加強大調(diào)解機制建構(gòu) 推動三大調(diào)解機制有機銜接

文/成都大學(xué) 羅志紅

自20世紀(jì)90年代以來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展、社會的急劇轉(zhuǎn)型，社會糾紛呈現(xiàn)出高發(fā)性、復(fù)雜性、群體性、敏感性等特點。而人民調(diào)解不能完全適應(yīng)社會的實際需要，行政調(diào)解存在調(diào)解協(xié)議沒有強制執(zhí)行力的軟肋，司法調(diào)解存在強制調(diào)解的情形，于是產(chǎn)生了將三者聯(lián)系在一起的大調(diào)解機制。過去若干年對大調(diào)解機制的探索取得很大進展，但也存在不少問題。因此，有必要進一步探討大調(diào)解機制的建構(gòu)。

一、大調(diào)解的概念、性質(zhì)、宗旨、特點

大調(diào)解并不是專業(yè)的法律術(shù)語，因此相關(guān)人員對其所下的定義不多。在現(xiàn)有的概念中，天津市南開區(qū)司法局于冠波所下的定義比較準(zhǔn)確：“大調(diào)解是在黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由黨政綜合治理部門牽頭協(xié)調(diào)，各行政部門、司法部門和各自治組織相互配合、共同參與，對社會矛盾進行協(xié)調(diào)處理的方式?！贝笳{(diào)解的性質(zhì)是“共同存在的相互協(xié)調(diào)地解決社會糾紛的各種調(diào)解方式、制度所構(gòu)成的體系和動態(tài)調(diào)整系統(tǒng)?！贝笳{(diào)解的目的是將人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機銜接，最大限度解決社會糾紛，促進社會和諧發(fā)展。大調(diào)解的宗旨是“打破孤立的僵化的制度劃分，創(chuàng)新思維，以解決問題為出發(fā)點，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，同時也是以人為本精神的體現(xiàn)，更是構(gòu)建和諧社會的題中之意，也符合當(dāng)今多元化糾紛解決機制的需求。”大調(diào)解具有以下特點：

（一）調(diào)解主體多元化。如前所述，大調(diào)解是在黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由黨政綜合治理部門牽頭協(xié)調(diào)，各行政部門、司法部門和各自治組織相互配合、共同參與，協(xié)調(diào)處理社會矛盾。因此，參與調(diào)解的主體呈現(xiàn)多元化的特點。他們團結(jié)一致，齊心協(xié)力，社會糾紛能夠更有效地解決。

（二）調(diào)解資源有效整合。大調(diào)解是人民調(diào)解組織、行政機關(guān)、司法機關(guān)共同參與進行的，各個部門有自己獨特的資源。比如，人民調(diào)解組織具有了解民風(fēng)、民俗、民理、民情，和當(dāng)事人熟悉等優(yōu)勢，還積累了豐富的處理民間糾紛的經(jīng)驗和技巧；行政機關(guān)具有行政權(quán)力，能迅速調(diào)動各方面資源，包括有關(guān)專家；司法機關(guān)是指人民法院，人民法院的法官通曉法律，處理糾紛的經(jīng)驗特別豐富，法院內(nèi)部也有處理復(fù)雜、疑難問題的一整套機制和強大的力量。三個部門聯(lián)合行動能有效整合各自資源。

（三）將化解糾紛與預(yù)防糾紛相結(jié)合。大調(diào)解機制能保證人民調(diào)解組織、行政機關(guān)和人民法院互通聲氣，相互協(xié)調(diào)。人民調(diào)解組織是群眾性自治組織下設(shè)機構(gòu)，與人民群眾打成一片，接地氣，了解群眾的實際問題，在解決糾紛中能獲得行政機關(guān)和司法機關(guān)的指導(dǎo)；行政機關(guān)站位更高，又具有豐富的資源，能從宏觀上了解、把控糾紛，解決問題的效率也比較高；人民法院熟悉國家法律，掌握司法資源。他們聯(lián)合在一起既能有效化解糾紛，又能有效預(yù)防糾紛。

