碳中和目標(biāo)下綠色信貸法律制度完善的路徑

黃 琦

一、引言

為積極應(yīng)對全球氣候變化風(fēng)險(xiǎn)，踐行低碳減排行動(dòng)，“二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”，是習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會(huì)一般性辯論上做出的重要宣示。我國“十四五”規(guī)劃明確提出，大力發(fā)展綠色金融，完善相關(guān)法律制度，為綠色發(fā)展提供強(qiáng)有力的政策體系及法律制度保障。碳中和目標(biāo)的提出，意味著巨大的綠色低碳投資需求。據(jù)多方機(jī)構(gòu)預(yù)測，實(shí)現(xiàn)碳中和的資金需求規(guī)模在100～200萬億元。碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開金融市場的推動(dòng)。作為綠色金融領(lǐng)域的重要組成部分，綠色信貸是金融市場助力碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有力支撐。碳中和目標(biāo)的提出為綠色信貸的發(fā)展帶來了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，現(xiàn)階段我國綠色信貸制度仍存在諸多不足與缺陷，故亟須對現(xiàn)有的綠色信貸政策、法律規(guī)制進(jìn)行檢驗(yàn)，并對碳中和目標(biāo)下如何完善綠色信貸法律制度進(jìn)行進(jìn)一步探討。

二、我國綠色信貸政策體系

1995年，央行下發(fā)《關(guān)于貫徹信貸政策與加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作有關(guān)問題的通知》，是綠色信貸在我國最早的實(shí)踐。該通知明確，開展信貸業(yè)務(wù)時(shí)，商業(yè)銀行必須將環(huán)保方針與銀行的貸款相結(jié)合。但因當(dāng)時(shí)環(huán)境保護(hù)觀念較為淡薄，社會(huì)各界未將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)相聯(lián)系等因素，該通知并未推動(dòng)綠色信貸業(yè)務(wù)的發(fā)展。

2007年7月，原環(huán)境保護(hù)總局、央行以及原銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于落實(shí)環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的意見》，對綠色信貸業(yè)務(wù)的發(fā)展進(jìn)行了較為詳盡的規(guī)范，如對未經(jīng)環(huán)評批準(zhǔn)的項(xiàng)目，不得新增授信；強(qiáng)調(diào)環(huán)保部門與金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門進(jìn)行多部門的協(xié)同監(jiān)管；要求金融機(jī)構(gòu)將支持環(huán)境保護(hù)、控制污染排放相關(guān)的信貸業(yè)務(wù)，列為承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的主要內(nèi)容之一。原銀監(jiān)會(huì)于2007年11月、12月，分別發(fā)布《節(jié)能減排授信工作指導(dǎo)意見》及《關(guān)于加強(qiáng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)社會(huì)責(zé)任的意見》，為金融機(jī)構(gòu)在節(jié)能減排領(lǐng)域開展信貸業(yè)務(wù)及應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任等方面做出了進(jìn)一步的指引。2012年2月，原銀監(jiān)會(huì)下發(fā)《綠色信貸指引》，對綠色信貸的發(fā)展進(jìn)行了全面和具體的規(guī)定。2015年9月，中共中央和國務(wù)院下發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出綠色信貸對于我國生態(tài)文明建設(shè)具有重要作用，并且為綠色信貸制度的發(fā)展提供了依據(jù)和方向。2016年8月，央行等七部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》，意見明確需健全綠色信貸的政策體系，建立綠色評價(jià)制度，研究明確貸款機(jī)構(gòu)的環(huán)境法律責(zé)任等。2018年1月，央行發(fā)布《綠色貸款專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)制度》，要求金融機(jī)構(gòu)開展綠色信貸專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，以便進(jìn)行科學(xué)有效地調(diào)控。

