論如何解決農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)在登記發(fā)證中遇到的問(wèn)題

韋杰

（百色市右江區(qū)自然資源局，廣西 百色 533000）

0 引言

因?yàn)閲?guó)民經(jīng)濟(jì)的全面化發(fā)展，城市化建設(shè)進(jìn)程逐漸加快，國(guó)家有關(guān)部門(mén)越來(lái)越重視城鄉(xiāng)發(fā)展之間存在的差距，結(jié)合農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記發(fā)證工作的具體開(kāi)展情況可以得知，在實(shí)際工作期間，仍然存在很多問(wèn)題，影響廣大農(nóng)民群眾的利益，為更好地保障廣大人民群眾合法權(quán)益，本文主要探討如何解決農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)在登記發(fā)證中遇到的問(wèn)題。

1 研究背景

開(kāi)展農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記發(fā)證工作是國(guó)務(wù)院的核心部署，也是黨中央的重要部署，確保黨的各項(xiàng)方針得到全面落實(shí)。此項(xiàng)工作主要以農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地確權(quán)登記為核心內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上，調(diào)查出不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍，結(jié)合相關(guān)條例，為廣大農(nóng)戶頒發(fā)證書(shū)。

此外，全面開(kāi)展此工作，可以賦予農(nóng)村群眾更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，提高財(cái)產(chǎn)收入，提供產(chǎn)權(quán)保障，為農(nóng)村的健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)，也能為全方面落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供良好支撐。

2 案例概況

百色市右江區(qū)轄區(qū)內(nèi)共7 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2 個(gè)街道，101 個(gè)村19 個(gè)社區(qū)1630 個(gè)村（居）民小組，經(jīng)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道統(tǒng)計(jì)，農(nóng)戶數(shù)為58913 戶（以實(shí)際完成戶、發(fā)放宗地?cái)?shù)為準(zhǔn)），不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道組織開(kāi)展調(diào)查。

3 農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記發(fā)證的工作范圍

有效利用各項(xiàng)成果，通過(guò)加強(qiáng)外業(yè)與內(nèi)業(yè)調(diào)查，針對(duì)該地區(qū)的房屋建筑物和構(gòu)筑物測(cè)量等情況進(jìn)行全面調(diào)查，掌握右江區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地當(dāng)中每宗土地范圍內(nèi)建筑物，以及構(gòu)筑物具體產(chǎn)權(quán)情況、房屋的現(xiàn)狀等。

4 農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記發(fā)證的工作內(nèi)容

（1）農(nóng)村房屋調(diào)查測(cè)繪。掌握右江區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地當(dāng)中，每宗土地范圍之內(nèi)的建筑物，包括構(gòu)筑物的具體產(chǎn)權(quán)情況以及房屋的現(xiàn)狀，針對(duì)房屋的邊長(zhǎng)，包括房角點(diǎn)，進(jìn)行詳細(xì)測(cè)量，仔細(xì)算出房屋的具體面積，并將房屋的調(diào)查測(cè)繪結(jié)果直接記錄到房屋的調(diào)查表格當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村房、地調(diào)查成果實(shí)施統(tǒng)一化的管理。

（2）農(nóng)村房屋調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。在農(nóng)村地籍調(diào)查登記發(fā)證數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)《地籍調(diào)查規(guī)程》和《不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)》，建立集圖形、屬性、電子檔案為一體的集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)、房屋調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)和管理系統(tǒng)。

（3）完善補(bǔ)充地籍權(quán)屬資料。對(duì)既有農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的資料進(jìn)行完善、補(bǔ)充、修改。

（4）辦理農(nóng)村宅基地和房屋不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。農(nóng)村房地一體調(diào)查展開(kāi)之后，有關(guān)作業(yè)單位需要積極配合右江區(qū)不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)中心為急需辦理不動(dòng)產(chǎn)登記的農(nóng)戶先行調(diào)查登記發(fā)證。

5 農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)中遇到問(wèn)題及處理方法

認(rèn)真規(guī)范房地一體確權(quán)登記發(fā)證要按照“權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確”原則，填寫(xiě)相關(guān)登記簿，保存登記檔案資料。

（1）針對(duì)已進(jìn)行地籍調(diào)查的宗地，在此基礎(chǔ)上，對(duì)已完成的宅基地、集體建設(shè)用地土地權(quán)屬狀況進(jìn)行復(fù)核，復(fù)核通過(guò)的直接采用，變化的進(jìn)行重新地籍調(diào)查和測(cè)量，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)狀況調(diào)查及測(cè)量，形成權(quán)籍調(diào)查成果。

