生態(tài)旅游環(huán)境保護的相關(guān)法律問題及對策思考

河北司法警官職業(yè)學院 霍娜

生態(tài)旅游本身以保護自然資源以及生態(tài)環(huán)境作為核心，同時其旅游資源具備原生性、可持續(xù)性等特點，能夠帶給游客返璞歸真、親近自然的體驗，兼具人文和自然價值，并且對相應(yīng)的旅游開發(fā)管理單位、企業(yè)、組織等有著更高要求。

一、生態(tài)旅游環(huán)境保護概述

生態(tài)旅游指以自然生態(tài)環(huán)境為主要景觀和資源、以生態(tài)友好作為基本要求、以保護生態(tài)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展為前提的旅游模式。生態(tài)旅游相較于其他旅游模式而言，其往往強調(diào)回歸自然生態(tài)，同時致力于推動自然生態(tài)系統(tǒng)良性運轉(zhuǎn)，兼具社會、經(jīng)濟及生態(tài)效益。新時期背景下，生態(tài)旅游開發(fā)有利于生物保護、水體保護、水污染治理、大氣環(huán)境保護與治理、地質(zhì)地貌保護等，同時能為社會經(jīng)濟發(fā)展帶來支持，促進地方經(jīng)濟以及旅游產(chǎn)業(yè)的良好發(fā)展，改善區(qū)域徑級結(jié)構(gòu)，促進旅游區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)。另外生態(tài)旅游能夠于一定程度深化人們尤其是廣大游客對可持續(xù)發(fā)展的認知與理解，為現(xiàn)代社會的生態(tài)環(huán)保工作開展帶來支持。不過生態(tài)旅游也會對生態(tài)環(huán)境造成負面影響，如游客隨意采集鮮花與苗木、森林火災發(fā)生概率上升、隨意砍伐樹木與竹子、大量垃圾堆積、游客踐踏導致草地裸露以及土地板結(jié)、大量建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施與旅游設(shè)施破壞自然生態(tài)環(huán)境、大量污水流入海灘與河流、過多營養(yǎng)物質(zhì)加劇水體富營養(yǎng)化、野生動物棲息地被破壞等。生態(tài)旅游本身作為以生態(tài)環(huán)保為前提的旅游模式，其對自然生態(tài)環(huán)境的負面影響本應(yīng)十分小甚至沒有。目前生態(tài)旅游中暴露出的種種生態(tài)環(huán)境問題，實際上都是人為原因所導致的。為了切實解決這一問題，需要全面采取措施強化引導、約束和管理，其中構(gòu)建和完善生態(tài)旅游環(huán)境保護法律體系正是必須落實的措施，是發(fā)揮法律導向和強制性約束作用以保護生態(tài)環(huán)境的有效舉措。

二、生態(tài)旅游環(huán)境保護的法律問題分析

（一）立法不夠完善

目前我國生態(tài)旅游環(huán)境保護相關(guān)立法并不完善，主要包含可持續(xù)發(fā)展理念在法律法規(guī)中的體現(xiàn)不足以及缺乏專門法律兩大問題。可持續(xù)發(fā)展理念是生態(tài)旅游的核心理念，相應(yīng)的旅游環(huán)境保護法律自然也需要體現(xiàn)并踐行這一理念。但是目前該理念在相關(guān)法律中的體現(xiàn)有所不足，重開發(fā)輕保護現(xiàn)象并不少見，不利于法律體系的完善。另外目前尚沒有出臺專門的生態(tài)旅游法，往往只能通過其他法律、地方性法規(guī)、政策等作為相應(yīng)的司法依據(jù)，缺乏規(guī)范性且存在諸多缺漏和不足。