可見，從2007年開始，我國金融監(jiān)管部門與眾多部委聯(lián)合或單獨(dú)發(fā)布了一系列促進(jìn)綠色金融發(fā)展的政策文件，“綠色金融風(fēng)暴”由此展開，自此我國綠色信貸業(yè)務(wù)有了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。前述一系列政策文件體現(xiàn)了我國綠色信貸“政策導(dǎo)向型”的發(fā)展邏輯。我國綠色信貸業(yè)務(wù)在政策的推動(dòng)下不斷成熟，形成了日益龐大的規(guī)模。

三、我國綠色信貸制度存在的不足與缺陷

縱覽上述相關(guān)規(guī)范性文件不難看出，目前我國綠色信貸制度的主要推動(dòng)力量為行政部門制定的各項(xiàng)綠色信貸政策。綠色信貸政策為我國綠色信貸業(yè)務(wù)的發(fā)展提供了有力的支持，但尚未形成科學(xué)、有效的制度體系，還存在著如下不足與缺陷。

1.立法表達(dá)缺位，多為政策文件

我國綠色信貸政策多為國務(wù)院、金融監(jiān)管部門、相關(guān)部委頒發(fā)的文件，法律效力上位階較低。在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)高度法治化的背景下，與傳統(tǒng)信貸業(yè)務(wù)一樣，綠色信貸同樣需要法律對其進(jìn)行調(diào)整、規(guī)范和引領(lǐng)。此外，綠色信貸還需關(guān)注環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，以保護(hù)環(huán)境為目標(biāo)。隨著綠色信貸業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展，相關(guān)政策可操作性、執(zhí)行性不強(qiáng)等缺陷逐漸暴露。因此，亟須將相關(guān)成熟的政策、經(jīng)驗(yàn)上升為立法，對綠色信貸予以規(guī)制。

2.強(qiáng)制性的約束機(jī)制尚未建立

我國的規(guī)范性文件中具有強(qiáng)制性約束的規(guī)定較少。如關(guān)于貸款機(jī)構(gòu)的環(huán)境法律責(zé)任，《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》僅做出了研究責(zé)任的指引，目前尚無相關(guān)法律規(guī)定。對于金融機(jī)構(gòu)的違規(guī)行為，我國在行政監(jiān)管方面存在一定的規(guī)制，但僅為輕微的行政處罰。對商業(yè)銀行承擔(dān)環(huán)境污染責(zé)任的約束不足，強(qiáng)制性約束機(jī)制的缺失，將導(dǎo)致違法違規(guī)行為的不斷滋生。并且強(qiáng)制性約束的不足，亦無法發(fā)揮負(fù)向激勵(lì)作用，從而導(dǎo)致綠色信貸業(yè)務(wù)欠缺強(qiáng)勁的發(fā)展動(dòng)力。

3.綠色信貸監(jiān)管制度不夠完善，監(jiān)管部門協(xié)調(diào)力度不夠

我國現(xiàn)有的綠色信貸政策是圍繞金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理及監(jiān)管部門的監(jiān)督管理而制定，初步建立了綠色信貸監(jiān)管制度。但目前該監(jiān)管制度忽視了社會(huì)公眾的參與，相關(guān)利害關(guān)系人、非政府組織等無法參與監(jiān)督，導(dǎo)致社會(huì)監(jiān)督力量無法發(fā)揮作用。環(huán)境信息披露不充分，除具有強(qiáng)制性披露義務(wù)的上市公司、重點(diǎn)排污企業(yè)等，自愿、主動(dòng)披露環(huán)境信息的企業(yè)較少，環(huán)境信息的不透明性不利于監(jiān)管部門的監(jiān)管及公眾的監(jiān)督，從而為“洗綠”行為帶來了可乘之機(jī)。此外，我國綠色信貸的監(jiān)管涉及的政府部門較多，多個(gè)管理部門基于自身對綠色信貸的認(rèn)識(shí)，在協(xié)作方面存在一定困難。目前，各監(jiān)管部門之間存在的形式上的協(xié)作較多，實(shí)質(zhì)上的合作較少。

