征詢式民主：地方改革創(chuàng)新中的征求意見
——全過程人民民主視角的考察

鄧大才，曾慶華

(華中師范大學 中國農(nóng)村研究院，武漢 430079)

在西方國家有一個經(jīng)典的爭論：政治與行政是“二分化”嗎？這一經(jīng)典的爭論源于西方政治制度現(xiàn)代化的討論，即要實現(xiàn)政治制度現(xiàn)代化，就得將政治(民主)與行政分開，堅持行政理性、行政中立。如果行政過程融入民主的因素，就會使官僚無所適從，政策無法執(zhí)行，進而違背價值中立的原則。因此，西方主流理論一直堅持政治與行政要嚴格分開。但是，中國與西方國家有著不同的政治制度，中國堅持中國共產(chǎn)黨領導下的“議行合一”的制度，特別是要實行全過程人民民主。因此，西方的政治和行政分立的理論無法解釋中國政治過程、行政過程中的很多行為，特別是地方政府的改革創(chuàng)新行為。事實上，無論任何時期，地方政府和官員們在推進改革創(chuàng)新過程中都會融入民主的過程，都會聽取政府部門、官員以及大眾的建議、意見，以完善改革方案和政策措施。所以，本文以地方政府改革創(chuàng)新中征求意見為對象，考察地方政府在推出新的政策、改革方案過程中的民主方式、民主行為以及民主程度，分析地方政府改革創(chuàng)新在全過程人民民主過程中的地位和作用。

一、文獻梳理與問題提出

由于官僚行政與民主的因素是政治學中的一個經(jīng)典問題，西方學者對此進行了深入研究，概括起來主要有三種觀點。

1.官僚行政過程中沒有民主

官僚過程要追求行政理性、行政中立，不能有道德問題和價值問題，因此官僚行政過程沒有民主的位置。官僚政治的創(chuàng)始者韋伯就認為民主行政是一種“烏托邦”，只有在地區(qū)性、參與人數(shù)有限、任務比較簡單的情況下，行政中才可能有一定的民主，而且后者也是前者的歷史起點[1]?？梢?，韋伯將民主過程與行政過程嚴格區(qū)分開，行政過程中不能有民主因素。行政學的創(chuàng)建者威爾遜也持這樣的觀點，行政機構(gòu)是行動中的政府，它是執(zhí)行機關、實施機關，執(zhí)行法律，受政治的控制[2]216-234。古諾德將政治分為“國家意志的表達”和“國家意志的執(zhí)行”，前者是“政治”，后者是“行政”[2]18，行政執(zhí)行必須不抱成見，公正無私。顯然，在威爾遜和古諾德的研究中，政治需要民主，行政則需價值中立。我國學者曾莉也認為，官僚制從娘胎一出來就帶有與民主對抗的屬性，官僚制“反民主”是現(xiàn)代性困境的一種表現(xiàn)[3]。

2.官僚行政過程應該有民主

當然，也有很多學者認為，官僚行政過程中應該有民主的位置和功能。民主行政先驅(qū)德懷特·沃爾多認為，需要審慎考慮“正統(tǒng)的”公共行政思想，行政與政治需要達到某種程度的調(diào)試，行政過程既需要高水平的官僚體制，但也需要實現(xiàn)民主、平等和代表性的民主價值[4]。Farazmand指出，討論沒有官僚制的民主是一個偽命題，因為兩者可以加以整合，無論缺少哪一方都行不通，當今世界所有政治當局都是由官僚制行政系統(tǒng)組成的[5]。Richardson認為，民主和官僚制是密切相關的，不能真正分開。官僚主義是現(xiàn)代社會實現(xiàn)民主的最佳途徑，民主權力的合法行使需要行政機構(gòu)[6]。Frederickson認為，傳統(tǒng)官僚制以效率和經(jīng)濟作為公共行政最主要的價值，但在這一價值觀的主導下，社會中的不平等和不正義現(xiàn)象愈演愈烈，因此必須建立以參與、公正為核心價值的新行政模式[7]。中國學者郜清攀、楊弘也持這類觀點，提出民主與官僚制是統(tǒng)一的關系，民主賦予了官僚制得以運行的現(xiàn)代屬性，民主程序賦予了現(xiàn)代官僚制以政治合法性，是現(xiàn)代官僚制得以合法運行的政治前提[8]。