（二）可操作性偏低

目前生態(tài)旅游環(huán)境保護相關(guān)法律主要由生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的法律以及相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章等構(gòu)成，這些條文規(guī)章應(yīng)用于生態(tài)旅游環(huán)境保護領(lǐng)域往往缺乏足夠的適用性，只能從宏觀層面進行指導，往往缺乏能夠指導實踐的具體條款。另外我國不少環(huán)境保護法指定時間較早，與市場經(jīng)濟運行規(guī)律的契合性偏低，這與當前生態(tài)旅游環(huán)境保護的實際情況存在差異，進而影響法律法規(guī)的實踐操作。

（三）管理體制混亂

目前生態(tài)旅游環(huán)境保護相關(guān)工作的開展與管理缺乏統(tǒng)一性，涉及多個部門，同時缺乏統(tǒng)一、專門的法律作為依據(jù)，導致相應(yīng)的管理體制極為混亂。一方面，相關(guān)權(quán)責劃分不夠明確，各部門間難免存在權(quán)責交叉的情況，也會出現(xiàn)權(quán)責銜接不到位的情況；另一方面，各部門的運行管理目標、原則、方法、制度等存在差異，不同地方的地方性法規(guī)、政策也有所不同，再加上不同地區(qū)生態(tài)旅游發(fā)展情況、環(huán)境保護情況等差異巨大。這使得生態(tài)旅游環(huán)境保護的管理體制極為混亂，不利于相關(guān)部門落實和做好管理工作。

（四）執(zhí)法人員隊伍整體素養(yǎng)偏低

行政執(zhí)法水平高低直接受執(zhí)法人員隊伍整體素養(yǎng)的高低影響。目前生態(tài)旅游環(huán)境保護行政執(zhí)法機構(gòu)并不健全，尤其是部分偏遠生態(tài)旅游區(qū)更面臨資金緊缺、人手不足等問題，相應(yīng)的執(zhí)法人員隊伍整體素養(yǎng)更是明顯偏低，在法律專業(yè)知識、執(zhí)法能力、執(zhí)法經(jīng)驗、執(zhí)法思想與理念、執(zhí)法規(guī)程等方面均存在一定不足，嚴重影響執(zhí)法有效性。

（五）缺乏針對環(huán)境問題的專門訴訟規(guī)則

環(huán)境資源本身具有明顯的公共性，同時環(huán)境糾紛與傳統(tǒng)司法領(lǐng)域的人身糾紛、財產(chǎn)糾紛有著明顯差異，這導致針對環(huán)境糾紛的民事、刑事以及行政訴訟都面臨多方面的挑戰(zhàn)，往往缺乏合適的訴訟規(guī)則。在沒有針對環(huán)境糾紛構(gòu)建專門訴訟規(guī)則的情況下，司法實踐自然容易陷入不夠規(guī)范的窘境，從而影響生態(tài)旅游環(huán)境保護的法律規(guī)范與保護。

（六）生態(tài)補償機制不完善

生態(tài)補償機制是一種兼顧行政與市場、調(diào)節(jié)生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)相關(guān)各方利益關(guān)系的制度，其核心在于強化生態(tài)環(huán)境保護。目前生態(tài)旅游資源生態(tài)補償法律機制并不完善，缺乏針對生態(tài)旅游的生態(tài)補償研究，沒有形成具有高度適用性與可操作性的生態(tài)補償法律法規(guī)，而且補償機制較為單一，很難有效針對生態(tài)旅游中存在的各種環(huán)境污染與破壞問題進行有效補償。

