違法建筑行政裁判中信賴保護(hù)原則之適用
——以308份裁判文書為考察對(duì)象

○戚建剛 王兆鑫

《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》將誠(chéng)實(shí)守信作為依法行政基本要求?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要(2021—2025年)》則規(guī)定不斷提升行政行為公信力。行政機(jī)關(guān)保護(hù)合法的信賴?yán)媸且婪ㄐ姓疽?，也是提升政府公信力重要?nèi)容。行政法上的信賴保護(hù)原則自21世紀(jì)初以來(lái)一直是學(xué)界研究的熱點(diǎn)問題之一，但法律規(guī)范滯后，使得學(xué)界研究一度陷入困境，偏重于形而上的理論研究以及國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的介紹，缺少本土化的實(shí)踐探索。由于近年來(lái)信賴保護(hù)原則的司法適用具有一定普遍性，信賴保護(hù)原則的規(guī)則創(chuàng)制更多體現(xiàn)在司法裁判中，(1)趙貴龍：《論“信賴保護(hù)原則”司法審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則創(chuàng)制》，《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》2021年第5期，第89頁(yè)。因此有些學(xué)者轉(zhuǎn)而從司法案例的實(shí)證研究中尋找思路，(2)如王貴松：《依法行政原則對(duì)信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)—益民公司訴河南省周口市政府等行政行為違法案分析》，《交大法學(xué)》2015年第1期，第167—175頁(yè)；胡若溟：《行政訴訟中“信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則”的適用—以最高人民法院公布的典型案件為例的討論》，《行政法學(xué)研究》2017年第1期，第98—106頁(yè)；張魯萍：《信賴保護(hù)原則的現(xiàn)實(shí)圖景與實(shí)現(xiàn)路徑—基于行政許可案件的實(shí)證考察》，《東南法學(xué)》2022年第1期，第228—245頁(yè)。希冀通過(guò)對(duì)行政裁判案件中信賴保護(hù)原則的司法適用加以分析與總結(jié)，倒逼理論研究，從而為立法完善提供經(jīng)驗(yàn)支撐。近年來(lái)隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃變更和環(huán)境保護(hù)等原因，關(guān)于違法建筑的行政裁判案件與日俱增。法條主義傳統(tǒng)認(rèn)為，違法建筑的公法調(diào)整只是旨在懲治違法建設(shè)行為，消除違法建筑的負(fù)面作用，引導(dǎo)其他主體進(jìn)行合法建設(shè)，(3)常鵬翱：《違法建筑的公法管制與私法因應(yīng)》，《法學(xué)評(píng)論》2020年第4期，第78頁(yè)。如果對(duì)建造人進(jìn)行補(bǔ)償?shù)扔谧兿嗉?lì)違法建設(shè)行為。但大量司法實(shí)踐證明，對(duì)違法建筑所有人給予利益補(bǔ)償卻較為常見，而信賴保護(hù)原則成為違法建筑行政裁判實(shí)質(zhì)解決行政爭(zhēng)議的關(guān)鍵。然而，目前關(guān)于違法建筑信賴保護(hù)原則的研究成果并不多，(4)如陳晉、喻晶：《農(nóng)村違法建筑征收補(bǔ)償問題研究—以宅基地上的違法建筑為研究對(duì)象》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第2期，第20—25頁(yè)；季晨溦、肖澤晟：《論信賴保護(hù)原則在城鄉(xiāng)規(guī)劃變更中的適用》，《南京社會(huì)科學(xué)》2017年第2期，第105—112頁(yè)。更未有學(xué)者通過(guò)系統(tǒng)梳理該領(lǐng)域的行政裁判文書來(lái)展開理論研究。鑒于違法建筑信賴保護(hù)案件多發(fā)生在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，牽涉到城中村改造、房屋拆遷、集體土地征收等諸多民生領(lǐng)域，對(duì)該問題研究既具有重要理論意義，也富含實(shí)踐價(jià)值。本文的分析框架為：首先以中國(guó)裁判文書網(wǎng)(以下簡(jiǎn)稱“裁判文書網(wǎng)”)平臺(tái)檢索到的308份相關(guān)行政裁判文書作為分析對(duì)象。通過(guò)對(duì)裁判文書的結(jié)構(gòu)化分析，直觀地考察違法建筑行政裁判中信賴保護(hù)原則整體適用情況；其次圍繞典型案例，檢視違法建筑信賴保護(hù)原則司法適用的焦點(diǎn)問題；最后根據(jù)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，闡述實(shí)現(xiàn)信賴保護(hù)原則的制度構(gòu)造。

一 違法建筑行政裁判信賴保護(hù)原則適用樣本的結(jié)構(gòu)分析

(一)樣本概況

為全面和直觀地考察違法建筑行政裁判信賴保護(hù)原則適用情況，筆者在裁判文書網(wǎng)上循序漸進(jìn)地框定搜索條件：(5)本次檢索的截止時(shí)間為2022年12月8日。第一步：案由為行政案由，案件類型為行政案件，全文檢索關(guān)鍵詞為“違法建筑”“信賴”，其他暫不做檢索限制，檢索發(fā)現(xiàn)2012—2021年間全國(guó)裁判文書樣本的數(shù)量為2 206份；第二步：限縮全文檢索關(guān)鍵詞為“信賴保護(hù)”，檢索發(fā)現(xiàn)2014—2021年間共有499份裁判文書，所占比例約為23%；第三步：進(jìn)一步限縮全文檢索關(guān)鍵詞為“信賴保護(hù)原則”，發(fā)現(xiàn)2014—2021年裁判文書的數(shù)量共為334份，占比約15%。但通過(guò)梳理發(fā)現(xiàn)有26份裁判文書存在重復(fù)，因此最終確定數(shù)據(jù)分析樣本數(shù)量為308份。檢索過(guò)程說(shuō)明，并不是所有的違法建筑行政裁判文書都直接援引信賴保護(hù)原則進(jìn)行裁判說(shuō)理，而是僅使用“信賴保護(hù)”“信賴?yán)妗被蚱渌小靶刨嚒薄昂侠硇姓钡汝P(guān)鍵詞作為裁判理由。

(二)結(jié)構(gòu)分析

為了對(duì)信賴保護(hù)原則在違法建筑行政訴訟案件中的適用情況有一個(gè)較為直觀認(rèn)識(shí)，筆者根據(jù)一宗違法建筑行政案件中與信賴保護(hù)原則相關(guān)聯(lián)的要素來(lái)描述這308份行政裁判文書結(jié)構(gòu)。

1.案由。不服行政決定(包括行政機(jī)關(guān)針對(duì)違法建筑作出的責(zé)令限期拆除決定、責(zé)令強(qiáng)制拆除決定、行政處罰決定、行政征收決定、行政補(bǔ)償或賠償決定等)有205份，約占樣本比66%；不服行政機(jī)關(guān)對(duì)違法建筑采取行政強(qiáng)制措施(包括強(qiáng)制拆除、強(qiáng)制征收等)有53份，約占樣本比17%；涉及違法建筑行政協(xié)議糾紛有33份，約占樣本比11%；行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)(如不履行征收補(bǔ)償職責(zé))有12份，約占樣本比4%；涉及其他行政行為(如確認(rèn)行政許可效力、撤銷行政許可行為等)有5份，約占樣本比2%?？梢?，66%案由是因相對(duì)人不服行政機(jī)關(guān)對(duì)違法建筑所作行政決定。

2.行政相對(duì)人援引信賴保護(hù)原則情況。在308份樣本中，行政相對(duì)人主動(dòng)援引信賴保護(hù)原則作為訴求理由的有219份，占樣本比約71%。在其他裁判文書中行政相對(duì)人未援引信賴保護(hù)原則有以下幾種特殊情況：行政相對(duì)人雖未援引信賴保護(hù)原則，但援引了其他原則，如合理行政原則、公平公正原則；行政相對(duì)人雖未援引信賴保護(hù)原則，但行政機(jī)關(guān)在答辯中卻主動(dòng)說(shuō)明其針對(duì)違法建筑所作出的具體行政行為并不違背信賴保護(hù)原則，或行政相對(duì)人所訴求的利益并不符合信賴保護(hù)原則精神?？梢姡蠖鄶?shù)行政裁判中的行政相對(duì)人都主動(dòng)援引了信賴保護(hù)原則作為訴求理由。