3.官僚行政過程中可有一定的民主因素

在學術界還有一種觀念，認為官僚行政過程總體是上行政理性、價值中立，但是在某些環(huán)節(jié)可以有一定民主因素，這樣可以使民主制度更加完善。如前面所述，韋伯就認為“民主是行政的起點”，即在行政之前可以有一定程度、一定范圍的民主。Mosher認為，專業(yè)化以及技術和社會復雜性的增加，使官僚行政過程對受保護的、任命的政府部門的依賴性增加，如任命的官員、授權的官員、選出的代表脫離了民主，應該讓這樣的政府部門和官員受到民主的約束和問責[9]。Wise也持這類觀點，認為官僚隊伍應要有性別、種族、種姓和宗教等方面的代表性，這樣能夠增強對本團體、階層的代表性[10]。R.A.Potter認為，在規(guī)則制定過程中公開和民主具有潛力[11]。Asimow也表示規(guī)則制度程序是令人耳目一新的民主程序[12]。 S.Jay認為，非民主、不選舉、無問責的官僚在破壞民主，應該引進民主與問責制度[13]。J.D. Aberbach主張，官僚要對政治方向做出反應[14]。根據(jù)上述觀點，官僚行政過程應以價值中立的行政為主，但是在一些環(huán)節(jié)、部分領域，需要民主協(xié)商、選舉、問責。例如，在決策前期的信息收集需要民主商議，任命和授權的官僚特別是“第四部門”要受到民眾的問責，官僚隊伍本身要具有廣泛的代表性。

學者們對官僚行政過程中的行政與民主關系的研究具有重要的啟迪價值，特別是第三種研究進路，關于官僚行政中適當融入一些“民主因素”的主張，對于解釋“議行合一”的中國地方政府行政過程中的民主性具有一定的解釋能力。中國地方政府及其官員為了解決地方面臨的問題和困難，不斷根據(jù)地方的現(xiàn)實條件推進政策的改革創(chuàng)新，在這個過程中主持改革的地方政府和官員要按照規(guī)則和程序在橫向、縱向上征求各個方面的意見。因此，在官僚行政過程或者改革過程中存在民主的過程、因素、方式，當然不同的地方政府和官員對于民主性引入和把握民主程序會因個人和政府的制約條件不同而存在較大的差異?？偟膩碚f，現(xiàn)有的民主和行政“二分化”理論以及行政主導下的民主因素觀點無法對地方政府創(chuàng)新進行充分的解釋，這需要中國學術界對中國地方政府和官員推進政策改革創(chuàng)新行為提供新的解釋。

本文在前輩學人的基礎上提出了“征詢式民主”的概念，并嘗試以此解釋改革創(chuàng)新過程的行政與民主關系。所謂“征詢式民主”就是中國地方政府和官員在推進地方改革過程中向相關部門、同級官員以及社會各界廣泛征求意見的民主過程。本文主要研究征詢式民主的定義、過程、方式以及民主程度的決定因素，并在此基礎上提出完善征詢式民主的路徑，從而進一步完善全過程人民民主的制度和程序。

二、征求意見的民主過程(1)本文的案例均是根據(jù)作者在地方政府中的實踐經(jīng)歷以及對地方政府官員的訪談完成的。

在地方政府和官員推進改革創(chuàng)新的過程中，征求意見是一個重要的過程，而且很多程序和環(huán)節(jié)都會征求方方面面的意見和建議。從實踐來看，主要有三個階段五個環(huán)節(jié)或者五種征求意見的程序(詳見下頁圖1)。