（四）調(diào)解效果顯著改善。傳統(tǒng)的調(diào)解是人民調(diào)解組織、行政機關(guān)、人民法院各自為政，相互之間缺少有效溝通和緊密協(xié)作，調(diào)解效果差強人意。大調(diào)解機制使得人民調(diào)解組織、行政機關(guān)、人民法院有機銜接，緊密配合，調(diào)解的效果會顯著改善。

二、大調(diào)解的歷史沿革

自20世紀(jì)90年代以來，我國進入社會轉(zhuǎn)型期，各種社會矛盾層出不窮。而人民調(diào)解逐漸走向機構(gòu)萎縮，職能弱化，行政調(diào)解又不適應(yīng)社會的快速發(fā)展，司法救濟存在訴訟費用高昂、效率不高等問題。于是，人們開始探索改善之道。2003年4月，江蘇省南通市借鑒社會治安綜合治理工作經(jīng)驗，結(jié)合重建調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，率先在全國建立“黨政領(lǐng)導(dǎo)、政法牽頭、司法為主、各方參與”的大調(diào)解機制，其他地方也都建立了各具特色的大調(diào)解機制，并在實踐中取得良好效果。黨和政府高度重視大調(diào)解機制的建立。黨的十六屆四中全會發(fā)布了《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，首次完整地提出“構(gòu)建社會主義和諧社會”的概念。

2005年，胡錦濤同志在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會主義和諧社會能力專題研討班上指出：“要進一步完善處理人們內(nèi)部矛盾的方式方法，完善信訪工作機制，建立健全社會矛盾糾紛調(diào)處機制，把人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解結(jié)合起來，依法及時合理處理群眾反映的問題。”

2002年9月，最高人民法院和司法部聯(lián)合出臺了《關(guān)于進一步加強新時期人民調(diào)解工作的意見》。同月，最高人民法院審判委員會通過了《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》。司法部發(fā)布了《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》。2004年8月，最高人民法院審判委員會通過了《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》。這些文件對大調(diào)解機制的順利開展提供了堅實的法律保障。“大調(diào)解的產(chǎn)生實質(zhì)上是一次調(diào)解理念的升華和革命，其擯棄了傳統(tǒng)調(diào)解的非理性手段，與現(xiàn)代司法形式有機結(jié)合，實現(xiàn)了人民法院、公安機關(guān)、司法行政機關(guān)等多部門的聯(lián)動，為傳統(tǒng)調(diào)解注入了新的生機與活力?！?/p>

三、加強大調(diào)解機制建構(gòu)的理據(jù)

（一）大調(diào)解機制具有如下優(yōu)勢。1.大調(diào)解機制更加體現(xiàn)以人為本的思想。隨著社會的快速發(fā)展，我國很多地方，特別是大城市，由熟人社會變成了陌生人社會，單位人變成了社會人，加之人口流動加快，基層群眾自治組織對民眾的凝聚力減弱，人民調(diào)解的功能隨之弱化，所調(diào)解的民間糾紛的數(shù)量呈下降趨勢。行政調(diào)解由于調(diào)解協(xié)議沒有強制執(zhí)行力也具有局限性；司法調(diào)解有的不充分尊重當(dāng)事人的意愿，依仗司法權(quán)威，強制或變相強制調(diào)解或者既充當(dāng)調(diào)解人又充當(dāng)審判員，影響處理的公平性和公信力。而大調(diào)解機制能把三種調(diào)解方式連接起來，有效彌補各自的局限。2.能夠有效提高解決社會糾紛的效率。大調(diào)解機制能把人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)合起來，調(diào)動各方的資源和積極性，能夠有效提高解決社會糾紛的效率。3.能夠更加體現(xiàn)以人為本的思想。大調(diào)解機制把三大調(diào)解機制聯(lián)系起來，老百姓遇到糾紛可以選擇不同的調(diào)解方式。三個主體之間互通信息，相互協(xié)作，方便老百姓，更加有效地解決社會糾紛，也就能更加體現(xiàn)“以人為本”的思想。4.實現(xiàn)社會效果、法律效果、政治效果的統(tǒng)一。三大調(diào)解主體各有各的資源和優(yōu)勢，他們攜起手來，團結(jié)協(xié)作，能更快、更徹底地解決社會糾紛，實現(xiàn)社會和諧的效果；也能夠大幅度減少法院審理案件的數(shù)量，讓法官們專心致志審理案件，提高辦案質(zhì)量，提高司法公信力，實現(xiàn)法律效果；還能極大減少社會隱患，保證國家的長治久安，實現(xiàn)政治效果。因此，大調(diào)解機制能夠?qū)崿F(xiàn)社會效果、法律效果、政治效果的統(tǒng)一。