3.裁判結(jié)果。裁判結(jié)果僅指裁判文書樣本中法院認(rèn)為案件是否涉及信賴保護(hù)原則以及對(duì)當(dāng)事人所援引的信賴保護(hù)原則是否被法院認(rèn)可。在308份樣本中，行政相對(duì)人援引并且法院采納的有23份，占樣本比約7%；行政相對(duì)人沒有援引但法院主動(dòng)適用并據(jù)此裁判的有39份，占樣本比約13%；行政相對(duì)人援引但法院并沒有適用或者在裁判說(shuō)理部分并沒有涉及到的有228份，占樣本比約74%。可見，大多數(shù)行政裁判并沒有適用信賴保護(hù)原則，或者法院在裁判說(shuō)理時(shí)認(rèn)為案件并沒有涉及到信賴保護(hù)原則。

4.理由敘明。通過(guò)梳理308份樣本中的裁判說(shuō)理部分，觀察到法院適用或不適用信賴保護(hù)原則需要衡量多種因素，主要有：歷史因素(涉案建筑是否因歷史遺留問題才未能取得規(guī)劃許可證)；政策因素(涉案建筑是否因政策原因才未能取得規(guī)劃許可證以及現(xiàn)存的涉案建筑是否有悖國(guó)家政策)；公共利益因素(針對(duì)涉案建筑的具體行政行為是否符合公共利益以及現(xiàn)存的違法建筑是否會(huì)侵犯到公共利益)；優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境因素(從優(yōu)化市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度具體考量對(duì)涉案建筑補(bǔ)償或賠償)；行政行為因素(涉案建筑未能取得規(guī)劃許可證是否因行政不作為以及行政行為前后是否一致、行政允諾等)；行政慣例因素等。

二 違法建筑行政裁判信賴保護(hù)原則適用之焦點(diǎn)

(一)未取得許可證是否可以直接認(rèn)定涉案建筑違法并予以無(wú)償拆除

典型案例1：江某某與喀什市城市管理局行政強(qiáng)制拆除及行政賠償案。(6)新疆維吾爾自治區(qū)喀什地區(qū)中級(jí)人民法院(2020)新31行終27號(hào)判決書；新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)人民法院(2021)新行申18號(hào)裁定書。2019年喀什市城市管理局以江某某在未取得合法手續(xù)情況下，在喀什市某地段建設(shè)的1524.9平方米建設(shè)物(江某某自1996年開始建成并使用)屬于違法建筑，違反了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉辦法》相關(guān)規(guī)定，并向其送達(dá)了限期拆除違法建筑物的通知書，后喀什市城市管理局拆除該區(qū)域內(nèi)江某某自建房屋400平方米。該案爭(zhēng)議焦點(diǎn)：江某某的房屋是否系違法建筑；喀什市城市管理局的拆除行為是否合法；喀什市城市管理局是否應(yīng)當(dāng)賠償江某某的房屋損失。一審法院認(rèn)為，江某某未經(jīng)政府相關(guān)部門批準(zhǔn)擅自建設(shè)的違法建筑本應(yīng)拆除，并不屬于合法權(quán)益，故江某某要求喀什市城市管理局對(duì)拆除的400平方米涉案房屋進(jìn)行賠償?shù)恼?qǐng)求，依法不予支持。二審法院認(rèn)為，按照信賴保護(hù)原則，江某某的正當(dāng)信賴?yán)鎽?yīng)當(dāng)予以保護(hù)，喀什市城市管理局違法拆除其房屋應(yīng)當(dāng)予以賠償；再審法院認(rèn)為，依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相關(guān)規(guī)定，雖然在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)進(jìn)行建設(shè)，應(yīng)當(dāng)取得建設(shè)規(guī)劃許可證，但不能簡(jiǎn)單認(rèn)為只要未取得建設(shè)規(guī)劃許可證就當(dāng)然屬于違法建筑，在建房時(shí)間早于城市、鎮(zhèn)規(guī)劃或者存在其他一些歷史遺留問題情況下，對(duì)未取得規(guī)劃手續(xù)的建筑物是否屬于違法建筑，仍需要根據(jù)具體情況進(jìn)行甄別，并根據(jù)具體情況對(duì)建筑物是否對(duì)規(guī)劃造成不可消除影響，或者尚可采取改正措施消除影響進(jìn)行認(rèn)定，并決定是否應(yīng)當(dāng)予以拆除。根據(jù)《國(guó)家賠償法》相關(guān)規(guī)定，喀什市城市管理局應(yīng)當(dāng)依法對(duì)江某某進(jìn)行相應(yīng)的賠償。

典型案例2：梁某、嶗山區(qū)某啤酒文化體驗(yàn)館訴青島市嶗山區(qū)綜合行政執(zhí)法局、青島市嶗山區(qū)人民政府城建行政處理及行政復(fù)議一案。(7)山東省高級(jí)人民法院(2020)魯行再50號(hào)判決書。梁某于2016年8月12日開辦了嶗山區(qū)某啤酒文化體驗(yàn)館，青島市嶗山區(qū)人民政府辦公室發(fā)布的《第二十六屆青島國(guó)際啤酒節(jié)工作協(xié)調(diào)會(huì)議確定事項(xiàng)》規(guī)定免除啤酒文化體驗(yàn)館從2016年8月13日至2018年6月12日期間的場(chǎng)地租賃費(fèi)用。2019年2月13日嶗山區(qū)執(zhí)法局以該啤酒文化體驗(yàn)館未辦理臨建手續(xù)，系違法占地從事建設(shè)作出《責(zé)令(限期)改正通知書》，后梁某向嶗山區(qū)政府提起行政復(fù)議，嶗山區(qū)政府維持了嶗山區(qū)執(zhí)法局作出的行政行為。該案爭(zhēng)議焦點(diǎn)：涉案建筑是否屬于違法建筑；嶗山區(qū)執(zhí)法局作出的行政行為和嶗山區(qū)政府作出的復(fù)議決定是否合法。一審法院認(rèn)為，嶗山區(qū)執(zhí)法局認(rèn)定房屋屬于違法建筑于法有據(jù)；二審法院認(rèn)為，嶗山區(qū)執(zhí)法局作出的行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確；再審法院認(rèn)為，對(duì)嶗山區(qū)執(zhí)法局被訴行政行為合法性審查，應(yīng)當(dāng)結(jié)合本案具體事實(shí)及相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行綜合性審查判斷。如該啤酒文化體驗(yàn)館由來(lái)；梁某是否基于對(duì)嶗山區(qū)政府信賴而建設(shè)該啤酒文化體驗(yàn)館；是否有證據(jù)證明梁某作出過(guò)無(wú)條件服從拆除的承諾等。雖然梁某建設(shè)啤酒文化體驗(yàn)館未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，但按照推進(jìn)法治政府誠(chéng)信政府建設(shè)，優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境的要求，基于信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，梁某及其啤酒文化體驗(yàn)館的合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)。如有證據(jù)證明由此給梁某及其啤酒文化體驗(yàn)館的正當(dāng)權(quán)益造成損失的，有關(guān)行政主體應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償，以妥善化解行政爭(zhēng)議。

之所以選取以上兩個(gè)典型案例，除了二者爭(zhēng)議焦點(diǎn)都涉及認(rèn)定涉案建筑違法與否之外，還具有以下相似點(diǎn)：二者都經(jīng)歷了一審、二審和再審程序，一審法院都認(rèn)定涉案建筑為違法建筑，但二審、再審法院的態(tài)度又截然相反；兩個(gè)案例中再審法院雖然并沒有對(duì)涉案建筑違法與否給出正面回應(yīng)，但在具體說(shuō)理部分可以觀察到兩家再審法院認(rèn)為涉案建筑實(shí)質(zhì)上仍是合法建筑，兩個(gè)案例法院最后都成功地適用了信賴保護(hù)原則來(lái)維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益，這說(shuō)明認(rèn)定涉案建筑是否屬于違法建筑是適用信賴保護(hù)原則前提條件，涉案建筑的認(rèn)定機(jī)制是后續(xù)啟動(dòng)利益補(bǔ)償機(jī)制的事實(shí)基礎(chǔ)。