（2）對(duì)沒(méi)有開(kāi)展地籍調(diào)查的宗地，按不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查要求進(jìn)行補(bǔ)充地籍調(diào)查及測(cè)量，同時(shí)開(kāi)展房產(chǎn)權(quán)屬調(diào)查、測(cè)量，形成完整的權(quán)籍調(diào)查資料。

6 在登記發(fā)證中遇到問(wèn)題和解決方法

6.1 問(wèn)題分析

6.1.1 違法違規(guī)建房問(wèn)題突出

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，人口數(shù)量不斷增加，農(nóng)村宅基地管理問(wèn)題越來(lái)越突出，違法占用耕地建房逐漸增多。2020 年開(kāi)展的農(nóng)村違法占用耕地建房調(diào)查結(jié)果顯示，右江區(qū)共有7877 個(gè)違法占用耕地圖斑數(shù)量，究其原因，除一部分屬違法進(jìn)行經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)之外，更多是群眾因家庭分戶，但是，由于村集體無(wú)宅基地可分配，不得不占用耕地解決居住問(wèn)題[1]。

此外，房地產(chǎn)權(quán)屬證明文件缺陷問(wèn)題的出現(xiàn)，主要是因?yàn)楸９懿缓侠硪鸬?，比如，相關(guān)文件受到外界自然災(zāi)害的影響，出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p壞。與此同時(shí)，在權(quán)屬法律和法規(guī)建設(shè)層面，由于部分農(nóng)民群眾缺乏法律觀念，不能及時(shí)為房地產(chǎn)有關(guān)部門(mén)提供相應(yīng)的證明資料，所以，房地產(chǎn)有關(guān)權(quán)益丟失。在具體登記期間，針對(duì)房地產(chǎn)合法權(quán)益歸屬無(wú)法實(shí)現(xiàn)自保，也會(huì)影響房地產(chǎn)一體確權(quán)登記發(fā)證。

由于歷史的遺留問(wèn)題比較多，登記難度逐漸增加，長(zhǎng)時(shí)間作用下，農(nóng)村村莊規(guī)劃沒(méi)有得到全方面落實(shí)，建房審批與監(jiān)督管理機(jī)制不夠完善，在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民群眾針對(duì)宅基地分配政策缺乏全面了解，單純認(rèn)為無(wú)須辦理任何手續(xù)，就不會(huì)出現(xiàn)糾紛，村集體定期開(kāi)展的監(jiān)督管理工作存在較多問(wèn)題，與此同時(shí)，宅基地權(quán)屬來(lái)源缺失，給確權(quán)登記帶來(lái)極大難度。

6.1.2 存在一戶多宅問(wèn)題

結(jié)合大量資料數(shù)據(jù)能夠得知，農(nóng)村居民實(shí)際擁有的宅基地?cái)?shù)量具有明確規(guī)定，一處宅基地只能夠被一戶家庭擁有。但是隨著社會(huì)的快速發(fā)展，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入水平與生活質(zhì)量得到有效提高，不同地區(qū)的村民嘗試采取多種方法，獲得多處宅基地的使用權(quán)和擁有權(quán)，在農(nóng)村地區(qū)，存在一戶多宅問(wèn)題[2]。

另外，在確權(quán)登記工作當(dāng)中，部分群眾積極性較差，針對(duì)此項(xiàng)工作的具體內(nèi)容和流程，缺乏充分了解，會(huì)影響最終的成效。實(shí)際工作中，經(jīng)常發(fā)生兩極分化的現(xiàn)象，一方面是因?yàn)槠h(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村居民的積極性比較差，單純認(rèn)為房子一直以來(lái)都是自己居住，辦證不辦證沒(méi)有任何意義；另一個(gè)方面是城中村和城市邊緣的農(nóng)村群眾熱情高漲，既有的非法建筑項(xiàng)目總想乘機(jī)開(kāi)展確權(quán)登記，給登記審核工作帶來(lái)嚴(yán)重影響。與此同時(shí)，有關(guān)部門(mén)針對(duì)農(nóng)村宅基地缺乏有效管控，政策宣傳效果較差，引起符合辦證的不想辦，不符合辦的想辦法爭(zhēng)著辦的現(xiàn)象。

6.1.3 房屋建設(shè)管理不夠規(guī)范化

在農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)在登記發(fā)證過(guò)程當(dāng)中，有關(guān)工作人員通常面臨諸多問(wèn)題，進(jìn)而影響各項(xiàng)工作的有序進(jìn)行，影響房屋建筑管理水平。同時(shí)，建房審批相關(guān)管理機(jī)制不夠完善，缺乏有效的規(guī)范化機(jī)制[3]。