（二）建立大調(diào)解機制具有下列價值。1.解決當(dāng)前社會糾紛高發(fā)的問題。當(dāng)前，社會糾紛呈高發(fā)態(tài)勢。以前人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解各自為政、協(xié)同不足的模式已不適應(yīng)形勢的發(fā)展。大調(diào)解模式能夠保證三方互通聲氣，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，適應(yīng)不同類型糾紛對糾紛解決機制的不同需求，有效解決當(dāng)前社會糾紛高發(fā)的問題。2.落實親民、為民舉措。黨和政府號召政府部門工作人員把人民群眾的利益放在首要位置，做到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀，切實提高人民群眾的獲得感，讓人民群眾在每個案件中感受到公平正義。大調(diào)解機制中的人民調(diào)解組織雖然只是群眾性自治組織，但他們畢竟是處理老百姓之間的糾紛，也應(yīng)該聽從號召。行政機關(guān)、司法機關(guān)更應(yīng)該積極響應(yīng)。三大調(diào)解主體聯(lián)合作戰(zhàn)，就能更好地落實親民、為民舉措。3.更好地保護人民權(quán)益。以往人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解各自為政的模式有的存在對社會糾紛相互推諉、踢皮球或者爭著管理的問題。而大調(diào)解機制把三大調(diào)解主體聯(lián)合在一起，他們之間不存在利害關(guān)系，應(yīng)對社會糾紛會按照相關(guān)制度和程序，各負(fù)其責(zé)，通力合作。這樣就能更徹底地解決社會糾紛，更好地保護人民權(quán)益。4.體現(xiàn)國家尊重當(dāng)事人的自由。大調(diào)解機制讓當(dāng)事人放心選擇對自己有利的調(diào)解方式。這就尊重了當(dāng)事人對自己權(quán)益的處分權(quán)，也就體現(xiàn)了國家對當(dāng)事人自由的尊重。這種解決社會糾紛的機制“使糾紛解決更加人性化，降低了對抗性，符合效益原則的要求，也有利于當(dāng)事人自動履行”。

四、大調(diào)解機制的現(xiàn)狀

（一）資源整合不夠。大調(diào)解機制中各調(diào)解主體資源整合不夠。具體表現(xiàn)為行政機關(guān)、司法機關(guān)對人民調(diào)解的培訓(xùn)、指導(dǎo)不夠，人民調(diào)解員了解參與行政調(diào)解、司法調(diào)解不夠以及行政機關(guān)、司法機關(guān)相互溝通、配合不夠。

（二）各調(diào)解主體銜接、制約不夠。很明顯，大調(diào)解機制需要各調(diào)解主體之間通力合作，相互配合，保證大調(diào)解工作的協(xié)調(diào)。同時，各調(diào)解主體之間要相互制約。這樣才能避免腐敗或者懈怠，提高解決糾紛的效率。實際情況是，這兩方面做得不夠好，需要認(rèn)真思考，努力改善。

（三）制度建設(shè)不夠完善。“多年來，人民調(diào)解……制度針對性、操作性不強；有些制度屬應(yīng)景之作，流于形式；有的制度沒能始終堅持落實；有些制度繁瑣且不合理。有的調(diào)解員未嚴(yán)格遵循自愿合法原則，違背當(dāng)事人意愿，強迫或誘導(dǎo)調(diào)解，侵犯當(dāng)事人訴訟權(quán)；有的片面追求受理率、結(jié)案率，存在缺乏認(rèn)真調(diào)查、是非不明、責(zé)任不明、判斷不準(zhǔn)、草率調(diào)解、簡單結(jié)案的現(xiàn)象。統(tǒng)計存在失真問題，評價體系落后?！?/p>