對(duì)于違法建筑的認(rèn)定，目前以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為中心的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)單一且剛性，(8)常鵬翱：《違法建筑的公法管制與私法因應(yīng)》，《法學(xué)評(píng)論》2020年第4期，第79頁(yè)。即根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條、四十一條規(guī)定，將取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或是否嚴(yán)格按照城鄉(xiāng)規(guī)劃許可進(jìn)行建設(shè)作為認(rèn)定涉案建筑違法與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)。即使建造人取得了建設(shè)工程規(guī)劃許可證，但如果沒有按照規(guī)劃許可進(jìn)行建造，仍然要被認(rèn)定為違法建筑。2011年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布的《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》指出，所謂違法建設(shè)行為，是指未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的行為，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他依法實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰的部門對(duì)違法建設(shè)行為實(shí)施行政處罰時(shí)享有的自主決定權(quán)仍要嚴(yán)格按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條展開?，F(xiàn)有立法規(guī)定的違法建筑認(rèn)定機(jī)制和識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致了城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門機(jī)械執(zhí)法，按照既有立法規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條、四十一條規(guī)定將涉案建筑直接認(rèn)定為違法建筑，而后根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的規(guī)定作出相應(yīng)行政處罰。而2011年頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十四條規(guī)定，對(duì)認(rèn)定為違法建筑和超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，一律不予補(bǔ)償。這說(shuō)明，現(xiàn)有立法并沒有對(duì)違法建筑的利益補(bǔ)償機(jī)制作出規(guī)定。而在司法實(shí)踐中，卻出現(xiàn)了與立法規(guī)定和行政實(shí)踐相矛盾的情況。從樣本中62份法院運(yùn)用信賴保護(hù)原則的裁判文書來(lái)看，法院認(rèn)為不宜根據(jù)立法之規(guī)定直接確定涉案建筑為違法建筑，而是要采用多元化、綜合認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。法院所考量的具體因素包括歷史因素、政策因素、公共利益因素、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境因素、具體行政行為因素和行政慣例因素等。案例1中的再審法院就是結(jié)合歷史因素認(rèn)為涉案建筑的建房時(shí)間早于城鎮(zhèn)規(guī)劃或者存在其他一些歷史遺留問題，因此不宜直接認(rèn)定為違法建筑。而不適用信賴保護(hù)原則的一審法院則并沒有考慮這些因素，實(shí)際上是否認(rèn)其他因素對(duì)認(rèn)定涉案建筑合法與否的影響，體現(xiàn)了法條主義的司法傳統(tǒng)。而在案例2中，再審法院則是從優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來(lái)考量。法院實(shí)際上是采取了類型化認(rèn)定方法，根據(jù)違法建筑違法性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的形式要件和實(shí)質(zhì)要件將違法建筑作出了形式違法和實(shí)質(zhì)違法類型之區(qū)分。在我國(guó)理論界有學(xué)者就采用了類型化方法研究違法建筑，提出各種分類標(biāo)準(zhǔn)，(9)蔣拯：《違法建筑類型化研究》，《社科縱橫》2012年第3期，第63—66頁(yè)。但并沒有提出形式違法與實(shí)質(zhì)違法的類型區(qū)分。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者王澤鑒曾提及違法建筑有程序違建及實(shí)質(zhì)違建二種，程序違建是指，“該建筑物并未妨礙都市計(jì)劃，建造者得依一定程序申領(lǐng)建筑執(zhí)照”，而實(shí)質(zhì)違建則是指，“建筑物無(wú)從依程序補(bǔ)正，使其變?yōu)楹戏ǖ慕ㄖ铩?10)王澤鑒：《民法物權(quán)》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001年，第116頁(yè)。。在實(shí)踐中也有個(gè)別法院即使最終認(rèn)同了信賴保護(hù)原則，但仍然認(rèn)為涉案建筑是違法建筑，并沒有對(duì)違法建筑的“形式合法”與“實(shí)質(zhì)合法”做出說(shuō)明，其給出理由是，不能因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)針對(duì)涉案建筑的行政行為違法，行政相對(duì)人的違法建筑就會(huì)轉(zhuǎn)化為合法建筑。(11)吉林省長(zhǎng)春市中級(jí)人民法院(2018)吉01行終115號(hào)判決書。

在司法實(shí)踐中，違法建筑行政裁判案件大多是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的城中村改造而對(duì)房屋進(jìn)行拆遷或征收，是介于集體土地征收和國(guó)有土地房屋征收之間的行政行為，更多的側(cè)重于事實(shí)行為，依靠政策性文件的支持，缺乏法律明確規(guī)定。(12)湖北省武漢市中級(jí)人民法院(2022)鄂01行終323號(hào)判決書。因此如果未充分考慮涉案建筑物違法與否的各種因素便單純地根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理法律法規(guī)作出相應(yīng)行政行為，有利用查處違法建筑推進(jìn)拆遷工作之嫌，顯然有悖行政目的正當(dāng)性原則。法院當(dāng)然無(wú)權(quán)直接認(rèn)定涉案建筑是否屬于違法建筑，法院主要任務(wù)是對(duì)案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)的行政行為進(jìn)行“合法性審查”，法院對(duì)涉案建筑“違法性”的判斷僅是一個(gè)事實(shí)判斷，是適用信賴保護(hù)原則的事實(shí)性條件。在案例2中，再審法院認(rèn)為對(duì)嶗山區(qū)執(zhí)法局被訴行政行為合法性的審查，應(yīng)當(dāng)結(jié)合本案具體事實(shí)及相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行綜合性審查判斷。結(jié)合后來(lái)具體展開的裁判理由可得知，所謂“本案具體事實(shí)”其實(shí)就是該法院在對(duì)涉案建筑的違法性進(jìn)行事實(shí)判斷，分析該案是否能適用信賴保護(hù)原則。法院在綜合考量上述各種因素后，顯然不能直接認(rèn)定涉案建筑為違法建筑，但違法建筑的“違法性”是形式違法還是實(shí)質(zhì)違法決定了是否可以利用信賴保護(hù)原則，如果涉案建筑僅是形式違法，只是由于歷史、政策、行政行為等原因未能取得行政規(guī)劃許可證，其實(shí)質(zhì)上仍然是合法建筑，那么這種可歸結(jié)為客觀原因的違法建筑滿足信賴保護(hù)原則適用條件；但如果涉案建筑屬于實(shí)質(zhì)違法，如侵犯了公共利益(這僅是指行政相對(duì)人主觀故意而為之)，則不能適用信賴保護(hù)原則。也就是說(shuō)，法院認(rèn)為，信賴?yán)姹Ｗo(hù)適用的前提是涉案建筑形式違法但實(shí)質(zhì)合法，不能一律適用《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》所規(guī)定的不予補(bǔ)償。

(二)法院直接適用信賴保護(hù)原則時(shí)如何進(jìn)行充分說(shuō)理

典型案例3：五蓮縣公共汽車有限責(zé)任公司訴五蓮縣人民政府行政強(qiáng)制案。(13)山東省日照市中級(jí)人民法院(2018)魯11行初133號(hào)行政判決書。2012年12月7日，五蓮縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局作出《關(guān)于在解放路上增設(shè)公交站牌的規(guī)劃批復(fù)》，五蓮縣政府先后通過(guò)兩次專題會(huì)議紀(jì)要，原則同意五蓮縣公共汽車有限責(zé)任公司在五處地點(diǎn)增設(shè)雙向公交站牌。2018年4月20日，五蓮縣綜合行政執(zhí)法局作出責(zé)令(限期)改正通知書，認(rèn)為五蓮縣公共汽車有限公司公交站牌亂貼亂畫、廣告破損不及時(shí)整修、清洗或者更換的行為，違反了《山東省城鎮(zhèn)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》的規(guī)定，責(zé)令其限期改正完畢。案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)：涉案責(zé)令限期拆除通知是否合法。一審法院認(rèn)為涉案公交站點(diǎn)站牌設(shè)立時(shí)，已經(jīng)過(guò)了五蓮縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局的規(guī)劃批復(fù)，并通過(guò)了五蓮縣政府的兩次專題會(huì)議紀(jì)要，不應(yīng)認(rèn)定為違法建筑。對(duì)于涉案公交站點(diǎn)站牌在后續(xù)使用過(guò)程中，是否存在違法情形、能否拆除，不僅要考慮行政審批程序，還應(yīng)考量該公交站點(diǎn)站牌設(shè)立的原因、規(guī)劃是否合法、能否限期改正、能否消除影響等因素。在沒有充分證據(jù)證明涉案公交站點(diǎn)站牌存在安全隱患應(yīng)當(dāng)予以拆除情形下，涉案公交站點(diǎn)站牌在能夠通過(guò)限期改正或者加固方式來(lái)糾正情況下，根據(jù)信賴保護(hù)原則和行政比例原則，被告不宜直接責(zé)令原告限期拆除，被告作出涉案責(zé)令限期拆除通知屬于認(rèn)定事實(shí)不清、證據(jù)不充分，確認(rèn)五蓮縣人民政府作出的責(zé)令限期拆除通知違法。

