PPP項目會計核算與涉稅風險探討

周園園

（江蘇毅達匯景資產(chǎn)管理有限公司，南京 210000）

1 引言

長期以來，公共基礎設施的建設以政府出資為主，在經(jīng)濟發(fā)展推動下，政府機構的資金已然無法保障日趨增加的需求，這導致資產(chǎn)縱橫比嚴重不足。為了緩解財政壓力，保障項目順利推進，快速滿足人民群眾的各方面需求，最大限度地發(fā)揮財政資金的利用價值，提升運營管理效率，從而促使基建發(fā)展能夠與民眾目的相一致，PPP（Public-Private-Partnership）模式的應用恰恰滿足了這一要求，對于助力政府轉(zhuǎn)型，提升政府服務水平和效率，進一步激發(fā)市場投資積極性尤為重要。不同于其他項目，PPP項目運營周期長，稅收種類多，交易結構較復雜。雖然PPP 模式發(fā)展較快，但并未有完善配套的稅收法規(guī)政策作支撐。如何采取科學合理的方式處理面臨的涉稅風險，對發(fā)生的涉稅爭議事項、稅罰等，如何在經(jīng)營過程中有效防范和規(guī)避，這對于PPP項目公司而言是一大挑戰(zhàn)。

2 PPP項目概述

2.1 PPP項目概念

PPP項目即政府與社會資本之間，以提供產(chǎn)品和服務為著力點，簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，形成“利益共享、風險共擔、全程合作”的合作關系，PPP 模式相較于其他優(yōu)勢明顯，通過資源整合、優(yōu)勢互補，能夠達到比“單打獨斗”更好的效果，而且財政支出大大降低，在有效緩解財政壓力的同時，也降低了企業(yè)的投資風險。

2.2 PPP項目運作模式

PPP項目的主要運作模式有以下幾種：①建造、運營、移交（BOT）；②建造、擁有、運營、移交（BOOT）；③建造、移交、運營（BTO）；④建造、擁有、運營（BOO）；⑤移交、運營、移交（TOT）。

2.3 PPP項目核算模式

《企業(yè)會計準則解釋第14 號》（財會〔2021〕1 號）對PPP項目的會計處理方式中規(guī)定，根據(jù)企業(yè)獲得補償?shù)姆绞讲煌琍PP項目的核算模式主要有3 種模式，分別是：金融資產(chǎn)模式、無形資產(chǎn)模式和混合模式。

3 PPP項目多種會計核算模式

3.1 金融資產(chǎn)模式

以甲公司為例，其主要在境外投資建設各種公路項目，并負責運營。甲公司同當?shù)卣炗喓献骱贤?，合同?nèi)容主要是負責當?shù)氐哪扯胃咚俾肥┕そㄔO服務，同時提供后續(xù)運營服務。合同約定期限為10年，包括2年施工建設期以及8年的運營維護期。根據(jù)合同約定，在合同期第8年末，公司要負責對道路進行翻修，以維持高速公路使用能力。甲公司需要在運營期滿時無償移交項目給當?shù)卣＜坠镜姆諆?nèi)容包含建設、運營以及道路翻修，其為主要負責人。假設該PPP項目合同不僅符合雙控制條件，也符合雙特征條件。根據(jù)合同要求，政府驗收通過后，需要向甲公司每年支付1 600 萬元。

分析：本例中，根據(jù)PPP項目合同約定，在項目運營期間，甲公司每年收到1 600 萬元的對價，即每年有權收取可確定金額的現(xiàn)金，應適用《企業(yè)會計準則解釋第14 號》金融資產(chǎn)模式進行會計處理。

3.2 無形資產(chǎn)模式

乙公司經(jīng)營業(yè)務同上例甲公司，也是在境外承擔高速路的建設，同時還負責道路運營。于2021年初，乙公司同當?shù)卣块T簽訂PPP項目合作合同，合同要點基本與甲公司簽訂的合同一致，區(qū)別主要在于：依據(jù)合同約定，在高速公路運營過程中，乙公司可以向通行車輛收取通行費，對于未來期間高速公路上的車流量情況，政府方不做保證，預計每年收取車輛通行費約1 600 萬元。