四、關(guān)于完善綠色信貸法律制度的建議

1.加強(qiáng)綠色信貸頂層設(shè)計(jì)

綠色信貸存在立法缺位問題，缺乏法律的有效支撐，將導(dǎo)致后續(xù)發(fā)展動(dòng)力不足。因此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)綠色信貸的頂層設(shè)計(jì)，完善相關(guān)法律制度的構(gòu)建。首先，應(yīng)解決綠色信貸的法律定位問題?，F(xiàn)行法律規(guī)定中，并未對綠色信貸進(jìn)行明確的規(guī)定，故建議在對《商業(yè)銀行法》及《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行下一輪修改時(shí)，對綠色信貸予以規(guī)定，確定其法律地位。其次，加強(qiáng)綠色信貸政策與法律的聯(lián)結(jié)，對于實(shí)踐中較為成熟的政策文件，進(jìn)一步上升為法律，從而對綠色信貸的具體適用范圍、認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)等予以明確。最后，在綠色信貸法律制度的構(gòu)建過程中貫徹減碳節(jié)能的立法理念。將低碳、減排的理念通過立法逐漸深入內(nèi)化至金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)中，從而進(jìn)一步推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重大變革。

2.建立綠色信貸法律責(zé)任制度

綠色信貸法律責(zé)任制度的構(gòu)建，主要有三種路徑：（1）以“赤道原則”為代表的自愿實(shí)現(xiàn)路徑。赤道原則作為典型的國際金融軟法，屬于“自我制度型”的規(guī)范，目的在于彌補(bǔ)融資項(xiàng)目中社會(huì)責(zé)任方面的強(qiáng)制性規(guī)定的缺失，該原則需要通過金融機(jī)構(gòu)將其內(nèi)化而成為金融機(jī)構(gòu)自覺遵守的行為標(biāo)準(zhǔn)，對參加的主體不具有法律強(qiáng)制約束力。（2）以美國《綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償與責(zé)任法》（CERCLA）及其相關(guān)補(bǔ)充及修正為代表的民事侵權(quán)責(zé)任路徑。CERCLA及其相關(guān)補(bǔ)充及修正被普遍稱為《超級基金法》，該法案最初為解決美國當(dāng)時(shí)大量存在的“棕色地塊”的修復(fù)整治問題，旨在進(jìn)一步解決環(huán)境損害賠償數(shù)額的問題。該法案設(shè)定了四類“潛在責(zé)任人”承擔(dān)嚴(yán)格、連帶責(zé)任并且賦予責(zé)任主體的抗辯權(quán)。根據(jù)該法案，如商業(yè)銀行實(shí)際參與其提供貸款設(shè)施的管理或運(yùn)營事務(wù)，或者取得債務(wù)人抵押物的所有權(quán)，則商業(yè)銀行成為“潛在責(zé)任人”承擔(dān)其商業(yè)行為引起的環(huán)境污染責(zé)任。（3）以我國政策體系為代表的行政權(quán)力推動(dòng)的路徑。

為完善我國綠色信貸法律制度，國內(nèi)學(xué)者紛紛借鑒上述國際經(jīng)驗(yàn)，探尋相關(guān)發(fā)展路徑。隨著研究的深入，國內(nèi)學(xué)者認(rèn)識(shí)到，對于綠色信貸的法律責(zé)任制度，單純依靠軟法或者硬法的路徑并不能與我國實(shí)際情況相契合，認(rèn)為應(yīng)將軟法和硬法相結(jié)合。學(xué)者的建議主要可分為如下兩種類型：（1）軟法硬化、硬法軟化的協(xié)調(diào)機(jī)制。學(xué)者魏慶坡建議對商業(yè)銀行的責(zé)任進(jìn)行分類分段規(guī)制，根據(jù)《綠色信貸指引》制定《綠色信貸促進(jìn)法》，參照赤道原則的相關(guān)精神，明確金融機(jī)構(gòu)的社會(huì)責(zé)任，并且在《商業(yè)銀行法》中增加環(huán)境保護(hù)及法律責(zé)任等規(guī)定。（2）強(qiáng)化硬法、完善軟法的路徑。學(xué)者秦芳菊通過分析認(rèn)為赤道原則作為軟法約束力不足，CERCLA作為硬法要求金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)連帶責(zé)任過于嚴(yán)苛，并且缺乏承擔(dān)責(zé)任的法律依據(jù)，建議應(yīng)在我國業(yè)已形成的政策推動(dòng)綠色信貸負(fù)效價(jià)激勵(lì)理念下，引入“潛在責(zé)任人”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行本土化解釋，待積累充足的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)后，再通過法律規(guī)定確定金融機(jī)構(gòu)的環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任。