在我國(guó)，信賴保護(hù)原則尚未真正實(shí)現(xiàn)法律化或只實(shí)現(xiàn)了部分法律化，主要規(guī)定在《行政許可法》第八條和第六十九條。由于違法建筑未能取得行政規(guī)劃許可證或按照行政規(guī)劃許可進(jìn)行建設(shè)，顯然不能適用《行政許可法》中的相關(guān)規(guī)定對(duì)行政相對(duì)人信賴?yán)孢M(jìn)行保護(hù)，因此實(shí)務(wù)界對(duì)于如何運(yùn)用信賴保護(hù)原則進(jìn)行行政裁判存在爭(zhēng)議。在筆者所統(tǒng)計(jì)的62份法院適用信賴保護(hù)原則的裁判文書中，有5份裁判文書的說(shuō)理中也一同適用了比例原則，而其他裁判文書則單獨(dú)使用了信賴保護(hù)原則進(jìn)行說(shuō)理，如案例1和案例2。案例3與案例2的案件事實(shí)具有一定的相似之處，將二者的法院說(shuō)理部分進(jìn)行對(duì)比，具有一定的典型意義。案例2中的法院直接援引了信賴保護(hù)原則進(jìn)行說(shuō)理，并結(jié)合案件事實(shí)對(duì)案件是否符合信賴保護(hù)原則的構(gòu)成要件進(jìn)行了逐一分析，這充分反映了法院將信賴保護(hù)原則視為了行政法上的一項(xiàng)基本原則，而案例3的法院將信賴保護(hù)原則與比例原則一同進(jìn)行說(shuō)理，反映了裁判法院的態(tài)度是，信賴保護(hù)原則遠(yuǎn)未達(dá)到像行政法上其他基本原則那樣可以被單獨(dú)使用進(jìn)行充分說(shuō)理，僅能在特定階段、在一個(gè)極為有限的范圍內(nèi)起作用，其適用情形是有限的，但不同于案例2的說(shuō)理，多數(shù)法院即使將信賴保護(hù)原則視為了一項(xiàng)基本原則，也沒有進(jìn)行充分說(shuō)理，只有在涉及到行政許可問題時(shí)，有的法院才在裁判理由中釋明：信賴保護(hù)原則是行政許可法上的一項(xiàng)基本原則，信賴保護(hù)可以取代法律優(yōu)先而居于主導(dǎo)地位，對(duì)于授益性行政行為，尤其在違法原因可歸責(zé)于行政機(jī)關(guān)的情況下，應(yīng)當(dāng)首先著眼于保護(hù)受益相對(duì)人的權(quán)利或者利益，行政機(jī)關(guān)原則上不得擅自撤銷。(14)福建省廈門市中級(jí)人民法院(2014)廈行終字第80號(hào)行政判決書。

對(duì)于信賴保護(hù)原則在行政法體系中的地位，有學(xué)者認(rèn)為信賴保護(hù)原則是政府誠(chéng)信原則的重要組成部分或直接體現(xiàn)，由傳統(tǒng)法理中的誠(chéng)實(shí)信用原則、法律安定性原則以及人民基本權(quán)利保障原則等綜合演化而成；(15)本書編寫組：《行政法與行政訴訟法學(xué)》，北京：高等教育出版社，2018年，第37頁(yè)；周佑勇：《行政法基本原則研究》，北京：法律出版社，2019年，第205頁(yè)。有學(xué)者認(rèn)為信賴保護(hù)原則與行政公開、行政公正和比例原則同為合理性原則的組成部分；(16)羅豪才、湛中樂：《行政法學(xué)》，北京：中央廣播電視大學(xué)出版社，2010年，第54頁(yè)。甚至有學(xué)者將信賴保護(hù)原則與政府誠(chéng)信原則直接等同，認(rèn)為其是行政法領(lǐng)域的“帝王條款”，有君臨全法域之基本原則的趨勢(shì)。(17)姜明安：《行政法》，北京：法律出版社，2022年，第143—144頁(yè)?？傊?，我國(guó)學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為信賴保護(hù)原則是行政法上的一項(xiàng)基本原則，以致于有學(xué)者指出，信賴保護(hù)原則在行政法上的應(yīng)用十分廣泛，除了行政許可外，在諸如發(fā)布政策、簽訂契約、作出承諾、提供指導(dǎo)或信息咨詢等廣泛眾多的行政管理領(lǐng)域，政府都應(yīng)當(dāng)遵循信賴保護(hù)原則。(18)周佑勇：《行政法基本原則研究》，第201頁(yè)。