三、生態(tài)旅游環(huán)境保護的法律體系構(gòu)建與完善策略

（一）完善相關(guān)立法

對立法加以完善，是解決生態(tài)旅游環(huán)境保護法律問題的基礎(chǔ)與核心，也是完善我國法律體系的必經(jīng)之路。

（1）踐行可持續(xù)發(fā)展思想。將可持續(xù)發(fā)展理念融入相關(guān)法律法規(guī)體系之中，從立法思想層面著手凸顯生態(tài)旅游環(huán)境保護的核心與要點，并以此推動相關(guān)法律體系在整體上的高度統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。以可持續(xù)發(fā)展理念為基礎(chǔ)，將新時期特色社會主義建設(shè)的“綠水青山就是金山銀山”等理論成果融入生態(tài)旅游環(huán)境相關(guān)法律之中，合理協(xié)調(diào)生態(tài)與經(jīng)濟的關(guān)系，既要依靠法律保障生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的健康、良好發(fā)展，又要依托法律切實強化對生態(tài)環(huán)境的保護。對生態(tài)旅游的全局利益與部分利益加以統(tǒng)一，既要爭取局部的經(jīng)濟利益，也要保障全局的生態(tài)利益，嚴格踐行可持續(xù)發(fā)展理念。只有這樣才能形成具有前瞻性、科學性、合理性的法律體系，推動我國生態(tài)旅游業(yè)的健康、蓬勃發(fā)展。

（2）制定專門的生態(tài)旅游法。隨著我國生態(tài)旅游的蓬勃發(fā)展以及相應(yīng)的環(huán)境保護問題，制定專門的生態(tài)旅游法強化對生態(tài)旅游環(huán)境保護的法律保障十分有必要。針對目前存在的生態(tài)旅游法立法較為分散、專業(yè)程度低等問題，需要盡快采取各項措施加以改善，強化行業(yè)研究與探索，積極構(gòu)建并不斷完善相應(yīng)的法律規(guī)章制度。首先，對生態(tài)旅游管理模式加以創(chuàng)新，明確相應(yīng)管理權(quán)責，從根本上解決多頭管理導致的管理體制問題。其中值得嘗試的管理模式為直接在景區(qū)建設(shè)管理權(quán)限與執(zhí)法權(quán)限相統(tǒng)一的生態(tài)旅游區(qū)管理機構(gòu)，而該機構(gòu)則直接由地方環(huán)保部門領(lǐng)導，旅游部門、林業(yè)部門等共同承擔一定的管理權(quán)責，形成權(quán)責明確的管理結(jié)構(gòu)。而且需要推動生態(tài)旅游經(jīng)營與管理相互分離，構(gòu)建相應(yīng)的經(jīng)營管理機制，管理機構(gòu)不得從事人事經(jīng)營活動，積極吸引市場資本參與其中，在解決經(jīng)營與管理權(quán)責相關(guān)問題的同時提供足夠的資金支持。其次，規(guī)范行業(yè)準入制度。生態(tài)旅游經(jīng)營與管理分開且引入企業(yè)負責經(jīng)營的情況下，需要對整個行業(yè)的準入制度加以規(guī)范以及嚴格執(zhí)行，構(gòu)建能力評價與審批程序，建立信用評價機制，嚴格約束行業(yè)內(nèi)各企業(yè)，以免因為市場化經(jīng)營而導致過于追求經(jīng)濟效益忽視生態(tài)環(huán)保的情況。然后，規(guī)定生態(tài)旅游各主體的責任。生態(tài)旅游的主體主要為負責經(jīng)營的企業(yè)、參與旅游活動的游客以及負責監(jiān)管的管理機構(gòu)，各方主體的責任都需要得到明確規(guī)范，以明確的法律、法規(guī)、制度等進行具體規(guī)范，嚴格要求各方主體嚴格按照規(guī)范進行操作，不得作出違反法律法規(guī)、章程政策的行為。

（3）完善相關(guān)法律法規(guī)。生態(tài)旅游環(huán)境保護不僅需要專門的法律提供保障，還需要其他相關(guān)的法律法規(guī)發(fā)揮輔助支持作用。針對現(xiàn)有和旅游、生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)的法律，需要持續(xù)加以修訂與完善，強化這些法律在污染防治方面的支持作用，提高相應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)督力度，全面構(gòu)建系統(tǒng)規(guī)劃的生態(tài)旅游環(huán)境保護法律法規(guī)體系。