一些農(nóng)村居民在建設(shè)新房的過(guò)程當(dāng)中，沒(méi)有按照有關(guān)規(guī)定要求，針對(duì)既有建筑進(jìn)行妥善處理，導(dǎo)致下一代繼承出現(xiàn)了一戶多宅的現(xiàn)象。同時(shí)，農(nóng)村宅基地的確權(quán)登記發(fā)證周期比較長(zhǎng)，需采取多種審批方式，導(dǎo)致出現(xiàn)有關(guān)資料不完善問(wèn)題。以及房屋建設(shè)管理不夠規(guī)范化影響登記發(fā)證工作的有序進(jìn)行問(wèn)題等。故有關(guān)部門(mén)需要妥善解決此問(wèn)題。

6.1.4 監(jiān)督機(jī)制存在較多缺陷

在以往的農(nóng)村住房建設(shè)期間，由于缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃與設(shè)計(jì)，部分農(nóng)村建房場(chǎng)地與面積存在比較強(qiáng)烈的主觀意愿，村集體有關(guān)負(fù)責(zé)人員缺乏規(guī)劃意識(shí)，使得農(nóng)村房屋建設(shè)較為雜亂。同時(shí)，針對(duì)農(nóng)村基地的使用，相關(guān)部門(mén)缺乏嚴(yán)格監(jiān)督與管理，僅開(kāi)展形式層面的暫停審批，導(dǎo)致很多建房缺乏有效審批文件。政府有關(guān)部門(mén)管理工作與職責(zé)不明確，農(nóng)村建房處于不停變化的狀態(tài)，再加上缺乏專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和充足資金，影響農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)在登記發(fā)證的有序開(kāi)展[4]。

另外，地方財(cái)政資金投入不足問(wèn)題較為突出，因?yàn)殚_(kāi)展農(nóng)村宅基地“房地一體”確權(quán)登記所需經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政承擔(dān)，目前，右江區(qū)財(cái)政困難，對(duì)開(kāi)展確權(quán)登記工作的資金投入不足，導(dǎo)致出現(xiàn)承擔(dān)作業(yè)單位、各級(jí)村組干部工作積極性不高，權(quán)籍調(diào)查工作過(guò)于滯后，材料收集參差不齊，給后續(xù)登記發(fā)證工作帶來(lái)較大難度。

6.2 解決方法

6.2.1 有效解決違法違規(guī)建房問(wèn)題

（1）嚴(yán)格禁止通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)登記將農(nóng)村違法用地合法化。在條件允許的情況下，積極探索，將不動(dòng)產(chǎn)登記收件網(wǎng)點(diǎn)，逐漸延伸至各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、到村委；鼓勵(lì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村委權(quán)利人以村組為單位集中申請(qǐng)，批量受理、審核、登簿、發(fā)證。

（2）針對(duì)已經(jīng)登記的農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地，有關(guān)人員需要按照“不變不換”的原則，之前頒發(fā)的各項(xiàng)證件繼續(xù)有效，不再進(jìn)行重新登記。同時(shí)，針對(duì)宅基地已經(jīng)登記、農(nóng)房沒(méi)有進(jìn)行登記，或者群眾有意愿換發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證的，申請(qǐng)人可以提交農(nóng)房補(bǔ)充調(diào)查信息，直接向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理不動(dòng)產(chǎn)登記[5]。

6.2.2 合理解決一戶多宅問(wèn)題

在開(kāi)展不動(dòng)產(chǎn)登記工作期間，有關(guān)人員需要根據(jù)實(shí)際情況，尊重歷史，妥善解決登記過(guò)程中遇到的問(wèn)題。針對(duì)“一戶多宅”、缺乏土地權(quán)屬來(lái)源材料、超占面積等問(wèn)題，按照《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2011〕178 號(hào)）和《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2016〕191 號(hào)）等處理。

針對(duì)滿足農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)、融合發(fā)展需求的宅基地，從原則層面來(lái)分析，要結(jié)合宅基地用途來(lái)認(rèn)定。對(duì)于工作期間，可能會(huì)涉及的婚姻變化等問(wèn)題，可采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方法或者行政調(diào)解等方法，也可采取司法公證與律師簽證等方法。針對(duì)城市規(guī)劃區(qū)外部農(nóng)房，雖然是合法獲取，但是沒(méi)有規(guī)劃條件的，在登記過(guò)程當(dāng)中，可不提供出房屋規(guī)劃或者建設(shè)有關(guān)材料，在實(shí)際辦理環(huán)節(jié)可不提供房屋滿足規(guī)劃或者建設(shè)相關(guān)資料數(shù)據(jù)。