在理論上而言，信賴保護(hù)原則完全可以作為一項(xiàng)基本原則來(lái)直接進(jìn)行司法適用。但這給司法實(shí)踐帶來(lái)難題是，信賴保護(hù)原則何以適用于行政許可之外沒有法律化領(lǐng)域呢？依據(jù)何在？法院是司法機(jī)關(guān)并不是立法機(jī)關(guān)。有學(xué)者就指出，其實(shí)這就是一個(gè)法律適用的技術(shù)問題，準(zhǔn)確來(lái)說(shuō)就是類推的問題。(19)王貴松：《行政信賴保護(hù)論》，濟(jì)南：山東人民出版社，2007年，第75頁(yè)。在規(guī)范使用層面上，行政許可法尚未對(duì)信賴保護(hù)原則作出規(guī)定。但信賴保護(hù)原則的中國(guó)法意義，并不取決于行政許可法中是否作出了相關(guān)規(guī)定。依法行政原則本身就具有信賴保護(hù)功能，(20)劉飛：《信賴保護(hù)原則的行政法意義—以授益行為的撤銷與廢止為基點(diǎn)的考察》，《法學(xué)研究》2010年第6期，第18頁(yè)。我們可以這樣理解，行政許可是利用了依法行政原則中的信賴?yán)姹Ｗo(hù)，而違法建筑中的信賴?yán)姹Ｗo(hù)則真正展示了信賴保護(hù)原則自身作為基本原則的獨(dú)特功能。這意味著信賴保護(hù)原則可以在司法裁判中直接適用。因?yàn)閺摹胺ǖ囊话阍瓌t”看，信賴保護(hù)原則本身可以成為裁判理由的一部分，甚至在個(gè)案中起到獨(dú)立決定性影響，“裁判理由可以突破制定法”，但從嚴(yán)格的“裁判法依據(jù)”角度看，無(wú)論裁判理由是什么，它們都必須“接軌”到具體的裁判法依據(jù)，并充分論證其與相關(guān)裁判規(guī)范的關(guān)聯(lián)性，才能有效支撐裁判類型的得出。(21)蔣紅珍：《比例原則適用的規(guī)范基礎(chǔ)及其路徑：行政法視角的觀察》 ，《法學(xué)評(píng)論》2021年第1期，第64頁(yè)。但目前司法實(shí)踐中對(duì)案件直接適用信賴保護(hù)原則進(jìn)行充分說(shuō)理的做法并不統(tǒng)一。在上述案例2中，法院主要適用個(gè)別類推法律方法，即先通過(guò)對(duì)行政許可法中關(guān)于信賴保護(hù)原則的構(gòu)成要件進(jìn)行分析，后分析待適用的關(guān)于違法建筑案件的適用情形是否與行政許可法中的適用情形相似，如果確認(rèn)相似，并且二者的不同之處不足以排斥給予同等評(píng)價(jià)，那么信賴保護(hù)原則完全可以適用，類似案件類似評(píng)價(jià)，相同案件相同評(píng)價(jià)。(22)王貴松：《行政信賴保護(hù)論》，第77頁(yè)。此時(shí)法院所適用信賴保護(hù)原則的具體模式就是“信賴基礎(chǔ)+信賴表現(xiàn)+信賴的正當(dāng)性→信賴?yán)嬷档帽Ｗo(hù)→適用信賴保護(hù)原則”。在案例2中，法院適用信賴保護(hù)原則的具體過(guò)程是：第一，信賴基礎(chǔ)部分，即行政機(jī)關(guān)作出了一定的行政行為。該法院通過(guò)審查嶗山區(qū)某啤酒文化體驗(yàn)館由來(lái)，青島市嶗山區(qū)人民政府辦公室免除了2016—2018年期間租金，構(gòu)成了一定信賴基礎(chǔ)，該啤酒文化體驗(yàn)館在客觀上是服務(wù)于啤酒節(jié)工作而進(jìn)行建設(shè)，現(xiàn)有證據(jù)并不能證明違法建設(shè)應(yīng)當(dāng)完全歸責(zé)于行政相對(duì)人梁某自身原因；第二，信賴表現(xiàn)部分，即行政相對(duì)人基于對(duì)行政機(jī)關(guān)信賴所作出的客觀表現(xiàn)行為，法院認(rèn)為，梁某雖未取得臨建規(guī)劃手續(xù)，但基于對(duì)嶗山區(qū)政府部門信賴，依然按照相關(guān)主管部門要求完成建設(shè)并開始經(jīng)營(yíng)。此種行為所產(chǎn)生的正當(dāng)利益應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)。第三，信賴的正當(dāng)性部分，即行政相對(duì)人的信賴無(wú)瑕疵并值得保護(hù)。本案中嶗山區(qū)執(zhí)法局未能提供證據(jù)證明梁某建設(shè)該酒盒子體驗(yàn)館作出過(guò)無(wú)條件服從拆除的承諾。而在案例3中，法院將信賴保護(hù)原則與比例原則一同適用，(23)樣本統(tǒng)計(jì)顯示，司法實(shí)踐中有個(gè)別行政相對(duì)人在上訴請(qǐng)求中的理由陳述部分也同時(shí)援引了信賴保護(hù)原則和比例原則。如貴州省安順市中級(jí)人民法院(2016)黔04行初95號(hào)行政裁定書。屬于一種對(duì)信賴保護(hù)原則的變通適用方法，二者同時(shí)具有平衡行政裁量中不同利益關(guān)系的功能，可以一道作為檢驗(yàn)行政行為合法性的標(biāo)準(zhǔn)。行政法中的誠(chéng)信原則要通過(guò)平等對(duì)待原則、行政比例原則和信賴保護(hù)原則才能全面體現(xiàn)出來(lái)。(24)周佑勇：《行政法基本原則研究》，第205頁(yè)。在案例3中法院對(duì)比例原則的適用主要是對(duì)行政機(jī)關(guān)針對(duì)涉案建筑的手段的適當(dāng)性、必要性的審查，要求行政行為不能超越實(shí)現(xiàn)目的之必要程度。主要依據(jù)的是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條對(duì)于違法建筑可供選擇的多種行政處罰手段的規(guī)定。法院主要審查的就是行政機(jī)關(guān)針對(duì)涉案建筑的行政處罰手段是否符合該條規(guī)定的平衡與比例精神，處罰手段是否與行政目的相當(dāng)。案例3中的法院就認(rèn)為，涉案公交站點(diǎn)站牌在能夠通過(guò)限期改正或者加固方式來(lái)糾正情況下，根據(jù)信賴保護(hù)原則和行政比例原則，被告行政機(jī)關(guān)不宜直接責(zé)令原告限期拆除。有的法院認(rèn)為，基于信賴保護(hù)原則，不宜簡(jiǎn)單對(duì)上訴人的房屋予以無(wú)償拆除，應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法建筑形成過(guò)程中各方面的責(zé)任大小，確定適當(dāng)比例，給予當(dāng)事人合理的行政補(bǔ)償；(25)山東省日照市中級(jí)人民法院(2015)日行終字第58號(hào)行政判決書。有的法院則將比例原則和信賴保護(hù)原則分開適用，認(rèn)為按照比例原則，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人所作的行政處罰應(yīng)當(dāng)與其違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。按照信賴保護(hù)原則，行政相對(duì)人基于對(duì)行政機(jī)關(guān)的信賴而進(jìn)行建設(shè)行為，應(yīng)當(dāng)減輕其主觀過(guò)錯(cuò)責(zé)任，不宜對(duì)違法建筑簡(jiǎn)單予以無(wú)償拆除。(26)山東省日照市中級(jí)人民法院(2015)日行終字第74號(hào)行政判決書。也就是說(shuō)，法院對(duì)行政比例原則和信賴保護(hù)原則作出了具體分工，行政比例原則負(fù)責(zé)調(diào)整案件中的負(fù)擔(dān)性行政行為所涉及的利益關(guān)系范圍，信賴保護(hù)原則負(fù)責(zé)調(diào)整受益性行政行為所涉及的利益關(guān)系范圍。

(三)法院適用信賴保護(hù)原則如何進(jìn)行利益衡量

理論界關(guān)于信賴?yán)媾c公共利益之間的利益衡量是否是信賴保護(hù)原則的構(gòu)成要件或基本要求存在爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在作出撤回、廢止或改變已經(jīng)作出的行政行為決定前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行利益衡量。這是適用信賴保護(hù)原則的核心與關(guān)鍵。(27)周佑勇：《行政許可法中的信賴保護(hù)原則》，《江海學(xué)刊》2005年第1期，第110頁(yè)。所謂的利益衡量即對(duì)行政行為所欲維護(hù)的公共利益與行政相對(duì)人的信賴?yán)嬷g的權(quán)衡。當(dāng)行政相對(duì)人的信賴?yán)婷黠@大于公共利益時(shí)，行政機(jī)關(guān)不得作出撤回、廢止或改變行政行為，即維持原行政行為效力；反之，行政機(jī)關(guān)才能撤回、廢止或改變相應(yīng)的行政行為，但應(yīng)當(dāng)給予行政相對(duì)人一定補(bǔ)償或賠償。在個(gè)案利益衡量中，只有當(dāng)信賴?yán)娲笥诨蛳喈?dāng)于具體案件中的公益，信賴保護(hù)才能得以成立。(28)王貴松：《行政信賴保護(hù)論》，第190頁(yè)。而有的學(xué)者則認(rèn)為，關(guān)于信賴?yán)娴恼?dāng)性問題應(yīng)當(dāng)與是否存在更為重要的背離該信賴的公共利益問題區(qū)別開來(lái)。(29)李洪雷：《論行政法上的信賴保護(hù)原則》，《公法研究》2005年第2期，第90頁(yè)。樣本中多數(shù)法院的裁判理由或判斷方法更傾向于認(rèn)為利益衡量是信賴保護(hù)原則的一種構(gòu)成要件或基本要求，對(duì)行政機(jī)關(guān)是否盡了利益衡量的義務(wù)進(jìn)行了審查與分析，并據(jù)此作出裁判。有學(xué)者指出這是法院的“情勢(shì)判決”，一種特殊的確認(rèn)判決，(30)王貴松：《依法行政原則對(duì)信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)——益民公司訴河南省周口市政府等行政行為違法案分析》，《交大法學(xué)》2015年第1期，第171頁(yè)。法院在“情勢(shì)判決”中的利益衡量過(guò)程是，法院在作出判決時(shí)，首先要進(jìn)行的就是利益權(quán)衡，只有在改變被訴行政行為將會(huì)明顯有損于公共利益時(shí)，才能僅確認(rèn)被訴行政行為違法，同時(shí)責(zé)令采取補(bǔ)救措施。樣本法院中進(jìn)行利益衡量的典型案件是涉及到環(huán)保問題的案件和房屋拆遷征收案件。法院適用利益衡量的方法所考慮的因素有：對(duì)受益人生產(chǎn)、生活的影響；對(duì)公眾和第三人的影響；行政行為程序正式復(fù)雜的程度；行政行為違法性的程度；行政行為存續(xù)的時(shí)間。(31)馬懷德主編：《行政法與行政訴訟法》，北京：中國(guó)法制出版社，2000年，第62—63頁(yè)。