圖1 地方改革創(chuàng)新征求意見的過程

1.改革方案撰寫前的調(diào)查意見

地方改革創(chuàng)新或者地方性政策出臺前，一般會有三個程序：一是外出考察。主要考察政策相關的地方政府，聽取已經(jīng)實施相關改革或者相關政策的地方主管部門、執(zhí)行部門的意見。在外地考察學習過程中，考察小組很少會與政策對象接觸，主要是與政策相關的部門、領導交流，征求意見、收集材料、考察類似政策措施和成效。二是本地調(diào)查。改革方案撰寫小組會通過正式或者非正式的渠道與政策相關的部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者政策對象座談、交流，傾聽他們對政策出臺的意見。改革方案撰寫前的調(diào)查主要是為出臺政策收集資料、了解情況，形成相關的政策思路。三是聽取領導的意見。在對外、對內(nèi)調(diào)查的同時，撰寫小組也會征求相關領導的意見。如果征求意見的對象是下級地方黨委、同級政府分管領導，主要是集思廣益；如果聽取對象是本級主要領導，就請他確定政策的方向和思路，將領導改革設想融入改革方案。

改革方案撰寫前的調(diào)查持一種開放的態(tài)度，主要是征求改革政策出臺的可能性、必要性；對擬出臺的改革政策進行整體評估；對撰寫改革方案集思廣益，收集資料，為正式撰寫改革方案做充分的準備。調(diào)查前所征集的意見和建議均會納入政策撰寫者的視野，其中不少意見和建議會納入改革方案。因此，改革方案撰寫前的調(diào)查、聽取意見具有一定的民主性。

2.改革方案撰寫中的征求意見

改革方案撰寫小組在完成了各個層級的調(diào)查和征求意見后，就進入了方案的撰寫環(huán)節(jié)。在撰寫過程中也會征求相關部門的意見。一是征求政策研究部門的意見。當撰寫者在寫作遇到困惑時，會與同級或者下級的政策研究部門討論，征求他們對具體改革方案撰寫的意見。二是征求有關學者的意見。在寫作過程中，也會參考相關學者的研究成果，當然比較謹慎的改革者在撰寫之前，可能會委托學者進行前期研究，或者與學者就具體的問題進行討論?，F(xiàn)在國家有關部委在出臺新的政策前都會購買服務，委托第三方進行獨立的研究，提供專家的意見。三是抽調(diào)本級政府各個部門、下級政府相關人員及相關學者組成撰寫小組。雖然方案撰寫過程中征求意見的范圍不太廣泛，但是依然有參與民主、建議民主的成分。

3.向部門征求改革方案的意見

在改革方案的初稿完成后，將進入正式征求意見階段，改革者會以方案撰寫小組，或者改革小組，或者黨委辦、政府辦的名義向相關部門征求意見，更多的時候是在專門領導小組成員之內(nèi)進行討論，即內(nèi)部研究或者內(nèi)部討論。各個部門根據(jù)本部門的專業(yè)、職能相關性對改革方案提出修改意見。改革方案撰寫小組會高度重視這些意見，并根據(jù)改革目標和要求進行吸納和完善。另外，謹慎的改革者會請政府法制部門進行合法性咨詢、審查，請法制部門從合法性角度提出意見。

改革方案征求部門意見或者向?qū)ｉT領導小組成員單位征求意見這一程序必不可少，否則就會被相關部門或者成員單位批評為改革程序不到位，或者改革政策不完善。因此，不管是從改革的科學性來講，還是從改革的程序性來講，改革承擔部門和方案撰寫者都會很重視向部門征求意見這一程序。部門會從自身的角度提出建議，重點關注是否有價值，是否合法，是否與本部門的上位法相抵觸、相違背。如果出現(xiàn)后種情況則會直接反對出臺新的政策。

4.向人大、政協(xié)征求改革方案的意見

改革方案完成后，改革承擔部門還將邀請人大、政協(xié)相關部門或者人大代表、政協(xié)委員征求方案的意見，請他們從自己的角度或者部門的角度提出修改意見，進一步完善改革方案。同時，為了保障改革方案的合法性，改革承擔部門還會向相關民主黨派征求意見。當然，這類征求意見既可以通過正式渠道，也可以由撰寫小組征求相關專業(yè)官僚或者專業(yè)管理部門的意見。人大主要是從法制的角度提出意見，政協(xié)則主要是從代表本階層、本群體的角度提出意見。如果政策僅僅是以黨委和政府的名義頒布，那么人大和政協(xié)一般不會對新政策提出異議。