筆者認(rèn)為，結(jié)合我國目前的綠色信貸實(shí)踐情況，通過軟法與硬法相結(jié)合的路徑，完善我國綠色信貸法律責(zé)任制度較為可行。首先，加快出臺(tái)關(guān)于綠色信貸促進(jìn)方面的法律，以赤道原則作為行業(yè)準(zhǔn)則的參照標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)的社會(huì)責(zé)任，并且引入環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與分類機(jī)制、利益相關(guān)者參與和投訴機(jī)制等，增強(qiáng)綠色信貸發(fā)展的動(dòng)力。其次，構(gòu)建綠色信貸法律責(zé)任體系。碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要綠色信貸全面、深入地發(fā)展，而綠色信貸制度在法律責(zé)任的約束下，才能實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)的發(fā)展。因此，對于金融機(jī)構(gòu)法律責(zé)任的規(guī)制不可避免。第一，關(guān)于綠色信貸法律責(zé)任制度的建立，應(yīng)注意在相關(guān)立法中明確金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的前提。一是金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)間接及補(bǔ)充責(zé)任，賠償責(zé)任應(yīng)以實(shí)際損害為標(biāo)準(zhǔn)，金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)賠償責(zé)任后可向環(huán)境污染者追償。環(huán)境污染者是導(dǎo)致污染問題的直接主體，環(huán)境污染者承擔(dān)直接、主要責(zé)任，符合公平原則。二是金融機(jī)構(gòu)存在過錯(cuò)。如金融機(jī)構(gòu)參與到與貸款相關(guān)的項(xiàng)目或設(shè)施的管理或運(yùn)行的，但并未履行盡職調(diào)查或者合理的風(fēng)險(xiǎn)防控義務(wù)，則金融機(jī)構(gòu)對相應(yīng)的環(huán)境損害應(yīng)承擔(dān)一定的補(bǔ)充責(zé)任。反之，金融機(jī)構(gòu)盡到了前述審查或防控義務(wù)，則金融機(jī)構(gòu)可以以此為抗辯理由不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。第二，綠色信貸法律責(zé)任的構(gòu)建需要形成科學(xué)、合理的責(zé)任體系，應(yīng)以民事為主，行政、刑事責(zé)任為輔，將三種責(zé)任有機(jī)結(jié)合起來。除金融機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任外，如金融機(jī)構(gòu)及相關(guān)責(zé)任人違反了綠色信貸法律規(guī)定的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政處罰責(zé)任。而如果金融機(jī)構(gòu)實(shí)際控制或成為相關(guān)項(xiàng)目、設(shè)施的所有人之后，實(shí)施了環(huán)境污染或破壞行為，并構(gòu)成了犯罪，才能被追究相應(yīng)的刑事責(zé)任。最后，通過政策推動(dòng)綠色信貸的發(fā)展是我國的優(yōu)勢所在，應(yīng)注重綠色信貸政策的引導(dǎo)、激勵(lì)作用。相較于法律制度而言，政策具有機(jī)動(dòng)性、靈活性特征，在碳中和背景下，綠色信貸的發(fā)展需要通過政策針對性地進(jìn)行引導(dǎo)與布局。因此，除綠色信貸法律責(zé)任制度外，還應(yīng)注重政策的作用，通過政策引導(dǎo)，進(jìn)行試點(diǎn)性的做法，探索發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，形成具有中國特色的綠色信貸發(fā)展路徑。