分析：本例中，乙公司向政府提供建造高速公路的服務，并獲得運營期內(nèi)運營高速公路的權利，雖然乙公司在運營期間有權收取通行費，但金額不確定，取決于通行車輛類型、數(shù)量及通行距離等，因此，適用《企業(yè)會計準則解釋第14 號》無形資產(chǎn)模式進行會計處理。

3.3 混合模式

丙公司主要承擔各類不動產(chǎn)的投建、管理和運營業(yè)務。在2016年，該公司同地方政府簽訂PPP 合同，承擔某醫(yī)院建設服務，同時還包括后續(xù)非醫(yī)療內(nèi)容運營服務。合同約定期限13年，其中建設期3年，運營期10年。在運營期限結束時，丙公司將項目公司股權無償轉(zhuǎn)交給當?shù)卣?。丙公司成?0 億元基金，并下設SPV 公司，將所有資金專項投資于該PPP項目的投資、建設和非醫(yī)療部分的運營。合同約定，運營期內(nèi)，每年末由政府以可行性缺口補助和特許運營服務費的形式支付費用給丙公司。合作期內(nèi)項目可用性付費總額為28億，投資固定回報率為9.5%，項目可用性付費按照10年等額本金的方式計取支付。根據(jù)合同約定，2021年末丙公司可收取第一筆可用性付費，預計39 000 萬元。另外，運營期內(nèi)政府按每年2 000 萬支付運營服務費用。

分析：本例中，丙公司為政府提供建造醫(yī)院的服務和后續(xù)非醫(yī)療部分的運營服務，其有權收取的對價包括兩部分：①每年自政府方收取2 000 萬元非醫(yī)療部分的運營服務費的權利；②每年從政府方收取可用性付費的權利，因此可依據(jù)《企業(yè)會計準則解釋第14 號》混合模式進行處理。具體會計處理如下：首先，根據(jù)建設期內(nèi)發(fā)生各項支出，通過合同履約成本科目歸集，每年期末根據(jù)完工進度結轉(zhuǎn)至合同資產(chǎn)。其次，項目完工時，合同資產(chǎn)科目結轉(zhuǎn)至固定資產(chǎn)。根據(jù)建造部分金額，一次性確認建造收入，同時100%比例同步結轉(zhuǎn)建造成本。同時根據(jù)政府可用性付費金額，確認長期應收款，差額部分確認為未實現(xiàn)融資收益。最后，通過插值法計算，確定未實現(xiàn)融資收益攤銷的實際利率，每年分期攤銷確認未實現(xiàn)融資收益。

4 PPP項目公司的主要涉稅風險

在PPP項目開展過程中，主要包含4 個階段，分別是項目前期、建設期、運營期和移交期，每個環(huán)節(jié)都有可能存在涉稅風險。

4.1 項目開展前期主要稅務風險

從立項層面分析，在運作過程中主要有兩種模式：一種在運行過程中，主要是以所有者的方式，但最終決定權和所獲取的收益，都和項目公司沒有關系。在項目運營過程中，承擔的稅收成本、滯納金、罰款等，不能計入開發(fā)成本。項目公司雖然不具有實際控制權，但移交項目時，應繳增值稅、所得稅等稅收。第二種，從經(jīng)營身份層面來看，是作為項目的受托經(jīng)營主體來運營，在法律層面不具有項目所有權，既不滿足雙控制，也不符合雙特征要求，只是具備一些職能，如負責項目的開發(fā)，以及籌資項目建設所需要的資金，在項目移交環(huán)節(jié)，由于權屬沒有發(fā)生變化，不形成征稅行為，便有效減輕了稅負。

4.2 建設期主要涉稅風險

在開展PPP 模式中，由于政府是主導方，這也就決定了項目公司在一定程度上具有政府屬性，較為特殊。作為政府一方，會通過財政補貼等方式進行支持，以保證項目能順利推進。然而從項目公司角度來看，補貼雖然在一定程度上降低了資金壓力，但是同時也會加劇涉稅風險，可能面臨繳納增值稅以及所得稅。