在彭某某訴自貢市沿灘區(qū)人民政府房屋征收決定一案中，法院認(rèn)為，本案征收行為符合公共利益的需要，且行政程序已進(jìn)行到被征收國(guó)有土地上房屋的96.6%的產(chǎn)權(quán)人簽訂了模擬征收協(xié)議。一旦撤銷征收決定，必然導(dǎo)致重新履行征收程序及補(bǔ)償程序，重新簽訂補(bǔ)償協(xié)議。重復(fù)履行行政程序?qū)?dǎo)致行政資源浪費(fèi)，且不利于保護(hù)已簽約的其他被征收人權(quán)益。為避免導(dǎo)致原已穩(wěn)定的征收法律關(guān)系出現(xiàn)新的矛盾，平衡依法行政和信賴保護(hù)原則的沖突，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的行為違法。但行政機(jī)關(guān)同時(shí)也要對(duì)行政相對(duì)人采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。(32)四川省高級(jí)人民法院(2020)川行終1 285號(hào)行政判決書。在本案中法院主要是考慮了撤銷行政行為對(duì)公眾和第三人的影響以及行政行為程序復(fù)雜程度這兩個(gè)因素，相較于彭某某個(gè)人的信賴?yán)妫押灱s的絕大多數(shù)其他被征收人的權(quán)益其實(shí)就是一種公共利益，法院經(jīng)權(quán)衡認(rèn)為其他被征收人的公共利益大于彭某某個(gè)人的信賴?yán)妫覐墓?jié)約行政成本和提高行政效率角度考慮，并沒有撤銷被訴行政行為，而是僅判決確認(rèn)了行政行為違法，并責(zé)令行政機(jī)關(guān)對(duì)彭某某補(bǔ)償。

針對(duì)環(huán)境保護(hù)行政案件中利益衡量，2014年12月19日《最高人民法院公布人民法院環(huán)境保護(hù)行政案件十大案例》中的蘇某某訴廣東省博羅縣人民政府劃定禁養(yǎng)區(qū)范圍通告案具有典型意義。該案裁判要旨為人民法院在維護(hù)行政機(jī)關(guān)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管行為的同時(shí)，也要注重利益的平衡，詮釋環(huán)境行政管理活動(dòng)中的信賴保護(hù)原則。在環(huán)境行政管理活動(dòng)中，政府及環(huán)保部門需注重公共利益與私人利益的平衡，不能只考慮環(huán)境保護(hù)的需要，忽視合法經(jīng)營(yíng)者的信賴?yán)?。尤其要防止為了逃避補(bǔ)償責(zé)任，有意找各種理由將合法的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)認(rèn)定為“違法”的現(xiàn)象。然而，在其他一些行政裁判中，法院意在尊重行政機(jī)關(guān)的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管行為，通過(guò)利益衡量的方法維護(hù)公共利益，但忽視了行政相對(duì)人的信賴?yán)?。如在鄭某某訴被申請(qǐng)人廣東省惠州大亞灣經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)、惠州大亞灣經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)澳頭街道辦事處行政強(qiáng)制拆除及行政賠償案中，法院認(rèn)為，鄭某某主張根據(jù)信賴保護(hù)原則，自1993年開始在涉案土地建養(yǎng)豬場(chǎng)，并受到當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門表彰，應(yīng)給予合理補(bǔ)償或賠償。但是，鄭某某的養(yǎng)豬場(chǎng)自始至終未取得任何審批手續(xù)，嚴(yán)重污染周邊環(huán)境，且已被劃定屬禁養(yǎng)區(qū)范圍，請(qǐng)求行政補(bǔ)償或行政賠償，缺乏事實(shí)和法律依據(jù)。以此為由申請(qǐng)?jiān)賹彛驹阂嗖挥柚С帧?33)最高人民法院(2018)最高法行申1 616號(hào)行政裁定書。根據(jù)上文對(duì)違法建筑認(rèn)定的綜合因素考量來(lái)看，該案中的涉案建筑因?yàn)檎吆驼惹靶姓袨橐蛩赜绊?，未取得審批手續(xù)，涉案建筑在實(shí)質(zhì)上應(yīng)該是合法建筑，鄭某某援引信賴保護(hù)原則的主張應(yīng)得到支持，并得到相應(yīng)補(bǔ)償?？梢娫谠摪钢?，法院雖利用了利益衡量方法，但只是考慮了強(qiáng)制拆除違法建筑帶來(lái)的環(huán)境保護(hù)公共利益，而忽視了對(duì)鄭某某個(gè)人財(cái)產(chǎn)損失的關(guān)照。

三 違法建筑行政裁判信賴保護(hù)原則適用的制度建構(gòu)

司法實(shí)踐的啟示在于，若要實(shí)現(xiàn)信賴保護(hù)原則制度化，使信賴保護(hù)原則成為實(shí)質(zhì)解決違法建筑行政爭(zhēng)議的有效支點(diǎn)，根本落腳點(diǎn)仍在信賴保護(hù)原則自身，而不得單單局限于行政裁判自身的完善，需要在行政法制度框架之內(nèi)建構(gòu)信賴保護(hù)原則。

(一)對(duì)違法建筑進(jìn)行形式違法和實(shí)質(zhì)違法之區(qū)分

對(duì)違法建筑進(jìn)行區(qū)分是“規(guī)則之治”導(dǎo)向下的合理類型化，有助于糾正行政機(jī)關(guān)側(cè)重于解決個(gè)案糾紛的偏頗，統(tǒng)一法律適用模式。違法建筑的認(rèn)定是違法建筑糾紛解決中適用信賴保護(hù)原則的重要前提。第一，根據(jù)樣本行政裁判文書中的案件事實(shí)和裁判理由，筆者認(rèn)為應(yīng)對(duì)違法建筑劃分為形式違法建筑和實(shí)質(zhì)違法建筑兩種類型。行政機(jī)關(guān)對(duì)于違法建筑的認(rèn)定不能僅依照城鄉(xiāng)法律規(guī)范機(jī)械執(zhí)法，要靈活運(yùn)用相關(guān)法律規(guī)范，全面考慮綜合因素。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，涉案建筑違法的唯一標(biāo)準(zhǔn)即是否取得行政規(guī)劃許可證或是否嚴(yán)格按照行政規(guī)劃許可進(jìn)行建設(shè)，該項(xiàng)規(guī)定僅符合形式法治要求，而忽略了實(shí)質(zhì)法治要求，即行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做到公平合理。行政機(jī)關(guān)要努力做到寬嚴(yán)相濟(jì)、法理相融，讓執(zhí)法既有力度又有溫度。適用信賴保護(hù)原則的“違法建筑”應(yīng)當(dāng)是形式違法但實(shí)質(zhì)合法，即實(shí)質(zhì)上是合法建筑或應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為合法建筑。行政相對(duì)人對(duì)指向涉案建筑的行政行為形成值得保護(hù)信賴時(shí)，行政主體不得隨意撤銷或者廢止該行為，否則必須合理補(bǔ)償行政相對(duì)人信賴該行為有效存續(xù)而獲得的利益。第二，在信賴保護(hù)原則與依法行政原則發(fā)生沖突時(shí)，依法行政原則要讓位于信賴保護(hù)原則。(34)王貴松：《行政信賴保護(hù)論》，第111頁(yè)。行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定涉案建筑時(shí)，不應(yīng)將未取得行政規(guī)劃許可證或未按照行政規(guī)劃許可進(jìn)行建設(shè)的建筑直接與違法建筑等同，還要考慮建筑形成的歷史環(huán)境、政策背景、使用狀況、行政行為等因素綜合考慮，這些因素雖是屬于合理行政范圍，但也有法律規(guī)范和文件依據(jù)可循。歷史環(huán)境因素、政策背景因素就是要考慮到涉案建筑當(dāng)年形成歷史背景下是否符合當(dāng)?shù)氐恼攮h(huán)境特別是一些招商引資的政策，相關(guān)規(guī)劃和權(quán)屬登記手續(xù)是否均將在后續(xù)有序完成，不存在障礙，是否符合當(dāng)時(shí)的行政慣例等。尤其是在城中村、舊城區(qū)等區(qū)域的房屋情況復(fù)雜，存在大量基于歷史原因未依法辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證的建筑，只是因客觀原因被延誤至今，一些涉案建筑所屬的行政區(qū)域不斷變更，使得申請(qǐng)人多次申請(qǐng)辦理規(guī)劃等審批手續(xù)均無(wú)進(jìn)展，單純適用城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的相關(guān)法律法規(guī)是無(wú)法解決該問題的。還有就是農(nóng)村因繼承違反“一戶一宅”規(guī)定的建筑，符合當(dāng)時(shí)的土地利用規(guī)劃，并獲得了建批手續(xù)，但由于歷史原因并沒有辦理房產(chǎn)證的建筑，這種現(xiàn)象具有一定的普遍性，也應(yīng)被視為合法建筑。(35)陳晉、喻晶：《農(nóng)村違法建筑征收補(bǔ)償問題研究—以宅基地上的違法建筑為研究對(duì)象》 ，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第2期，第25頁(yè)。使用狀況因素就是要看涉案建筑的形成與使用過(guò)程是否具有一定的公益目的，如建筑項(xiàng)目的建造是為了滿足村集體的需要或在使用過(guò)程中產(chǎn)生了一定的社會(huì)效益，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與文化事業(yè)的發(fā)展，這種情況下涉案建筑應(yīng)被視為合法建筑。行政行為因素就是要看涉案建筑的形成是否得到當(dāng)?shù)卣块T的大力支持，因?yàn)橛行┥姘附ㄖ?xiàng)目本身就是政企合作完成的，具體要看行政相對(duì)人是否一直積極向相關(guān)部門協(xié)調(diào)辦理相關(guān)手續(xù)，期間有無(wú)政府部門提出過(guò)異議，是否存在行政不作為的現(xiàn)象等。第三，特別是針對(duì)企業(yè)法人涉案建筑的認(rèn)定，除了從以上一般要素進(jìn)行考量外，還應(yīng)當(dāng)考慮到要有利于企業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，尤其是在一些突發(fā)公共事件的影響下，企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r普遍不景氣，行政機(jī)關(guān)要深入貫徹《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021—2025年)》中優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的相關(guān)規(guī)定之精神，遵循各省出臺(tái)的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，從優(yōu)化企業(yè)營(yíng)商環(huán)境的角度具體分析涉案建筑是否應(yīng)被認(rèn)定為違法建筑，是否應(yīng)當(dāng)適用信賴保護(hù)原則。正如上海高院發(fā)布的《2018年度上海法院行政審判白皮書》所指出，對(duì)信賴保護(hù)原則的準(zhǔn)確運(yùn)用，是法律對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的基本要求，也是法院為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有力司法服務(wù)和保障的一個(gè)重要著力點(diǎn)。

