(guī)模

預(yù)測(cè)人口與城鎮(zhèn)化，按照人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，綜合研判未來(lái)十五年全域、城鎮(zhèn)、城區(qū)常住人口的增減趨勢(shì)和空間分布情況，充分考慮城鎮(zhèn)發(fā)展方向的驅(qū)動(dòng)因素，從城鎮(zhèn)區(qū)位、自然條件、交通條件、服務(wù)設(shè)施、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政策引導(dǎo)等方面進(jìn)行全面分析，研判各區(qū)域人口變化及產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況。該市城鎮(zhèn)常住人口291萬(wàn)，根據(jù)人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，預(yù)測(cè)規(guī)劃期末城鎮(zhèn)人口增加至391萬(wàn)人，按照全國(guó)人均100平方米標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)集中建設(shè)區(qū)規(guī)模391平方公里，根據(jù)對(duì)各區(qū)域預(yù)測(cè)，基本確定一個(gè)核心區(qū)和七個(gè)節(jié)點(diǎn)城市的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界布局。

（七）落實(shí)約束條件

在預(yù)測(cè)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界型態(tài)的基礎(chǔ)上，落實(shí)以下約束條件，確保城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界精準(zhǔn)落位。一是保護(hù)自然地理格局完整性，利用國(guó)土變更調(diào)查地類(lèi)圖斑和遙感影像等技術(shù)，識(shí)別山水林田湖等自然空間格局，修正城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界；二是避讓永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園、飲用水水源保護(hù)區(qū)、公益林等限制性因素；三是盡量避讓地質(zhì)災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)和采礦區(qū)；四是城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界不能存在與城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)重疊的矛盾；五是協(xié)調(diào)與已建或規(guī)劃的具有鄰避要求的設(shè)施關(guān)系；六是落實(shí)上級(jí)下達(dá)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界擴(kuò)展系數(shù)；七是制定最小城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界圖斑面積，維護(hù)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界完整性。

該市最終劃定成果耕地保護(hù)目標(biāo)1187萬(wàn)畝，占現(xiàn)狀耕地99%；永久基本農(nóng)田劃定面積790萬(wàn)畝，占長(zhǎng)期穩(wěn)定利用耕地90%；生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定面積4624平方公里，占國(guó)土面積18%；城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界面積507平方公里，全部位于“雙評(píng)價(jià)”城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)適宜區(qū)的841平方公里范圍內(nèi)，未突破資源承載規(guī)模上限519平方公里，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地168平方公里，有5平方公里的現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地因零星分散等原因未納入開(kāi)發(fā)邊界，未劃入率不足3%，其他建設(shè)用地217平方公里，存量土地70平方公里，擴(kuò)展規(guī)模52平方公里，擴(kuò)展系數(shù)1.3倍，未突破國(guó)家在《全國(guó)“三區(qū)三線(xiàn)”劃定規(guī)則》的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界擴(kuò)展系數(shù)，與優(yōu)先劃定的永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)不重疊不沖突。在不考慮規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的情況下，開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)可轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模約218平方公里，按照城鎮(zhèn)人均面積100平方米計(jì)算，可容納218萬(wàn)城鎮(zhèn)人口。通過(guò)三條控制線(xiàn)的劃定，形成兩帶四區(qū)的農(nóng)業(yè)空間格局，一圈、四區(qū)、七脈的生態(tài)空間格局和一圈兩翼七珠的城鎮(zhèn)空間格局，為國(guó)土空間規(guī)劃的編制提供基礎(chǔ)支撐。