（四）維護司法權(quán)威不夠。如前所述，由于人民調(diào)解功能逐步弱化，行政調(diào)解協(xié)議沒有強制執(zhí)行力以及法治主義的傳播，大量社會糾紛流向法院。法院案多人少，壓力很大，法官沒有充足的時間處理案件，案件處理的質(zhì)量下滑，會影響司法權(quán)威。同時，人民調(diào)解和行政調(diào)解對司法調(diào)解的分擔(dān)、支持不夠，這就造成了司法權(quán)威維護不夠的問題。

五、加強大調(diào)解機制建構(gòu)的路徑

（一）整合相關(guān)資源。眾所周知，各調(diào)解部門都有豐富的資源。這些資源包括物質(zhì)的、知識性的、技能性的等等。比如，人民調(diào)解組織，由于“立足于基層社區(qū)的民間調(diào)解所具有的增強凝聚力、維系傳承道德與傳統(tǒng)文化的價值，在基層社會治理和推進自治方面的功能，以及協(xié)調(diào)國家法與民間習(xí)慣的過渡作用，都是司法和訴訟所不可替代的?！毙姓C關(guān)具有強大的權(quán)力、處理糾紛豐富的經(jīng)驗和技術(shù)支持。司法機關(guān)具有解決糾紛的專門權(quán)力和專業(yè)技能。要整合各調(diào)解部門資源，加強信息、專業(yè)技能、經(jīng)驗的分享、傳授。另外，要充分利用工會、青年聯(lián)合會、婦聯(lián)等社會組織，幫助解決社會糾紛。

（二）促進各調(diào)解機制的有機銜接。首先，要實現(xiàn)人民調(diào)解和行政調(diào)解的有機銜接。上海市楊浦區(qū)以“司法信訪綜合服務(wù)窗口”為載體，通過“三會一代理”制度，實現(xiàn)了行政協(xié)調(diào)與人民調(diào)解在形式、內(nèi)容、方法上的有效銜接。其中，“三會一代理”制度，即聽證會、協(xié)調(diào)會、調(diào)解會和群眾代理。其次，要實現(xiàn)人民調(diào)解與司法調(diào)解的有機銜接?！坝行┨囟愋偷募m紛如爭議標(biāo)的較小的糾紛，可強制其在進入訴訟程序前必須經(jīng)過人民調(diào)解階段，使人民調(diào)解組織在一定程度上分擔(dān)法院的工作，以減輕法院的工作壓力，滿足民眾對效率和公正的訴求。”另外，要實現(xiàn)行政調(diào)解與司法調(diào)解的有機銜接。行政機關(guān)可以調(diào)解社會糾紛，司法機關(guān)也可以調(diào)解社會糾紛。但是，很明顯，司法機關(guān)對法理、法條更熟悉，更專業(yè)。因此行政調(diào)解部門要虛心向司法機關(guān)請教。行政機關(guān)不能解決社會糾紛時，要積極引導(dǎo)當(dāng)事人走法律途徑解決問題。

（三）完善相關(guān)制度。實踐證明，制度的完善對事業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要。制度比人靠得住，要用制度管人。對于大調(diào)解機制的建構(gòu)要完善以下制度：1.建立定員、定點、定期聯(lián)系制度。制度落實才能保證其發(fā)揮效力。“三定”制度能保證各調(diào)解主體及時溝通，有效聯(lián)系，保證大調(diào)解工作的順暢。2.建立大調(diào)解工作考核制度。對大調(diào)解的考核可以由政法委組織實施。

大調(diào)解機制能整合各調(diào)解主體的資源，發(fā)揮各自所長，又能協(xié)同作戰(zhàn)。我們要進一步探索建構(gòu)大調(diào)解機制的理論和實踐，奮力推進三大調(diào)解機制有機銜接。