4.2.1 增值稅

PPP項目收益，主要是政府審計確認的開發(fā)成本乘以合同中確定的收益率，由于這項收入不滿足政府補助確認要求，因此應繳納增值稅。對比企業(yè)來看，政府方無需申請開具專用發(fā)票，項目公司則無法抵扣進項稅額，就勢必會增加稅負，從而影響最終收益。在部分項目開展過程中，政府一方往往會通過第三方機構進行代付，但是該模式下，第三方公司會抵扣材料供應商提供的增值稅專用發(fā)票進項稅額，對項目公司而言無意義。

4.2.2 企業(yè)所得稅

PPP項目多為公共基建類項目，盈利空間相對狹窄，但是要調(diào)動民間資本參與進來，又對項目盈利提出了更高的要求。如果每個環(huán)節(jié)在項目開展過程中的施工建設成本，所得盈利未能充分彌補，那“政府可用性付費”將尤為關鍵，成為保障盈利的重要手段之一。但是，由于所得稅往往較高，會在一定程度上將企業(yè)的盈利水平拉低，甚至會出現(xiàn)“稅收－補貼－稅收”的惡性循環(huán)。

4.3 運營期主要涉稅風險

4.3.1 政府付費或可行性缺口補助

在引入PPP 模式后，爭論焦點一直集中在缺口補助的定性方面。就當前來看，主流意見有兩種：一是認為屬于補助性質(zhì)，二是認為屬于收入性質(zhì)，但是，關于該項內(nèi)容官方并未作出明確解釋。部分地區(qū)認為其屬于免稅收入范疇，由此會在一定程度上降低企業(yè)稅負。上文中提到的收入來源的三種核算模式，使用者付費要納稅，運營收入也要納稅。針對可行性缺口補助，倘若納稅人取得的財政補貼收入同提供的服務性行為具有直接關系，那么應繳納增值稅。如果屬于其他范疇，則不用納入征稅范圍內(nèi)。無論是可行性缺口補助，還是政府付費，進行稅務處理時都需要符合稅法及相關稅收政策要求，在繳納稅款時，必須確保足額盡繳，確保納稅合法合規(guī)，以有效防范涉稅風險。

4.3.2 使用者付費收入

使用者付費屬于增值稅納稅范圍，但關于其所屬稅目并未明確界定，也未明確規(guī)定其適用稅率，在進行稅務處理時，項目公司往往是以合同約定為依據(jù)，進行增值稅發(fā)票開具及稅收繳納。在合同簽訂時，往往會存在諸多風險點，如在約定價格時，關于是否包含稅，是否把項目列為現(xiàn)代服務—其他現(xiàn)代服務項目所屬范疇內(nèi)。針對此，若無法規(guī)范處理，就可能造成稅基增加，增加納稅成本，企業(yè)將不能以低稅率進行納稅。

4.3.3 公司內(nèi)部缺乏涉稅風險管理

目前一些公司主要傾向于針對涉稅問題進行事后處理，疲于風險應對，而未事前做好涉稅風險的分析評估，忽視事中風險把控、事后反債總結等工作，缺乏全流程監(jiān)管，一定程度上加劇稅務風險，使得涉稅風險管理機制未能有效發(fā)揮職能優(yōu)勢。

4.4 移交期主要涉風險

移交項目時，比較容易導致稅務風險的環(huán)節(jié)是在項目設施設備權屬轉(zhuǎn)移方面。運營期滿，需要對所有權進行變更，但是變更過程中又會牽扯多類稅種，涉及資金規(guī)模大，因此容易增加稅負。

5 PPP項目公司涉稅風險防范對策

5.1 在項目中明確運作主體

項目合同是投資雙方密切聯(lián)系的樞紐，在合同中除明確界定雙方權責，還應合理界定相關具體事項，尤其是稅法中尚未明確規(guī)定的內(nèi)容，要做具體約定。如在合同中，要就立項主體進行明確界定，對于項目資產(chǎn)歸屬，要做明確說明，對于合同金額，要明確標注是否含稅。如不做到詳盡注明，一定程度上會引發(fā)涉稅風險，增加企業(yè)稅負。

5.2 打通增值稅抵扣鏈條，降低所得稅成本

5.2.1 增值稅

在項目建設過程中要盡可能多地獲取專用發(fā)票，以謀取更多地對進項稅進行抵扣，從而達到降低稅負的效果。如果政府一方選擇第三方公司代付，在項目公司設立好后，代付機構要與項目公司簽訂成果轉(zhuǎn)讓協(xié)議，另外還要提供專用發(fā)票，以便于進行抵扣。