5.向基層和社會征求改革方案的意見

通過上述四個方面的征求意見后，改革方案就會相對完善，在提交黨委常委會或者政府常務會討論前還會向基層和社會征求意見。一是向基層政府、村居干部、民眾征求意見，請他們從政策對象或者政策執(zhí)行者的角度提出修改建議。二是通過網(wǎng)絡或者媒體向社會征求改革意見，向基層政府和社會征求意見，采取的是點面結(jié)合的方式，所謂“點”就是選擇一部分干部和民眾聽取方案的意見；所謂“面”則更加廣泛地面向全社會公開征求修改和完善意見，如建立建議信箱、網(wǎng)站、郵箱等渠道，任何人都可以提出自己的建議。

改革方案向基層干部和社會征求意見，不是征求“要不要改革”，而是如何進一步完善改革舉措，如何使改革方案更加符合當?shù)貙嶋H。基層干部或者民眾的意見也會被高度重視，好的建議會被吸納進改革方案。但是所有建議者都不知道自己的意見是否采納，自己的意見是否有效，因為政策制定部門不會回復。因此我們可以將中國地方政府改革創(chuàng)新政策的出臺稱為“開放的黑箱”。因為征求意見是廣泛的、民主的、自由的，任何人都可以提出建議，這是“開放的”，但是能否采納是不知道的，這是“黑箱的”。

三、征求意見的民主機制

地方政府改革方案征求意見是政策出臺的一個重要環(huán)節(jié)，既是重要的政策過程，也是重要的政治過程。

1.征求意見的價值與功能

第一，決策的科學性。在地方改革方案或者政策出臺前征求意見，并非如外界所認為的是一種形式或者作秀，因為任何改革方案或者政策的出臺，都是為了推動地方經(jīng)濟和社會的發(fā)展。因此，地方改革者在征求意見時想獲得真知灼見的信息，以便制定出符合本地特點、促進本地發(fā)展的政策或者文件。改革方案或者政策越是貼近民生，越是與當?shù)鼐用裣⑾⑾嚓P，征求意見就越誠懇，越真實，民主程度也會越高。因此，改革方案或者政策出臺前征求意見的過程就是一種追求真實知識、可靠信息的求真過程，更是一種集思廣益、追求決策科學化的民主過程。

第二，決策的程序性。雖然地方政府具有一定的獨立性、權威性，但是其決策特別是涉及重大改革方案或政策出臺的決策必須符合法定程序，因此向社會、部門、人大、政協(xié)、法制部門征求意見是一個法定的程序，如果不經(jīng)過征求意見的程序，或者征求意見的范圍不到位，那么出臺的政策就沒有合法性，甚至違法。在程序性征求意見的過程中，各個部門要對改革方案和政策的合法性、合規(guī)性、適宜性、沖突性進行審核。如果改革方案具有沖突性或者合法性問題，就要提出修改意見或者否決性意見。因此，征求意見所體現(xiàn)的決策程序性同樣具有科學性的價值和功能。

第三，決策的民主性。實現(xiàn)決策民主化也是征求意見的重要功能。如果說地方政府的決策是一只“黑箱”，社會和居民無法參與，那么征求意見則為“黑箱”打開了一個口子，允許社會、居民及相關人士參與到?jīng)Q策中來，對決策發(fā)表意見。來自社會的意見也會引起改革者和政策撰寫者的高度重視，更重要的是，地方政府和官員通過征求意見可以了解當?shù)鼐用竦男枨?，以及可能出臺政策的支持度。因此，征求意見具有重要的溝通功能、民主功能。溝通性、表達性、回應性以及征求意見的廣泛性都是政策過程民主性的重要體現(xiàn)。

