綠色發(fā)展背景下影響承德地區(qū)河長制建立與推行的主要因素研究*

河北科技大學(xué) 丁浩欣，李佳靚，王夢瑤，鄭凱欣

2015年，習(xí)近平總書記在云南考察時指出，“要把生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在更加突出位置，像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”。水資源是自然生態(tài)環(huán)境存在的重要環(huán)境要素，是生態(tài)系統(tǒng)的命脈。為了促進(jìn)水資源的保護(hù)，響應(yīng)綠色發(fā)展政策，2017年承德初步開始推行河長制，2018年全面建立河長制，4838名河長上崗，經(jīng)過幾年的努力，河長制已取得初步成效，但也暴露出一些問題。本文基于實(shí)地調(diào)研考察，從影響河長制推行的因素入手，探索承德河長制運(yùn)行新模式，助力河湖長治久清。

一、承德地區(qū)河長制建設(shè)情況及存在問題

（一）承德地區(qū)河長制建設(shè)及推行情況

首先，從承德地區(qū)河湖的主要情況來看，承德地區(qū)四大水系：潮白薊運(yùn)河、灤河、遼河、大凌河，為潮河、灤河、遼河、大凌河四大河流發(fā)源地。四大水系流域面積50平方公里及以上的河流共229條，50到200平方公里的河流160條，200到1000平方公里的河流49條，1000平方公里及以上的河流共有20條，現(xiàn)有水庫95座，全市總蓄水能力5.683億立方米，水庫供水能力40413萬立方米，年引調(diào)水能力8498萬立方米，全市共建成水電站31座，受益人口超200萬人。水乃生命之源，以上數(shù)據(jù)足以看出承德地區(qū)水利資源對于當(dāng)?shù)睾椭苓叺貐^(qū)具有舉足輕重的地位，因此建設(shè)強(qiáng)有力的河流水域保護(hù)管理機(jī)制刻不容緩。

其次，從承德地區(qū)河長制建立和推行情況來看，河長制體系建設(shè)初步取得成效。河北省設(shè)立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長，層層把關(guān)，層層負(fù)責(zé)。省級設(shè)立總河長，由黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；行政區(qū)域內(nèi)主要河湖設(shè)立河長，各省級負(fù)責(zé)同志擔(dān)任。承德地區(qū)縣級設(shè)立縣級雙總河長，由縣委、縣政府主要負(fù)責(zé)同志共同擔(dān)任。

縣級總河長對全縣河湖管理保護(hù)負(fù)總責(zé)，對全縣河長制工作進(jìn)行總督導(dǎo)、總調(diào)度。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級設(shè)立鄉(xiāng)級總河長，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府主要負(fù)責(zé)同志共同擔(dān)任，同時設(shè)立行政區(qū)內(nèi)各河道鄉(xiāng)鎮(zhèn)級河長。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級總河長在縣級總河長、河長領(lǐng)導(dǎo)下，對本行政區(qū)域內(nèi)河湖管理保護(hù)負(fù)總責(zé)，參照縣級總河長職責(zé)組織實(shí)施本行政區(qū)域內(nèi)河長制工作。

（二）承德地區(qū)河長制推行過程中存在問題

承德地區(qū)雖然已經(jīng)逐步建立河長制，但在推行、試點(diǎn)過程中難免出現(xiàn)問題。其中最突出的問題有以下幾點(diǎn)。

1.政府財政支持力度小

承德地區(qū)河長制無穩(wěn)定資金保障，專項(xiàng)資金尚未設(shè)立，河湖保潔、污水治理、水質(zhì)監(jiān)測、執(zhí)法檢查監(jiān)督等工作無穩(wěn)定資金保障。

2.政策制度建設(shè)不完善

水利局河長辦各部門實(shí)行聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制，但部門聯(lián)動協(xié)調(diào)體制機(jī)制尚未完善，尚存在職能邊界模糊、部門相互推卸責(zé)任導(dǎo)致河湖監(jiān)管保護(hù)不到位的現(xiàn)象。

3.河長專業(yè)性不足

缺乏專業(yè)性人才，河湖保護(hù)除了日常清潔、巡邏等不需要專業(yè)知識的能力，還需要水質(zhì)監(jiān)測、數(shù)據(jù)分析等專業(yè)技能，而大部分河長缺乏此項(xiàng)專業(yè)技能。