（二）健全生態(tài)旅游環(huán)境保護基礎(chǔ)制度

全方位健全生態(tài)旅游環(huán)境保護基礎(chǔ)制度，能夠為基層執(zhí)法工作的規(guī)范化開展提供必要依據(jù)，有效避免基層缺乏可操作性制度的問題。以可持續(xù)發(fā)展原則為基礎(chǔ)，利用先進的信息技術(shù)支持法律保護，從多個維度制度具有高度可行性的基礎(chǔ)制度，為生態(tài)旅游環(huán)境保護相關(guān)法律的實施提供支持。

（1）構(gòu)建大數(shù)據(jù)制度。利用現(xiàn)代信息技術(shù)支持生態(tài)旅游環(huán)境保護，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對包括土壤環(huán)境、水環(huán)境、大氣環(huán)境等在內(nèi)的一系列參數(shù)進行采集、整合、管理與分析，從而實時、動態(tài)掌握生態(tài)旅游環(huán)境污染及破壞情況，有效支持相應(yīng)的法律實踐工作開展。

（2）制定環(huán)境保護規(guī)劃先行制度。生態(tài)旅游的環(huán)境保護涉及多個領(lǐng)域、不同主體，實踐難度較大，需要提前做好相應(yīng)規(guī)劃。根據(jù)整體規(guī)劃有條不紊推動地方生態(tài)旅游發(fā)展，能夠切實減輕發(fā)展過程中的環(huán)境污染與破壞，同時確保地方生態(tài)旅游發(fā)展與相關(guān)法律法規(guī)高度契合，更好地發(fā)揮法律作用并保護生態(tài)環(huán)境。

（3）規(guī)范游客流量管理制度。生態(tài)旅游對游客流量有著較高要求，游客數(shù)量過多會嚴重生態(tài)旅游區(qū)的健康、有序發(fā)展，相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境壓力十分大，容易引發(fā)嚴重的生態(tài)環(huán)境污染與破壞問題。對此需要根據(jù)生態(tài)旅游區(qū)實際情況合理制定游客流量管理制度，實施購票預約制度，制定游客量過飽和應(yīng)急處理措施，基于旅游區(qū)運營經(jīng)驗以及旅游峰谷情況構(gòu)建容量動態(tài)管理系統(tǒng)，從法律層面增強相應(yīng)的強制性，進而防止游客數(shù)量過多而造成環(huán)境污染與破壞問題。

（4）規(guī)范生態(tài)旅游環(huán)境保護操作標準制度。對具體操作標準制度加以制定和規(guī)范，包括餐飲設(shè)施、住宿、配套設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生等各方面的操作標準必須得到明確，從而為行政執(zhí)法提供必要依據(jù)，以免出現(xiàn)缺乏具體執(zhí)行標準而影響法律保障作用的情況。

（三）加強基層執(zhí)法隊伍建設(shè)

打造一支高素質(zhì)的基層執(zhí)法隊伍，能夠為生態(tài)旅游環(huán)境保護執(zhí)法提供必要保障。根據(jù)基層實際情況，明確環(huán)保執(zhí)法隊伍的權(quán)責以及綜合素養(yǎng)要求，積極落實相應(yīng)的人才招聘、考核、培訓工作，同時改善基層崗位薪酬待遇、晉升機遇、獎金福利等，加大對高素質(zhì)人才的吸引力，進而推動基層執(zhí)法隊伍整體水平的有效提升。尤其要重視對基層執(zhí)法人員執(zhí)法能力以及創(chuàng)新能力、適應(yīng)能力的培養(yǎng)，確保他們具有正確、良好的執(zhí)法觀念，能夠熟練運用法律法規(guī)、章程制度等開展工作，并且能夠及時了解、解讀、熟悉和應(yīng)用最新的生態(tài)旅游環(huán)境保護法律法規(guī)。