(二)完善違法建筑信賴?yán)娴男姓a(bǔ)償制度

目前關(guān)于違法建筑信賴?yán)娴难a(bǔ)償并沒有明確法律規(guī)定，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五十條也只是簡(jiǎn)單地規(guī)定“依法予以補(bǔ)償”，并沒有規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍和方式。這使得法院行政裁判的隨意性較強(qiáng)、安撫性色彩濃厚，完善違法建筑信賴保護(hù)的行政補(bǔ)償制度應(yīng)包括：第一，明確信賴?yán)娴难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在行政裁判樣本中，有的案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)就是針對(duì)涉案建筑行政補(bǔ)償?shù)臄?shù)額、方式和標(biāo)準(zhǔn)為何，但法院的裁判結(jié)果并沒有給出具體的回應(yīng)，僅有個(gè)別案件中的法院認(rèn)為，對(duì)于行政相對(duì)人的行政補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)綜合考慮涉案房屋的地理位置、房屋用途、房地產(chǎn)價(jià)格波動(dòng)情況。(36)新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)人民法院(2021)新行申18號(hào)行政裁定書。在最高人民法院作出的(2020)最高法行申13015號(hào)行政裁定書中，行政征收中應(yīng)當(dāng)綜合考量未辦理產(chǎn)權(quán)登記的歷史原因、土地價(jià)值、房屋用途和周邊類似房屋市場(chǎng)價(jià)格等因素，確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不宜徑行以違法建筑為由不予補(bǔ)償。違法建筑信賴?yán)娴难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包含市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、重置成本標(biāo)準(zhǔn)、加成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和收益價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)等，(37)房紹坤、王洪平：《公益征收法研究》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011年，第355—361頁(yè)。違法建筑信賴?yán)娴男姓a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)違法建筑類型的不同(如農(nóng)村違法建筑和城市違法建筑，形式違法建筑和實(shí)質(zhì)違法建筑)或違法建筑的形成原因(如歷史原因、政策原因和行政行為原因等)作出具體選擇，采取以市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的多元化、綜合的標(biāo)準(zhǔn)體系；第二，明確信賴?yán)娴难a(bǔ)償原則。《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定了公平補(bǔ)償原則，但并沒有對(duì)這一補(bǔ)償原則作出具體規(guī)定。由于違法建筑本身的違法性，顯然不能適用一般行政征收中的完全補(bǔ)償原則，樣本法院的裁判結(jié)果大多是認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。德國(guó)征收補(bǔ)償制度經(jīng)歷了由“完全補(bǔ)償”到“適當(dāng)補(bǔ)償”再到“衡平補(bǔ)償”的發(fā)展過(guò)程，德國(guó)的衡平補(bǔ)償原則是行政機(jī)關(guān)在公平地衡量公共利益及關(guān)系人利益之后才作出決定，公共利益與關(guān)系人利益應(yīng)當(dāng)被作為平等的衡量因素予以考慮，(38)房紹坤、王洪平：《公益征收法研究》，第349—350頁(yè)。這具有一定的借鑒性。違法建筑信賴保護(hù)本身就是一個(gè)利益權(quán)衡的動(dòng)態(tài)過(guò)程，這一過(guò)程可以促使補(bǔ)償原則更加明確具體和可視化；第三，明確信賴?yán)娴难a(bǔ)償范圍。違法建筑信賴?yán)娴难a(bǔ)償應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從對(duì)物補(bǔ)償?shù)綄?duì)人補(bǔ)償，對(duì)物補(bǔ)償僅著眼于信賴?yán)娴闹苯訐p害，即信賴?yán)嬷械募鹊美?，具體指違法建筑這一客體的財(cái)產(chǎn)損失，而對(duì)人補(bǔ)償則應(yīng)綜合考慮包括直接損失和間接損失在內(nèi)的信賴?yán)?，即信賴?yán)嬷械募鹊美婧臀磥?lái)可預(yù)見的期待利益；第四，完善利益衡量方法。公共利益本身就是一個(gè)不確定概念，司法實(shí)踐中法院判定公共利益往往具有主觀色彩，樣本法院裁判過(guò)程中大多以公共利益為主導(dǎo)，而對(duì)行政相對(duì)人的利益適當(dāng)保護(hù)，但信賴保護(hù)原則要求公權(quán)力的行使注重考量行政相對(duì)人的信賴?yán)?。尤其是在公益與私益之間的利益權(quán)衡中，不應(yīng)完全以公益為主導(dǎo)，而是提倡將私益置于與公益相平等或更為重要的地位。(39)劉飛：《信賴保護(hù)原則的行政法意義—以授益行為的撤銷與廢止為基點(diǎn)的考察》，《法學(xué)研究》2010年第6期，第18頁(yè)。此外，違法建筑行政裁判中的利益衡量應(yīng)以被訴行政行為為中心，考察該行為如果被改變會(huì)對(duì)公共利益和行政相對(duì)人的利益帶來(lái)怎樣的變化，之后再作出行政補(bǔ)償決定。

(三)優(yōu)化違法建筑信賴保護(hù)的司法審查規(guī)則

違法建筑信賴保護(hù)的司法審查規(guī)則是違法建筑行政訴訟核心問題，是人民法院對(duì)行政行為的合法性和合理性作出最終評(píng)價(jià)的準(zhǔn)則。(40)劉東亮：《我國(guó)行政行為司法審查標(biāo)準(zhǔn)之理性選擇》，《法商研究》2006年第2期，第42頁(yè)?！缎姓V訟法》第七十條雖然規(guī)定了行政行為的合法性審查基準(zhǔn)，但司法實(shí)踐中法院并非僅按照法律要求對(duì)涉案建筑進(jìn)行形式法意義審理，對(duì)行政行為所指向的涉案建筑的實(shí)質(zhì)是否公正合理不予審查?！皩?shí)質(zhì)解決行政爭(zhēng)議”要求法院的審理和裁判圍繞行政爭(zhēng)議展開，而非機(jī)械地圍繞行政行為合法性展開審查。(41)劉群：《實(shí)質(zhì)解決行政爭(zhēng)議視角下的行政履行判決適用研究》，《行政法學(xué)研究》2019年第2期，第129頁(yè)。在違法建筑行政裁判中，法院對(duì)涉案建筑“違法性”的形式違法和實(shí)質(zhì)違法的區(qū)分實(shí)際上是一種“合理性審查”，并不妨礙對(duì)行政行為“合法性審查”，反而會(huì)有助于法院對(duì)后者的判斷。對(duì)于不符合法律規(guī)定的行政行為進(jìn)行糾正，是依法基本要求。因此，針對(duì)違法建筑信賴?yán)姹Ｗo(hù)，法院在實(shí)施“合法性審查”之外，還可以進(jìn)行“合理性審查”，此時(shí)就要求法院結(jié)合個(gè)案事實(shí)，綜合考慮各項(xiàng)因素，如涉案建筑的形成原因、公共利益的確定和公共利益與行政相對(duì)人信賴?yán)嬷g的衡量等。