4.宣傳力度小，宣傳方式陳舊

河長制宣傳部門宣傳力度不夠，宣傳方式缺創(chuàng)新，覆蓋面不全，從走訪承德地區(qū)民眾的情況來看，90%以上的民眾對河長制不甚了解，在對河長制現(xiàn)存問題的調(diào)研中，41.18%的民眾認(rèn)為河長制宣傳力度不夠大，26.74%的民眾認(rèn)為河長問題信息不透明，以至于民眾在河長制推進(jìn)工作中的參與度低，90%以上的民眾從未反映過河長制存在的問題；五是反饋機(jī)制不普及、不全面，從走訪得到的數(shù)據(jù)來看，23.53%的民眾認(rèn)為河長制現(xiàn)存問題之一是向河長反映問題不方便。

二、影響承德地區(qū)河長制建立與推行的主要因素

（一）政府的行政壓力較弱

我國的政策擴(kuò)散路徑主要呈現(xiàn)為地方政策創(chuàng)新——上級采納——推廣實(shí)行的模式①。由此可見，中央政府的介入程度和影響力在政策擴(kuò)散中有很大的影響，中央政府對地方政府的行政壓力成為影響我國政策擴(kuò)散的關(guān)鍵影響因素。承德地區(qū)河長制的各項(xiàng)工作的實(shí)施是根據(jù)上級政府出臺的對應(yīng)政策進(jìn)行部署落實(shí)的，所以政府的行政壓力直接影響地方政府的治理積極性和水平，直接影響河長制相關(guān)政策的實(shí)行和推廣。

（二）法律建設(shè)不健全

在建設(shè)中國特色社會主義法治體系國家的進(jìn)程中，法律是保障制度政策順利實(shí)施的強(qiáng)有力保障。在不斷推進(jìn)河長制治制化的建設(shè)中，完善的法律法規(guī)是有效保障，能夠有效推動“法治”與“人治”的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，河流管理?xiàng)l例主要針對防洪、灌溉、供水等方面，但是針對河流綜合管理的地方性法規(guī)數(shù)量卻極少，并且有待完善，導(dǎo)致河長制在治理、推廣中隨意性、偶然性、混亂性等狀況的出現(xiàn)。由此可見，健全的法律機(jī)制是河長制推行的基礎(chǔ)和保障。

（三）區(qū)域間缺乏協(xié)調(diào)聯(lián)動

經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在河長制推行、實(shí)踐的過程中，存在各個地區(qū)、各個部門各自為政的問題。各個地區(qū)對于本行政區(qū)之外的邊界水體的治理缺乏聯(lián)動性，各部門對于水體管理的工作任務(wù)缺乏協(xié)調(diào)性，出現(xiàn)區(qū)域割裂現(xiàn)象。在承德部分地區(qū)，雖然設(shè)置了綜合網(wǎng)格管理員，但是在河長制推行、實(shí)踐過程中發(fā)揮的作用并不顯著。跨區(qū)域聯(lián)動機(jī)制是影響河長制實(shí)施整體效果的重要因素，水體的流動性決定水域治理的聯(lián)動性，相關(guān)地區(qū)、部門統(tǒng)籌性、聯(lián)動性不足，導(dǎo)致水域治理效果未能達(dá)到預(yù)期。

（四）運(yùn)行機(jī)制固化

河長制的責(zé)任分解模式是從上級到下級的②，這種自上而下的管理模式，容易導(dǎo)致下級部門在行使職權(quán)的過程中固化思維，不能做到具體問題具體分析，使自由裁量權(quán)受到約束。同時，沒有根據(jù)不同流域存在的不同狀況實(shí)行差別化考核，相關(guān)考核、問責(zé)等運(yùn)行機(jī)制的不健全，也對河長制的推行也造成了一定的阻礙，違背了治理工作的可持續(xù)發(fā)展的原則。

1.治理經(jīng)費(fèi)不足，補(bǔ)償舉措不健全

全面推行河長制需要有充足的財政投入作為支撐。河道治理是周期較長的工作，如果沒有足夠的經(jīng)費(fèi)作為保障，河流治理進(jìn)度、治理效果等都會受到影響。承德地區(qū)河長制相關(guān)工作人員福利待遇低直接影響了基層工作人員的工作積極性和工作質(zhì)量，河長制的相關(guān)工作僅僅停留在完成工作指標(biāo)層面。同時，治理和保護(hù)手段的綜合運(yùn)用能有效應(yīng)對河流問題的復(fù)雜性。在以行政力量為主導(dǎo)的河長制中，市場機(jī)制的引入為積極探索河長制市場化模式提供了新思路，多樣的補(bǔ)償舉措，完善的生態(tài)補(bǔ)償政策，健全的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對于河流長效治理具有重要意義。而承德地區(qū)在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)方面還任重道遠(yuǎn)。