2.征求意見中的民主機制

征求意見的民主功能和民主性體現(xiàn)在各個環(huán)節(jié)和各個方面。

第一，做不做：民主討論機制。在改革者或者撰寫者在撰寫方案前的調(diào)查及對外考察過程中就會有對改革方案或者政策的可行性評價。撰寫者會征求基層社會、政策對象、政策執(zhí)行者的意見，重點關注是否需要出臺改革方案；出臺改革方案好不好；出臺改革方案誰是受損者，誰是受益者，誰是最大的政策反對者；如果有反對者，如何應對。這樣，調(diào)查者或者撰寫者就能夠通過征求意見對改革的可行性進行評估。如果大家不贊成，改革效果不太好，就會建議決策者取消政策創(chuàng)新。因此，改革前期的調(diào)查蘊含了“做不做”的評估，其實就是一種民主討論的機制。當然，征求意見不會太廣泛，即有民主性，但是民主的范圍有限。

第二，如何做：民主建議機制。在撰寫改革方案前和過程中，改革者和撰寫者會向外地官員、本地政策研究者及相關學者座談、交流和溝通，征求意見撰寫政策文本；同時也會向與政策相關的部門征求意見，有時甚至會向上級對口部門請教，請他們站在上級部門的角度提出完善意見。在這個階段，主要是考慮“如何做”“怎么做”。征求意見、請教或者交流主要是讓相關人員提出民主建議，這也具有民主的特點、民主的形式?！叭绾巫觥笔且环N民主建議的機制。

第三，怎么做得更好：民主完善機制。在改革方案完成后，改革者或者撰寫者還會將改革方案發(fā)給基層政府、社會、人大政協(xié)及相關部門，征求修改意見。一是這些方案是否可行，二是是否需要調(diào)整，三是是否需要補充。改革者或者撰寫者主要想通過這個過程進一步完善改革方案，使其契合本地實際，更具地方特色，促進部門之間的政策協(xié)商和溝通，最終實現(xiàn)制度創(chuàng)新，促進本地經(jīng)濟和社會的發(fā)展。這個過程同樣具有民主性，征求意見的范圍更加廣泛，大部分意見會進行討論，其中一部分會被吸納進改革方案。所以，這一階段的征求意見是為了“怎么做得更好”而進行的“民主完善”過程，可以稱之為民主完善機制。

第四，成效如何：民主預評機制。改革創(chuàng)新或者政策出臺是一件重大的事情，涉及各個方面的利益，既要按照地方政府的書記、市(縣)長的要求堅決推行，也要進行改革方案或者政策的預評，這個工作主要在調(diào)查環(huán)節(jié)，人大、政協(xié)征求意見環(huán)節(jié)以及法制部門審查的環(huán)節(jié)。在征求意見時可能會出現(xiàn)以下情況：一是公眾意見比較大；二是人大、政協(xié)覺得不具有地方性，與地方經(jīng)濟社會條件不適應；三是法制部門認為與上位法或者其他法律沖突；四是預估改革成效不好。如果出現(xiàn)以上一種或者幾種情況都可能中止改革，或者調(diào)整政策方向，或者延期出臺政策?？梢?，改革方案或者政策出臺征求意見還會對改革成效進行“民主預評”，這可稱為民主的預評機制。民主預評的范圍可能比較廣泛，也可能比較狹窄，這取決于改革內(nèi)容及改革涉及范圍。

綜上可見，地方改革方案或者政策出臺征求意見，具有一定的民主性，尤其是征求意見的民主措施對改革決策會有很大的影響，具體體現(xiàn)為對政策方案的完善性、地方契合性及有限的制約性。當然“征求意見式民主”或者“征詢式民主”與西方國家的選舉民主、議會民主、審議民主的政策過程和政治過程相比，民主的廣度和深度尚存在差距。但是我們?nèi)匀徊荒芊穸ǖ胤礁母镎叱雠_良好政策的意愿，以及期待通過這種征求意見的若干民主機制來完善改革方案、評價改革方案的實質(zhì)性價值。所以，征求意見是一種對西方民主的替代機制，是一種適應中國地方政治特點的民主機制，是全過程人民民主的重要體現(xiàn)。

3.征求意見中的民主性決定因素

地方改革方案或者政策出臺征求意見，具有一定的民主性，是一種對選舉民主、議會制民主和審議民主的替代機制。這種“征詢式民主”主要由改革利益的重要性、改革的民生屬性、改革決策者的個性及改革程序的嚴格性所決定的。