3.健全綠色信貸監(jiān)管制度

雖然我國綠色信貸初步形成了以政府主導(dǎo)、自律為輔的監(jiān)管框架，但社會(huì)監(jiān)督機(jī)制尚未起步，行業(yè)自律的監(jiān)督體系也尚未充分發(fā)揮作用，導(dǎo)致監(jiān)管措施無法有效落實(shí)。為保障綠色信貸的健康發(fā)展，需要健全綠色信貸監(jiān)管制度。首先，完善協(xié)同監(jiān)管制度。厘清各監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)，形成以金融監(jiān)管部門為牽頭的聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。金融監(jiān)管部門與環(huán)保監(jiān)管部門成立綠色信貸協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，定期交流和探討監(jiān)管問題，推動(dòng)綠色信貸監(jiān)管制度的完善與落實(shí)；由金融監(jiān)管部門牽頭，與環(huán)境保護(hù)部門合作制定適用于綠色信貸的環(huán)境規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)；建立信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各監(jiān)管部門對監(jiān)管信息的及時(shí)交換與共享，提升監(jiān)管效率；針對重大環(huán)境違法違規(guī)行為，成立聯(lián)合執(zhí)法小組，提高監(jiān)管執(zhí)行力度。其次，完善環(huán)境信息披露制度。除上市公司、重點(diǎn)排污企業(yè)外，針對環(huán)境影響較大的企業(yè)實(shí)施強(qiáng)制性環(huán)境信息披露義務(wù)，并且進(jìn)一步推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)環(huán)境信息披露義務(wù)的范圍，如金融機(jī)構(gòu)投融資活動(dòng)中對環(huán)境造成影響的信息等，以提高市場的透明度，解決企業(yè)與相關(guān)監(jiān)管部門、利益相關(guān)者的信息不對稱問題，從而促進(jìn)社會(huì)公眾、非政府組織參與監(jiān)督，改善社會(huì)監(jiān)督力量不足的問題。最后，構(gòu)建環(huán)境信息披露平臺(tái)。為避免存在多頭監(jiān)管、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)混亂的問題，可建立環(huán)境信息披露平臺(tái)，將各監(jiān)管部門的信息統(tǒng)一錄入至該平臺(tái)中，以便實(shí)現(xiàn)各部門的環(huán)境信息共享。

4.設(shè)立金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部綠色低碳治理機(jī)制

金融機(jī)構(gòu)綠色低碳治理機(jī)制的設(shè)立是發(fā)展綠色信貸業(yè)務(wù)，促進(jìn)碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)對公司內(nèi)部管理層進(jìn)行綠色化改造，在頂層制度中注入綠色、低碳治理的發(fā)展理念；加強(qiáng)熟悉綠色金融、環(huán)境保護(hù)以及環(huán)境法律責(zé)任等相關(guān)知識(shí)的專業(yè)人才引入，以便在碳中和目標(biāo)下為綠色信貸業(yè)務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略的制定提供專業(yè)建議。并且在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立綠色信貸業(yè)務(wù)規(guī)范，推進(jìn)綠色信貸業(yè)務(wù)有序開展，有效防范綠色信貸環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。此外，金融機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)綠色信貸工作人員培訓(xùn)，提高其開展低碳項(xiàng)目的投資業(yè)務(wù)意識(shí)和技能。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)可在國家生態(tài)文明建設(shè)重點(diǎn)工作、重大項(xiàng)目和生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域開展綠色信貸宣傳，以幫助金融機(jī)構(gòu)及借款企業(yè)理解“雙碳”目標(biāo)的內(nèi)涵及其意義，從而進(jìn)一步助力綠色信貸工作的推進(jìn)。