2.考核內(nèi)容單一，標(biāo)準(zhǔn)具有局限性

水域各有其特性，河流流域?qū)嶋H狀況的不同就決定了考核標(biāo)準(zhǔn)的不同。承德部分地區(qū)存在考核標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”的現(xiàn)象，統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)不僅導(dǎo)致考核的不平等性，影響河長治理的積極性，而且會增加河流治理難度，影響河流治理的可持續(xù)性。考核形式的單一化、考核內(nèi)容的片面化、考核標(biāo)準(zhǔn)的書面化不僅增加了基層河長的工作負(fù)擔(dān)，還助長了河長制相關(guān)工作的形式主義傾向，不利于河長制的持續(xù)推行與長遠(yuǎn)發(fā)展。

3.問責(zé)機(jī)制不到位，監(jiān)督體系不健全

“居其位，安其職，盡其誠而不逾其度”③，河長在河流治理與推行中具有極其重要的作用。在推行河長制實(shí)踐的過程中，合理問責(zé)和完善的監(jiān)督機(jī)制是對相關(guān)工作人員的有效約束和督促。由于地方政府多采用“黨政一把抓”，由書記、副書記擔(dān)任河長，在河長制的推行過程中難以形成有效的問責(zé)機(jī)制，或者缺乏規(guī)范性的問責(zé)和有效監(jiān)督。監(jiān)督合力不夠，監(jiān)督問責(zé)體系不健全，嚴(yán)重影響河長制的推廣，阻礙河流的長效治理。

（五）青年力量不足

現(xiàn)行河長制度下的河長為各縣、鄉(xiāng)黨委書記，年齡段多為40-50歲，下轄工作人員專業(yè)科目幾乎全部是文史類。這種人員構(gòu)成的情況下，給河湖治理、科學(xué)化管理以及新技術(shù)的使用推廣等技術(shù)層面的問題帶來弊端。

1.河長精力時間有限

各縣、鄉(xiāng)負(fù)責(zé)人精力有限，除河長制相關(guān)工作內(nèi)容外，還有其他事務(wù)需要兼顧，對河長制的具體推行及發(fā)展沒有時間和精力全程參與。這種情況下就導(dǎo)致了權(quán)力的下放與分散，影響了政策推行的速度與質(zhì)量，不利于統(tǒng)籌全局。

2.河長青年力量不足

河長及各級負(fù)責(zé)人年齡較大，身體狀況和體力與青年群體相比有一定差距，對于新技術(shù)的運(yùn)用上也缺乏敏感度，在實(shí)地考察和技術(shù)推廣層面存在劣勢。

3.河長技術(shù)知識欠缺

河長統(tǒng)領(lǐng)的各層人員多為文史類專業(yè)，對社會政策的理解和掌握能力較強(qiáng)。但也存在對技術(shù)軟件的應(yīng)用以及專業(yè)治理內(nèi)容上不夠熟練和專業(yè)的情況。

人員的年齡、精力、知識面對河長制的實(shí)施有較大影響。盡快建立健全專業(yè)人群的河長制負(fù)責(zé)體系，有利于推動河長制向好發(fā)展。

（六）宣傳力度欠缺

經(jīng)過團(tuán)隊調(diào)研發(fā)現(xiàn)，承德地區(qū)整體宣傳媒體少、宣傳內(nèi)容枯燥、宣傳方式單一，宣傳力度小。除豐寧縣外，其他縣基本沒有專屬于河長制的宣傳平臺。豐寧縣主要宣傳方式為微信公眾號“豐寧縣河長制”，但公眾號平臺面對的群體有限，主要是中青年群體，老年和兒童的了解程度相對較低。其他各縣的宣傳方式還停留在發(fā)明白卡、張貼標(biāo)語的傳統(tǒng)方式上。這種方式下，針對的人群會更全面，但是費(fèi)時費(fèi)力且獲得的關(guān)注量很少，達(dá)不到很好的宣傳效果。

（七）公眾參與度低

公眾對于河長制了解程度低，但對于河湖及其周邊環(huán)境的改善的關(guān)注度比較高。團(tuán)隊調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分群眾愿意為河湖環(huán)境的改善建言獻(xiàn)策，由此可見，群眾的熱情較高。但是幾乎所有被調(diào)研人員都沒有向有關(guān)部門提出過有關(guān)河長制推行的意見及建議。群眾雖然對河湖環(huán)境的改善有很大的期望值，但是參與度極低，對河長制了解少、不關(guān)心，這也影響到了河長制的實(shí)施和推行。所以提高居民參與度對推廣河長制深度廣度實(shí)施有推動作用。