5.2.2 企業(yè)所得稅

不同于一般建筑公司，PPP 公司雖然也承擔基礎設施項目建設，但是有一定區(qū)別，項目施工完成之后，所有權不屬于項目公司。對于政府而言，對項目公司的不同付費模式進行的會計處理方式主要包含3 類，分別為無形資產(chǎn)、金融資產(chǎn)、混合資產(chǎn)，都在所得稅繳納范圍內(nèi)。但是，結合當前稅法來看，對于PPP項目的所得稅繳納，稅法并未明確具體的規(guī)定，因此項目公司應依據(jù)現(xiàn)行會計準則同稅務部門討論關于項目資產(chǎn)的會計處理問題，確保資產(chǎn)在會計處理方面和稅務處理方面趨于一致，防止出現(xiàn)稅會差異。同時，通過加強與地方稅務機構的密切交流，也能增加獲取稅收優(yōu)惠的概率。

5.3 項目公司收入來源性質(zhì)的明確

就收入形式來看，PPP項目主要有3 種，政府付費、使用者付費或者可行性缺口補助；而就使用者付費形式而言，對于所屬稅種，要明確區(qū)分，同時要能區(qū)別適用稅率，應為“現(xiàn)代服務－其他現(xiàn)代服務”，適用稅率6%，避免出現(xiàn)政策把控理解有偏差，從高選擇適用稅率。若選擇政府付費方式，或者選擇可行性缺口補助的方式，根據(jù)當前的稅法來看，這部分收入，未明確規(guī)定要進行納稅，然而在部分地區(qū)會有特殊情況，被劃分在免稅行列，鑒于此情況，為防止產(chǎn)生歧義，合同中必須準確無誤地界定其性質(zhì)，雙方做好約定，以確保實現(xiàn)企業(yè)利益最大化。

5.4 構建職責明晰的高層次涉稅風險管控機構

大部分PPP項目為了加強稅務管理，都會選擇成立稅務部，但僅僅如此，是無法做到有效防范涉稅風險的。第一，根據(jù)涉稅風險管控的要求，稅務部應履行好職能，做好涉稅風險管控，因此要對稅務部的職責權限進行合理劃定，確保稅務工作高效合理推進。第二，要保證稅務部的權威性和嚴肅性，應明確其在企業(yè)的地位和層次，要真正發(fā)揮其職能優(yōu)勢，不僅要注重運作機制的規(guī)范性，還要注重部門的管理層次。如果僅僅賦予稅務管理部門涉稅風險管控職責，則明顯不夠，因此需要賦予其一定的管理能力，促使稅務部在企業(yè)的管理地位提升，以更好地發(fā)揮職能，從而實現(xiàn)稅務部與整個項目的重大決策、分析與管控密切聯(lián)動。第三，注重加強稅務部人力資源儲備。針對一些關鍵崗位，應賦予其相應的監(jiān)察權限和反饋權限，從而在企業(yè)內(nèi)部搭建起風控網(wǎng)絡。開展項目時，對于各重點部分，要合理劃定負責人，由此促使稅務部門工作前移，從事后處理轉(zhuǎn)向事前，有效防范風險。

6 結語

綜上所述，對PPP項目分類，在企業(yè)會計準則中，目前只是根據(jù)政府付費方式和業(yè)務性質(zhì)模式來簡單劃分，PPP項目實施過程中，涉及的主體眾多，因此使得稅務問題也相對較為復雜，如果缺乏健全的管理機制，勢必會導致PPP項目質(zhì)量參差不齊，風險頻出。因此，應注重PPP項目的涉稅問題以及政策宏觀導向完善，應盡快依據(jù)PPP項目涉及的稅種，制定相關的稅收政策指南以及實施細則。由于PPP項目建設周期長、投資規(guī)模大、交易結構相對復雜，項目公司應注重做好財務管控工作，加強項目不同環(huán)節(jié)的財稅管理，嚴格以企業(yè)會計準則為導向，以稅收政策文件為依據(jù)，做好稅務管理及核算工作，促使獲利最大化，以有效保障社會資本方利益。