6.2.3 提升房屋建設(shè)管理的規(guī)范性

對(duì)于工作人員來(lái)講，要想全方面提高房屋建設(shè)管理的規(guī)范性，主要以沒(méi)有確權(quán)登記農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地作為重點(diǎn)工作內(nèi)容，將其納入財(cái)政預(yù)算當(dāng)中，全面落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，聘請(qǐng)有關(guān)技術(shù)單位，遵守《廣西壯族自治區(qū)自然資源廳關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記工作的通知》（桂自然資發(fā)〔2019〕57 號(hào)）中《農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作指南》的相關(guān)規(guī)定，在滿足農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記需求的基礎(chǔ)，針對(duì)各個(gè)村莊實(shí)施全方面調(diào)查，有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查全覆蓋目標(biāo)。

工作人員在實(shí)際工作期間，還要遵守依法登記原則，按照《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》等法律法規(guī)以及《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2011〕178 號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2016〕191 號(hào)）等政策文件要求，做到“權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確”，依法確權(quán)，規(guī)范登記。

6.2.4 健全現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制

（1）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)力度。此次農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記工作已列入政府績(jī)效考核內(nèi)容，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道要高度重視，精心組織，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記工作的領(lǐng)導(dǎo)，保證能夠按時(shí)保質(zhì)完成工作任務(wù)。同時(shí)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財(cái)政、住建等部門(mén)及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，密切配合，共同推進(jìn)此次確權(quán)登記工作。

（2）加大宣傳力度。有關(guān)人員可以通過(guò)報(bào)紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等新媒體，加大宣傳力度，進(jìn)一步明確做好此項(xiàng)工作的重要意義，了解工作目標(biāo)和有關(guān)法律政策，獲取廣大農(nóng)民群眾和社會(huì)各界的理解支持，確保登記工作能夠順利進(jìn)行。通過(guò)加大組織領(lǐng)導(dǎo)力度，可取得比較好的成效，需要相關(guān)工作人員引起一定重視。

（3）全面落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)。此次確權(quán)登記工作涉及面廣，工作量大，同時(shí)關(guān)系到廣大群眾的切身利益，而國(guó)家已規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記不得向農(nóng)民收取費(fèi)用，因此，財(cái)政部門(mén)要做好項(xiàng)目資金安排，落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，保障確權(quán)登記工作順利開(kāi)展。加大督查檢查力度，各個(gè)部門(mén)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道需要全面落實(shí)主體責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)確權(quán)登記過(guò)程中的督查檢查，發(fā)現(xiàn)消極對(duì)待、弄虛作假的，要給予問(wèn)責(zé)，確保登記發(fā)證工作經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn)。

（4）針對(duì)既有的登記數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行大力完善和優(yōu)化。以現(xiàn)存農(nóng)村宅基地，包括集體的建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)作為核心內(nèi)容，結(jié)合規(guī)定條例要求，登記信息平臺(tái)提出的要求，建立、完善數(shù)據(jù)庫(kù)，將具體調(diào)查的詳細(xì)信息快速錄入數(shù)據(jù)庫(kù)之中，提高數(shù)據(jù)化的管理水平，實(shí)現(xiàn)信息的高效運(yùn)用。結(jié)合日常的調(diào)查數(shù)據(jù)，針對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行更新，加強(qiáng)日常維護(hù)，確保權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)更為精確，滿足具體管理需求。同時(shí)，主動(dòng)與其他部門(mén)之間保持密切溝通，加強(qiáng)銜接，保證數(shù)據(jù)信息真正實(shí)現(xiàn)互通與共享，保證數(shù)據(jù)可以精準(zhǔn)入庫(kù)，真正達(dá)到查詢快速、共享互通目標(biāo)，為鄉(xiāng)村的振興發(fā)展提供良好保障。

7 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，本文主要對(duì)農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)在登記發(fā)證中存在的問(wèn)題進(jìn)行研究，提出相應(yīng)解決對(duì)策，例如有效解決違法違規(guī)建房問(wèn)題、合理解決一戶多宅問(wèn)題、提升房屋建設(shè)管理的規(guī)范性、健全現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制等，取得比較好的成效，能夠?yàn)橄嚓P(guān)人員提供一定的借鑒與參考。