第一，改革利益的重要性。征求意見的范圍與改革利益的重要性緊密相連。如果改革涉及很多人的重大利益，如宅基地制度改革、養(yǎng)老服務政策改革等，改革方案或者政策征求意見的范圍就會越廣，就會聽取更多的利益相關者的意見；如果改革僅涉及部分人的利益，則征求意見的范圍就會小些，聽取意見的對象也會少些。一般而言，“征詢式民主”的程度與改革利益的重要性呈正向關系。

第二，改革決策者的性格。征求意見的廣度和深度與改革決策者的個性，特別是主持改革的領導的責任感密切相關。如果改革主要決策者具有民主的性格，期待能夠出臺一個契合地方特色且為當?shù)鼐用駶M意的改革方案，那么征求意見的范圍就會比較大，程度也會比較深。另外，改革方案的撰寫者也具有重要影響。雖然改革方案撰寫者只有撰寫的權利，但是在具體出臺方案時，他們操作的空間還是比較大的。如果撰寫者認真負責，則征求意見就會更具有廣度和深度。改革撰寫者的民主性受改革決策者的影響，如果后者具有強烈的民主意識，那么前者也可能更加具有民主意識，反之亦然，即改革決策者和改革方案撰寫者之間相互影響。

第三，改革程序的嚴格性。改革程序也會影響征求意見的廣度和深度。如果改革程序比較嚴格，征求意見的廣度和深度都會增加。比較而言，民主性的決策者會通過更多的渠道征求更多人的意見，使民主實施的范圍更加廣泛。如果改革程序執(zhí)行不嚴格，甚至會出現(xiàn)不征求意見的現(xiàn)象。從總體來看，改革程序的嚴格性與征求意見的民主性呈正相關。

第四，改革的民生屬性。改革是否具有民主性及民主程度的高低，還與改革內(nèi)容的民生特點相關。如果改革內(nèi)容與民生高度相關，且不具有或只具有很少的政治屬性，則決策者可能會廣泛征求意見。例如，垃圾處理和保潔政策改革及其方案的出臺，地方政府會盡量展示民主過程，如廣泛征求意見，歡迎討論，引導輿論。但是涉及強制實施的一些政策、政治屬性強的改革以及比較緊迫的政策，如新冠疫情防控，沒有充分的時間來討論，難以迅速達成共識，則會縮小征求意見的范圍，減少討論，以執(zhí)行中的微調(diào)來代替征求意見。在正常的情況下，即使是政治屬性很強的政策，也必須有一定的征求意見程序。因此，無論如何，政治屬性的改革都會具有一定的民主性，只是與民生性的改革相比，民主的范圍各有不同。

四、征求意見的民主組合與決定因素

征求意見中的民主性，本文稱之為“征詢式民主”，與西方國家的選舉民主、審議民主、競爭民主有著較大的區(qū)別?？紤]到地方改革創(chuàng)新中，具有政治屬性的改革比較少，因此應將政治屬性并入改革的利益性，以此考慮改革者的人格屬性、程序嚴格性和改革利益性三者之間的關系及三者對改革民主性的影響。

1.人格屬性、程序嚴格性與民主性

在假定改革利益不變的情況，人格屬性與程序嚴格性兩個變量構(gòu)成了四種經(jīng)典的征詢式民主類型(詳見圖2)：民主性人格與程序嚴格性組合將形成高征詢式民主類型(A1)；程序嚴格和威權性人格會形成形式民主(C1)；民主性人格和程序非嚴格性會形成較高征詢式民主類型(B1)；威權性人格與程序非嚴格性則無法形成民主(D1)?？梢?，改革者的人格屬性和程序性的組合會形成具有不同民主性的改革模式。

圖2 人格屬性與程序嚴格性構(gòu)成的征詢式民主類型圖3 人格屬性與改革利益性構(gòu)成的征詢式民主類型圖4 程序嚴格性與改革利益性構(gòu)成的征詢式民主類型