三、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的管控措施

（一）制定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)外的差異化管控政策

首先，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管理方式，在不突破城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的前提下（城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)規(guī)模），允許規(guī)劃建設(shè)用地在開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)適度調(diào)整，暨城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)與城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)的布局優(yōu)化，原則上一年不超過(guò)一次，特別用途區(qū)原則上應(yīng)禁止城鎮(zhèn)集中建設(shè)行為；其次，編制詳細(xì)規(guī)劃對(duì)具體地塊開(kāi)發(fā)作安排，是各類(lèi)建設(shè)活動(dòng)的法定依據(jù)，應(yīng)差異化的編制城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)外的詳細(xì)規(guī)劃，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的詳細(xì)規(guī)劃由自然資源部門(mén)編制，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制村莊規(guī)劃；再次，對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的建設(shè)行為進(jìn)行嚴(yán)格管控，僅允許交通、水利、軍事、殯葬、基礎(chǔ)設(shè)施、其他必要的服務(wù)設(shè)施，以及城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的村莊建設(shè)等建設(shè)行為，可以在城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模中預(yù)留10%的規(guī)模，保障城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外必要的城鎮(zhèn)建設(shè)活動(dòng)；最后在發(fā)展策略方向，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)地區(qū)屬于集中城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)域，要強(qiáng)調(diào)發(fā)展的連續(xù)性，以節(jié)約集約和復(fù)合利用為發(fā)展原則，提高土地的利用率。

（二）明確在上下位規(guī)劃傳導(dǎo)中的剛性定位

城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界能夠劃分出土地管制范圍，不但能對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)總量進(jìn)行控制，還能對(duì)城鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)型態(tài)進(jìn)行控制?！拔寮?jí)三類(lèi)”的規(guī)劃體系中，不同層級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃因?yàn)槿蝿?wù)和管理權(quán)不同，在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定上也承擔(dān)著不同的責(zé)任，是對(duì)上級(jí)規(guī)劃的細(xì)化和落實(shí)。因此，統(tǒng)籌劃定“三區(qū)三線(xiàn)”，嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)、永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界擴(kuò)展規(guī)模等指標(biāo)是國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)“三區(qū)三線(xiàn)”劃定成果的剛性約束。

（三）納入“一張圖”嚴(yán)格管控

將已批準(zhǔn)的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界成果以及各類(lèi)規(guī)劃成果逐級(jí)匯入“一張圖”系統(tǒng)平臺(tái)，借助國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”的實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)功能，加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)、管控邊界、約束指標(biāo)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。

（四）建立動(dòng)態(tài)評(píng)估調(diào)整制度

對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的規(guī)劃實(shí)際上是對(duì)未來(lái)發(fā)展的展望，城市的未來(lái)發(fā)展以及目標(biāo)戰(zhàn)略的調(diào)整充滿(mǎn)著不確定性，尤其是發(fā)展中國(guó)家，各方面仍舊處于快速城鎮(zhèn)化發(fā)展時(shí)期，在這種不確定的發(fā)展背景下，現(xiàn)階段劃定的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界不可能一步達(dá)到理想狀態(tài)，無(wú)法對(duì)未來(lái)城市發(fā)展精準(zhǔn)預(yù)測(cè)。因此在堅(jiān)持城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管控的過(guò)程中，需要考慮城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界有一定的彈性，用于應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)未來(lái)發(fā)展的不確定性?？梢园凑障嚓P(guān)法律法規(guī)規(guī)定啟動(dòng)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界調(diào)整優(yōu)化程序，包括開(kāi)發(fā)邊界之間的優(yōu)化和開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)部城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)與彈性發(fā)展區(qū)之間的優(yōu)化，確保城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)活動(dòng)的引導(dǎo)性和約束性；如果需要作出重大調(diào)整，必須進(jìn)行規(guī)定的審批程序，在一定區(qū)域范圍內(nèi)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界總量控制的情況下對(duì)邊界范圍進(jìn)行等量調(diào)整，這樣的制度設(shè)計(jì)不但能夠保證城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的剛性，又能保留一定的彈性來(lái)應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)未來(lái)發(fā)展的不確定性[3]。在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定過(guò)程中，需要考慮到城鎮(zhèn)未來(lái)的發(fā)展和用地需求，要對(duì)土地需求沖突和建設(shè)成果不佳等問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào)解決，要加強(qiáng)動(dòng)態(tài)化管理，具體分為以下兩個(gè)方面：第一方面是要確定調(diào)整周期,可以參考“城市體檢評(píng)估”的方式，建立城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界評(píng)估機(jī)制，對(duì)開(kāi)發(fā)邊界范圍及實(shí)施情況定期“體檢”、評(píng)估，根據(jù)“體檢”結(jié)果、城鎮(zhèn)發(fā)展形勢(shì)，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)人口和就業(yè)需求進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，實(shí)施常態(tài)化監(jiān)督和維護(hù)，評(píng)價(jià)的結(jié)果將成為是否調(diào)整開(kāi)發(fā)邊界的依據(jù)。第二方面是明確調(diào)整程序。通過(guò)借鑒其他國(guó)家的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定的經(jīng)驗(yàn)，得出想要做好城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界工作首先要明確動(dòng)態(tài)調(diào)整程序，分析出城鎮(zhèn)的供需關(guān)系，對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向進(jìn)行預(yù)測(cè)，另外還有重要的一點(diǎn)，就是未來(lái)住房需求方向，對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界區(qū)域內(nèi)的人口容納能力進(jìn)行評(píng)估，判斷現(xiàn)階段城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界能否滿(mǎn)足城鎮(zhèn)的就業(yè)增長(zhǎng)需求[4]。