2013年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范裁判文書釋法說(shuō)理的指導(dǎo)意見》明確承認(rèn)實(shí)定法之外的法源作為裁判理由論證的可行性，如最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例；最高人民法院發(fā)布的非司法解釋類審判業(yè)務(wù)規(guī)范性文件；公理、情理、經(jīng)驗(yàn)法則、交易管理、民間規(guī)約、職業(yè)倫理；法理及通行學(xué)術(shù)觀點(diǎn)等。法院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)釋法說(shuō)理。其中以最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例作為裁判理由最具說(shuō)服力。最高人民法院通過(guò)《最高人民法院公報(bào)》《中國(guó)行政審判案例》等形式發(fā)布行政指導(dǎo)案例，但筆者查閱2011—2021年最高人民法院發(fā)布的31批178則指導(dǎo)性案例，發(fā)現(xiàn)并無(wú)違法建筑信賴?yán)姹Ｗo(hù)的典型案例，建議最高人民法院應(yīng)當(dāng)考慮將該類典型案件吸納進(jìn)指導(dǎo)性案例之中，以為下級(jí)法院提供行政裁判指導(dǎo)。此外，法院還應(yīng)當(dāng)優(yōu)化行政裁判方式，法院在行政裁判結(jié)果中不僅應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)履行何種職責(zé)，而且還應(yīng)當(dāng)明確履行期限、方式和內(nèi)容的程序性判決，特別是對(duì)于行政補(bǔ)償?shù)牟糠指鼞?yīng)當(dāng)明確具體，通過(guò)說(shuō)理引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人的信賴?yán)孢M(jìn)行補(bǔ)償，或提供相應(yīng)的司法建議，以維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。另外有學(xué)者還指出，行政機(jī)關(guān)要在違法建筑行政裁判中承擔(dān)舉證責(zé)任，從實(shí)體、程序方面論證其行為的正當(dāng)性、與公共利益的密切關(guān)聯(lián)性，并且要清晰地將權(quán)衡公共利益與私人利益的過(guò)程呈現(xiàn)出來(lái)，通過(guò)對(duì)涉案建筑“公共利益”結(jié)果審查與過(guò)程審查之間的有效切換，使得法院恪守司法審查界限的同時(shí)，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人及利益相關(guān)方之間的交流，增強(qiáng)判決的說(shuō)服力和可接受性。(42)張魯萍：《信賴保護(hù)原則的現(xiàn)實(shí)圖景與實(shí)現(xiàn)路徑—基于行政許可案件的實(shí)證考察》，《東南法學(xué)》2022年第1期，第243頁(yè)。

(四)健全違法建筑信賴?yán)姹Ｗo(hù)的程序規(guī)定

信賴?yán)姹Ｗo(hù)方式有實(shí)體性保護(hù)和程序性保護(hù)兩種。我國(guó)目前關(guān)于信賴保護(hù)方式主要是一種實(shí)體保護(hù)，包括存續(xù)保護(hù)和財(cái)產(chǎn)保護(hù)。信賴?yán)娴某绦蛐员Ｗo(hù)雖然是英美法系國(guó)家經(jīng)常采取的一種方式，但在大陸法系國(guó)家也開始重視程序性保護(hù)方式的運(yùn)用，將信賴?yán)娴膶?shí)體性保護(hù)和程序性保護(hù)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。日本、德國(guó)和法國(guó)等大陸法系國(guó)家的行政程序法中也涉及到了信賴?yán)娉绦蛐员Ｗo(hù)，展示了程序性保護(hù)兩個(gè)方面，即為實(shí)體保護(hù)提供程序上的請(qǐng)求權(quán)(正當(dāng)程序)和對(duì)程序自身所產(chǎn)生的信賴如何保護(hù)(遵守行政行為的既定程序)的問題。(43)王貴松：《行政信賴保護(hù)論》，第220頁(yè)。我國(guó)目前缺乏對(duì)違法建筑信賴?yán)娉绦蛐员Ｗo(hù)的相關(guān)規(guī)定，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五十條規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理過(guò)程中的程序性保護(hù)，但適用范圍過(guò)于狹窄，僅適用于確需修改依法審定的修建性詳細(xì)規(guī)劃和建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的情況，應(yīng)采取聽證會(huì)等形式聽取利害關(guān)系人的意見，并沒有涉及到違法建筑信賴?yán)娴某绦蛐砸?guī)定，且該規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)和粗疏。裁判文書樣本中多數(shù)案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)之一就是行政行為自身的既定程序問題，行政機(jī)關(guān)在調(diào)查認(rèn)定涉案建筑、采取責(zé)令限期拆除、強(qiáng)制拆除等行為時(shí)未遵循法定的程序，導(dǎo)致行政相對(duì)人對(duì)程序信賴所產(chǎn)生的利益受損。另外，根據(jù)法院的裁判結(jié)果來(lái)看，法院對(duì)行政相對(duì)人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)主要是一種實(shí)體保護(hù)，并側(cè)重于財(cái)產(chǎn)保護(hù)。由此，有必要強(qiáng)化違法建筑信賴保護(hù)的程序方式。

1.保障行政相對(duì)人的知情權(quán)和參與權(quán)。行政機(jī)關(guān)在對(duì)涉案建筑采取責(zé)令限期拆除、強(qiáng)制拆除等可能導(dǎo)致行政相對(duì)人信賴?yán)媸軗p的行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取聽證會(huì)等程序，賦予行政相對(duì)人相應(yīng)的知情權(quán)和參與權(quán)，聽取行政相對(duì)人的意見，給予行政相對(duì)人表達(dá)意見的機(jī)會(huì)。從追求行政效率角度來(lái)看，雖然城鄉(xiāng)規(guī)劃管理和環(huán)境保護(hù)管理機(jī)關(guān)對(duì)違法建筑進(jìn)行拆除具有一定的緊迫性，行政成本也會(huì)相應(yīng)地增加，但應(yīng)通過(guò)合法的征收程序和執(zhí)法程序?qū)崿F(xiàn)“消除對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施產(chǎn)生的影響”之目的，充分保障了行政相對(duì)人知情權(quán)和參與權(quán)等程序權(quán)利會(huì)減少日后行政裁判的訟累，也有助于根據(jù)個(gè)案，選擇對(duì)行政相對(duì)人的實(shí)體保護(hù)的具體方式和方法?！逗笔⌒姓?zhí)法條例》第六條就規(guī)定“行政相對(duì)人對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所作出的行政執(zhí)法行為，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)”。根據(jù)最高人民法院(2019)最高法行申3615號(hào)裁判文書的裁判要點(diǎn)，關(guān)于限期拆除決定是否合法的問題，在行政機(jī)關(guān)作出決定程序來(lái)看，行政機(jī)關(guān)作出限期拆除決定之前，應(yīng)履行告知程序，告知當(dāng)事人限期改正或自行拆除，并告知其享有舉證、陳述和申辯的權(quán)利。

2.完善行政救濟(jì)程序?，F(xiàn)行集體土地征收制度的本質(zhì)是國(guó)家基于公共利益需要實(shí)施征收，并由國(guó)家依法給予公平、合理補(bǔ)償。相關(guān)行政機(jī)關(guān)不能基于集體土地征收的公益目的而對(duì)涉案違法建筑怠于履行補(bǔ)償職責(zé)，造成補(bǔ)償問題長(zhǎng)期無(wú)法通過(guò)法治化渠道解決，既損害被征收人補(bǔ)償權(quán)益，又提高補(bǔ)償成本。(44)山東省日照市中級(jí)人民法院(2020)魯11行終160號(hào)行政判決書。信賴?yán)娌⒉粌H是行政相對(duì)人的主觀期待，還是能夠引起行政救濟(jì)程序的一種客觀存在，行政救濟(jì)程序的核心是救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的行政行為確定相應(yīng)的行政救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)，如違法建筑存續(xù)請(qǐng)求權(quán)、違法建筑過(guò)渡措施和補(bǔ)救措施請(qǐng)求權(quán)、違法建筑補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，(45)季晨溦、肖澤晟：《論信賴保護(hù)原則在城鄉(xiāng)規(guī)劃變更中的適用》，《南京社會(huì)科學(xué)》2017年第2期，第110頁(yè)。行政相對(duì)人根據(jù)救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)啟動(dòng)不同的行政救濟(jì)程序。