（四）加大生態(tài)旅游環(huán)境保護執(zhí)法力度

執(zhí)法必嚴是保障生態(tài)旅游環(huán)境保護相關(guān)法律的作用得到充分發(fā)揮的基礎(chǔ)，也是強化群眾環(huán)保意識與法律威嚴的關(guān)鍵。加大執(zhí)法實踐力度，理順管理權(quán)責，規(guī)范行業(yè)行為，全面落實環(huán)境污染防治監(jiān)督管理工作?；鶎訄?zhí)法隊伍必須嚴格執(zhí)法，明確自身權(quán)責，按照規(guī)范程序進行執(zhí)法，遵循處罰適當原則、公開公平原則進行規(guī)范化執(zhí)法，不得隨意調(diào)整執(zhí)法范圍、力度等。對基層行政執(zhí)法聽證制度進行拓寬與規(guī)范，持續(xù)探索可能影響生態(tài)旅游環(huán)境保護的聽證制度發(fā)展路徑，進一步凸顯執(zhí)法公平性與公開性。另外還需要持續(xù)推動環(huán)境影響評價制度、環(huán)境稅制度、按日計罰制度等的完善，基于制度加大相應(yīng)執(zhí)法力度，有效保障執(zhí)法有效性。

（五）完善和規(guī)范司法實踐機制

以提高司法實踐的重視程度為基礎(chǔ)，逐步推動生態(tài)旅游環(huán)境保護司法體系的逐步完善，尤其要對基層司法程序進行規(guī)范，以此保障司法實踐水平的切實提升?；谏鷳B(tài)旅游環(huán)境保護本身特性，可對相應(yīng)的環(huán)境公益訴訟制度進行構(gòu)建，持續(xù)在司法實踐中積累經(jīng)驗、改進優(yōu)化，擴大環(huán)境民事公益訴訟人范圍，針對跨界污染進行編寫管轄，合理分配舉證責任，并對法律建立、修訂過程中不斷就環(huán)境侵權(quán)訴訟相關(guān)程序性內(nèi)容加以規(guī)范。推動行政處罰和刑事處罰的合理銜接，在實踐中不斷調(diào)整其銜接點，通過二者的科學配合加強處罰管理，為生態(tài)旅游環(huán)境保護提供強有力的司法保障。

（六）健全生態(tài)補償法律機制

生態(tài)補償法律機制的構(gòu)建，能夠從法律層面強制落實生態(tài)補償相關(guān)工作，進而協(xié)調(diào)生態(tài)旅游環(huán)境保護的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益及社會效益。通過法律對生態(tài)旅游資源利用的限制性、保護性等加以明確，基于地方實際情況出臺相應(yīng)的旅游補償補償條例與制度，嚴格踐行可持續(xù)發(fā)展理念、生態(tài)效益高于一切理念、生態(tài)補償公平理念等，整合相關(guān)法律文件，規(guī)避法律內(nèi)容沖突，對具體實施細則進行構(gòu)建與明確，對生態(tài)補償資金來源加以確定，保障各方主體參與生態(tài)補償?shù)臋?quán)利與義務(wù)。在此基礎(chǔ)上需要明確生態(tài)旅游環(huán)境保護監(jiān)管主體的法律地位及職責，完善具體的補償程序，基于地方實際情況構(gòu)建多種補償手段相結(jié)合的基礎(chǔ)模式，完善環(huán)境影響評價制度，切實保障生態(tài)補償?shù)暮侠硇耘c有效性。

四、結(jié)語

綜上可知，生態(tài)旅游環(huán)境保護面臨諸多方面的挑戰(zhàn)與問題，需要從法律層面強化保障，進而在推動生態(tài)旅游事業(yè)健康發(fā)展的同時促進生態(tài)環(huán)境的良好建設(shè)及改善。針對我國目前在生態(tài)旅游環(huán)境保護方面的各種法律問題，需要同時從理論與實踐兩方面著手，持續(xù)探索相應(yīng)改進優(yōu)化路徑，逐步完善相應(yīng)法律法規(guī)體系，提高相應(yīng)環(huán)保水平，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。