2.人格屬性、改革利益性與民主性

在假定政策出臺程序嚴格性不變的情況下，人格屬性與改革利益性也會形成不同的征詢式民主類型(詳見圖3)：在民主性人格和重大利益條件下會形成高征詢式民主類型(A2)；在民主性人格和非重大利益條件下會形成較高征詢式民主類型(B2)；在威權性人格和重大利益條件下會形成形式民主(C2)；在威權性人格和非重大利益下民主無法形成(D2)?？梢?，改革者的人格屬性和改革利益性的組合也會形成不同民主程度的改革模式。

3.程序嚴格性、改革利益性與民主性

在人格屬性不變的情況下，程序嚴格性和改革利益性會形成不同的征詢式民主類型(詳見圖4)：在程序嚴格性和重大利益條件下會形成高征詢式民主類型(A3)；在程序嚴格性和非重大利益條件下會導致形式民主(B3)；在重大利益和程序非嚴格下會形成較高征詢式民主類型(C3)；在非重大利益和程序非嚴格條件下則不會出現(xiàn)民主(D3)。

4.人格屬性、利益性與程序性

征求意見的廣度和深度，即征詢式民主的程度取決于決策者的人格屬性、改革利益性、改革程序嚴格性，所以征詢式民主是三者的函數(shù)。

為了便于分析和考察，在此建構(gòu)一個二維象限曲線圖(詳見下頁圖5)，考慮在某一地區(qū)，領導人的性格在一定時間內(nèi)是既定的，因此領導人的人格屬性的民主性是一條水平的直線(L4、L5、L6)，而征詢式民主的程度則與改革利益性、程序嚴格性相關。相對于程序嚴格性，在征求意見的過程中，改革利益性對改革民主的影響更廣、更深，因此在同一影響程度時，改革利益性的民主曲線(L1)比程序嚴格性的民主曲線(L2)要高。改革利益性民主曲線L1和程序嚴格性民主曲線L2會綜合成綜合曲線L3。

圖5 人格屬性、改革利益性、程序嚴格性與民主程度

不同地區(qū)的改革決策者的人格屬性不同，因此會形成不同的人格直線，如L4、L5、L6三者分別為中性人格(假設為中性的政治人格，所謂中性就是既不偏好民主，也不偏好威權)、民主性人格與威權性人格。三條人格民主直線與改革利益民主曲線L1的交點分別是A、A1和A2，與程序嚴格性曲線L2的交點分別是C、C1和C2，與綜合曲線L3分別交于B、B1和B2。

從圖4可以發(fā)現(xiàn)三個特點：一是改革利益性和程序嚴格性帶來的民主影響都是先快速增長，然后緩慢增長。二是在相同的人格屬性時，實現(xiàn)同等民主程度所需要的利益性和嚴格性是不同的，在民主性人格L5上，獲得X的民主性，只需要A1的利益性，卻需要C1的嚴格性，A1遠小于C1。三是同等的改革利益性和程度嚴格性，前者導致的民主性更多，如在E點，程序嚴格性只能獲得Q的民主性，而改革利益性則能夠獲得A1的民主性，后者大于前者。

根據(jù)上述分析，我們可以得出兩個階段性結(jié)論：一是征詢式民主由決策者的人格屬性、改革利益性和程序嚴格性共同決定。二是在同等條件下，改革利益性的民主程度要高于程序嚴格性的民主程度。

五、基本結(jié)論與延伸討論

1.征詢式民主的基本結(jié)論

地方改革過程具有民主性，民主性主要通過征求意見的過程體現(xiàn)出來。西方學者認為中國沒有西方式的競爭性選舉和問責，政策創(chuàng)新和出臺不可能具有民主性。但是，中國有著嚴格的自上而下的問責，甚至追責，地方政府及其官員為了避免問責、追責，會通過比較民主的方式征求意見，以制定更具有地方特色、更受公眾歡迎、更能夠促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展的改革政策。因此，地方官員有民主征求意見的壓力。改革政策的出臺也有程序性規(guī)定，民主征求意見是改革政策出臺不可或缺的重要環(huán)節(jié)，只有征求了意見，政策才具有合法性，這也會促使地方政府和官員以民主的方式廣泛征求意見。