（五）突出城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)責(zé)任主體

城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的用地?fù)碛兄恋刭Y源開(kāi)發(fā)利用的權(quán)限，只要是合規(guī)合法的建設(shè)行為，在區(qū)域內(nèi)都可以獲得批準(zhǔn)。但是想要符合用地的標(biāo)準(zhǔn)，提升土地資源利用率，就需要構(gòu)建完善的用地主體引導(dǎo)機(jī)制，借此來(lái)規(guī)范土地開(kāi)發(fā)建設(shè)行為。因?yàn)閰^(qū)域?qū)蛹?jí)的不同，在用地指標(biāo)、建設(shè)批準(zhǔn)條件個(gè)轉(zhuǎn)讓權(quán)限管理費(fèi)方面都存在著一定的差異性，需要制定不同的標(biāo)準(zhǔn)，不同對(duì)待，并保證區(qū)域開(kāi)發(fā)行為的合理性。在發(fā)展進(jìn)程中，要將地方政府對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的責(zé)任凸顯到土地資源開(kāi)發(fā)利用方面，加強(qiáng)土地資源開(kāi)發(fā)力度。同時(shí)相關(guān)部門(mén)要利用現(xiàn)有的政策工具，將土地集約化水平、公共事務(wù)管理水平與民生保障管理水平一同納入到地方政府績(jī)效考核體系當(dāng)中，通過(guò)這種方法可以加強(qiáng)建設(shè)人員的責(zé)任心，能夠有效避免土地資源無(wú)序開(kāi)發(fā)的問(wèn)題出現(xiàn)。

對(duì)于城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外側(cè)，可以推行土地獎(jiǎng)勵(lì)政策。對(duì)于城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界土地資源來(lái)講，第一要點(diǎn)就是要維護(hù)生態(tài)環(huán)境發(fā)育，保證生態(tài)環(huán)境保育質(zhì)量。一方面可以按照保護(hù)性和優(yōu)選性，對(duì)需要保護(hù)的空間進(jìn)行排序，確定一系列的紅線(xiàn)區(qū)和基本農(nóng)田保護(hù)，不但能體現(xiàn)保育生態(tài)思維，又能為開(kāi)發(fā)邊界的劃定做準(zhǔn)備。另一方面針對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)外界區(qū)域，可以推行獎(jiǎng)勵(lì)政策來(lái)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，可以減輕因城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界造成的發(fā)展失衡和資源環(huán)境的損失，借此來(lái)創(chuàng)建一個(gè)良好的生態(tài)格局。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定是社會(huì)趨勢(shì)所向，但是在進(jìn)行城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的過(guò)程中也要以實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況和當(dāng)?shù)氐男枨筮M(jìn)行調(diào)整，在城市開(kāi)發(fā)邊界中也要注意到生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)和永久基本農(nóng)田區(qū)域，最大限度保護(hù)環(huán)境農(nóng)業(yè)的建設(shè)工作，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界政策能夠轉(zhuǎn)變城市發(fā)展?fàn)顟B(tài)，完善城市功能格局。政府部門(mén)與相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)積極開(kāi)展城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定工作，規(guī)范城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界區(qū)域內(nèi)外的開(kāi)發(fā)行為，保證土地資源開(kāi)發(fā)合理性，借此來(lái)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。