三、優(yōu)化承德地區(qū)河長制推行的對策建議

（一）加強(qiáng)政策管理

健全的政策管理系統(tǒng)是支撐河長制發(fā)展的核心動力，河長制必須堅持黨政領(lǐng)導(dǎo)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定核心政策，破解現(xiàn)行制度上的政策困境。河長制要在現(xiàn)存體系中，厘清其制度功能和定位，充分參考社會各階層的建議需求，因時制宜構(gòu)建理論支撐。

（二）加大財政傾斜力度

穩(wěn)定充足的財政投入是推進(jìn)河長制工作的重要保障，政府部門應(yīng)對河長制工作設(shè)立專項(xiàng)資金，加大資金支持力度。同時，河長制也要探索新的融資方式，完善“河長+企業(yè)”共治模式，并引入市場機(jī)制，嘗試排污權(quán)交易制度、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和其他新型市場機(jī)制。

（三）完善法律制度建設(shè)

河長制度一開始是政府一項(xiàng)臨時救急政策，但隨著時代發(fā)展已經(jīng)成為國家意志，其中的法律支撐建設(shè)卻存在空缺。優(yōu)化河長制推行首先要制定完善核心機(jī)制，依據(jù)國情對河長制進(jìn)行專門立法，同時還要對現(xiàn)行法律中有關(guān)河長制的部分進(jìn)行合理性地更新補(bǔ)充。

（四）增強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動

水域具有整體性和跨流域的特征，這就要求政府增強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)，組織聯(lián)動治理。在此過程中，政府要細(xì)化各方職責(zé)和任務(wù)，明確分工，充分發(fā)揮各自的職能權(quán)責(zé)。河長制辦公室充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)職能，推動建立多元主體對話與協(xié)商機(jī)制進(jìn)行溝通與交流，力爭在討論交流中獲取最大共識，解決治理區(qū)域碎片化的常見問題。

（五）優(yōu)化運(yùn)行體制機(jī)制

現(xiàn)行河長制考核方式主要以單一的上對下為主，存在不合理、不科學(xué)性。考核方式要在考核形式的基礎(chǔ)上引入第三方與社會公眾評議，提高考核的公平性；涉及“線上+線下”立體考核模式，更新、細(xì)化考核內(nèi)容，形成符合水資源保護(hù)內(nèi)在規(guī)律的體系；豐富懲戒形式，并結(jié)合綜合考核評價和容錯機(jī)制進(jìn)行治理。

（六）優(yōu)化人員配置

相關(guān)部門進(jìn)行細(xì)化職責(zé)，決策者去除職能重疊的部分，優(yōu)化人力資源配置，強(qiáng)化制度執(zhí)行力。政府繼續(xù)推行“河長+檢長”“河長+警長”，探索“河長+網(wǎng)格長”，充分發(fā)揮各項(xiàng)制度的內(nèi)在動力和潛能，清楚劃分各部門之間的職責(zé)，優(yōu)化人力資源配置，提高治理效能。

（七）加大宣傳力度

社會中對于河長制了解程度十分匱乏，宣傳力度與形式還十分欠缺。相關(guān)部門要側(cè)重教育引導(dǎo)作用，進(jìn)入大中小學(xué)教學(xué)視野；通過入村走戶形式開展宣講活動，提高公眾對于河長制的了解程度；利用“線上+線下”形式宣傳河長制，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的宣傳普及作用。

（八）增加公眾參與度

公眾參與是河長制順利推行中不可缺少的重要一環(huán)，但就目前形勢而言，公眾參與度仍舊處于低效狀態(tài)。政府首先要拓寬公民參與渠道，讓公民有渠道去表達(dá)自己的訴求，提倡全民參與。政府在政策制定、行政執(zhí)法、考核問責(zé)等多個環(huán)節(jié)提高公民的參與介入程度，加快完善公民參與制度。

四、結(jié)論

河長制是一場長期且持久的工程，需要不斷進(jìn)行系統(tǒng)化、全面化、精準(zhǔn)化的革新，尋找新的發(fā)展落腳點(diǎn)。因此，我們深入實(shí)地對承德地區(qū)河長制制度運(yùn)行中存在的問題進(jìn)行歸納分析，發(fā)現(xiàn)河長制亟待更新，在制度體系建設(shè)、法律條文的設(shè)立、聯(lián)動協(xié)作工作、民眾參與等方面提供了針對性對策，一定程度上為承德地區(qū)的發(fā)展困境帶來新的發(fā)展視角。

注釋

①耿鑫.“河長制”政策創(chuàng)新擴(kuò)散的動因及機(jī)制研究[D].華中師范大學(xué),2020。

②朱紅娜.地方政府推行河長制的實(shí)踐研究[D].吉林財經(jīng)大學(xué),2020。

③清?王夫之《讀通鑒論》。