地方改革的民主性是由改革的利益性、程序的嚴格性、改革者的人格屬性及改革內(nèi)容的民生屬性共同決定的。這些因素共同決定了地方改革中征求意見的民主程度。因此征求意見的民主性是改革的利益性、程序的嚴格性、改革者的人格及改革內(nèi)容的民生屬性的函數(shù)。其實四個變量可以歸納為兩個因素，一個結(jié)構(gòu)性因素，包括改革的利益性、程序的嚴格性和改革內(nèi)容的民生屬性；二是行為性因素，主要是改革者和改革撰寫者的民主偏好與選擇。當然，地方政府改革過程中的民主性的結(jié)構(gòu)、行為影響因素與西方民主轉(zhuǎn)型、民主深化的結(jié)構(gòu)性、行為性影響因素不太相同。

2.征詢式民主：一種特色的民主形式

征詢意見式民主不同于西方的選舉民主、競爭民主和問責民主，因為它沒有制度化投票表決，也沒有制度化的審議，更沒有選民的問責。雖然征求意見有程序性的要求，但是沒有征求意見的范圍、程度的制度性規(guī)定，也沒有對意見采納或者不采納的制度性回復。因此，地方政府改革創(chuàng)新中的征詢式民主是一種非制度性的民主，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

第一，非內(nèi)需性民主。西方民主改革的壓力主要是選民的壓力，這是一種自下而上的壓力；但是在中國地方政府的改革創(chuàng)新中，征詢式民主源于上級行政壓力而非民眾自下而上的壓力。對于民眾而言，這是一種外部給予式的民主，而不是一種內(nèi)需式民主。

第二，非競爭式民主。西方學者認為，民主一定要有競爭性，至少有爭論、辯論，但是中國地方政府出臺政策的過程，沒有競爭性，也沒有太多的公共辯論，或者公共批判。改革者或者方案撰寫者抱著謙虛的態(tài)度，抱著制定最適應本地發(fā)展政策的態(tài)度征求各級干部、各個部門和民眾的意見，這些意見之間也不會存在競爭性。因此，征詢意見的民主是一種非競爭性民主。

第三，非約束性民主，按照西方政治理論，民主最大的特點是約束權力、制衡權力，但是中國地方政府改革創(chuàng)新中的征詢式民主不是為了約束改革者，而是為了完善改革方案而推行的“善舉”。因此，征詢式民主不是一種約束性民主。

但是，不能因為征詢式民主具有非制度性、非約束性、非競爭性和非內(nèi)需性而否定其民主性，從實施效果上看，它是一種有中國特色的民主形式，是中國全過程人民民主的重要體現(xiàn)。

3.征詢式民主的限度

通過上面的分析，我們可以進一步評價征詢式民主。首先要承認征詢式民主也是民主，是全過程人民民主。但是在運行過程中也存在缺陷和不足。一是有限度的民主。征詢式民主沒有制度保障，也沒有民眾的約束和競爭的壓力，很大程度上取決于改革者的人格屬性，而改革者的人格屬性是可變的，因此其民主性是不穩(wěn)定的、不廣泛的，是一種有限度的民主。二是行政縫隙中的民主。政府行政本是一個韋伯式官僚體制的運作過程，它追求分工、專業(yè)和效率，因而民主性不是行政的題中應有之義。但是，中國地方政府融行政和政治于一體，既有行政，也有政治，政治主要是指改革創(chuàng)新的決策，有決策勢必有民主性。而這種政治民主性又是從專斷的行政中顯露出來的，可以稱之為“行政縫隙中的民主”。

對于征詢式民主，我們要用辯證的眼光審視，既要看到其民主性，也要看到其局限性?？梢詮耐晟浦贫仍O計的路徑來進一步穩(wěn)定民主，擴大民主，深化民主。可以將征求意見進一步制度化，強化自下而上建議的回應性，增強改革政策方案形成的透明性，增加自下而上的改革問責，進而增強民眾對改革者的制度性約束和監(jiān)督。