縣城進與退

沈從樂 伏星宇 曾銘

關(guān)于縣城的定義有兩種。

一種是國家制定的普遍行政區(qū)劃上關(guān)于縣級單位的定義，分為市轄區(qū)、縣級市、縣、自治縣、旗/自治旗、特區(qū)和林區(qū)。根據(jù)2020年年底公布的《中華人民共和國行政區(qū)劃統(tǒng)計表》，全國縣級行政單位共計2844個。其中，388個縣級市和1312個縣，在行政上，它們歸所屬市管理，縣級市則由所屬市代管。

從2021年起連續(xù)3年，中央政府都在年初發(fā)布的一號文件里，將縣域經(jīng)濟提到了重要位置。自從2017年“十九大”提出鄉(xiāng)村振興策略以來，鄉(xiāng)村發(fā)展與縣域經(jīng)濟之間建立了更密切的聯(lián)系。

根據(jù)清華大學社會科學學院縣域治理研究中心2021年發(fā)布的《欠發(fā)達縣域數(shù)字化就業(yè)價值研究報告》，縣域面積約占全國面積的93%，縣域人口占全國人口的74%，包含中國大部分的農(nóng)村人口。與之成對比的是，縣域經(jīng)濟總量只占全國GDP的53%，這意味著，大城市與縣域間區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡。

部分學者仍維持以胡煥庸線為界線，來劃分東部發(fā)達縣域與西部欠發(fā)達縣域。而經(jīng)濟學和社會學家們大致把縣域分為東部、中部和西部，這其中，珠三角和長三角作為發(fā)達區(qū)域，東北傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)與西部包括新疆西藏在內(nèi)的復(fù)雜民族與地形區(qū)域則常常被單獨提及。無論如何劃分，產(chǎn)業(yè)發(fā)展脆弱、人口外溢、鄉(xiāng)村空心化等問題，被認為普遍存在于欠發(fā)達縣域。

另一種定義是大眾普遍印象中的縣城。它介于城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，相對于大城市來說，它兼具城市的便利，與此同時，它與農(nóng)村和土地更為親近。某種程度上來說，它連接了城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，既承接了大城市的資源，又為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供了更集中的居住、教育和娛樂等日常生活的場所。

從城市規(guī)劃的視角來看，每個縣城都有一個老城和新城，在老城密集的街巷中，還保留著傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)和生活方式，居住的多為老人，市井氛圍更為濃厚。而新城街道開闊，有更規(guī)模化的新興產(chǎn)業(yè)，新開發(fā)的樓盤聚集，這里住著年輕人，他們過著和大城市無異的生活，開車上下班，去購物中心吃飯購物，去商超買菜。新舊城市之間鮮明的對比，創(chuàng)造了屬于縣城的城市活力。

在許多返鄉(xiāng)青年眼中，正是這種縣城的兩面性賦予了它既讓人留戀又讓人苦惱的矛盾性。在社交網(wǎng)絡(luò)逐漸抹平了大城市與縣城的信息差之后，他們的故事更以不同的面貌出現(xiàn)在公眾面前。這些故事共同聚焦于這樣一種縣城，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)正走向武漢大學社會學教授楊華所說的“熟悉的陌生人”社會，而與之緊密聯(lián)系的城區(qū)也在城市化進程中經(jīng)歷著現(xiàn)代生活對傳統(tǒng)人情社會的沖擊。在縣城的某個角落，總有空置的老城與老去的當?shù)厝搜b點著以地產(chǎn)為背景的城市景觀。

我們本期的縣城故事正是從這里開始。避開了珠三角和長三角的發(fā)達縣域、東北與西部等經(jīng)常被用以研究的縣域，此次我們選取的8個縣城大多在中部（表1），它們的共同特點是，大多是中小型城市，在工業(yè)化和城市化進程中努力想要跟上大城市的步伐，沒有顯著的自然資源可依附，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上面臨更多的調(diào)整困境。

從近10年的人口數(shù)據(jù)來看（表2），除了瀏陽、賀蘭、光山，其他幾個縣城都處于人口負增長的過程中。這反映出它們出現(xiàn)了人口向附近的大城市遷徙，人口出生率下降，以及人口老齡化等其中一個或多個問題，而縣城本身在提供就業(yè)、文化娛樂、公共服務(wù)等其他方面上對人口的吸引力正在變?nèi)酢?/p>

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看（表3），近4 年的產(chǎn)業(yè)趨勢整體呈現(xiàn)出，在總GDP占比中，第二產(chǎn)業(yè)逐漸減少，第三產(chǎn)業(yè)逐漸增加。這種趨勢也與近年來，縣城的本地特色工業(yè)被更全國化的工業(yè)所擠壓，因此轉(zhuǎn)向了以營銷（比如互聯(lián)網(wǎng)帶貨）、物流和運輸?shù)葹橹鞯牡谌a(chǎn)業(yè)相關(guān)。其中，瀏陽作為一個特例，罕見地保持著高工業(yè)發(fā)展的比例。即使是近年發(fā)展農(nóng)業(yè)為主的賀蘭，其第三產(chǎn)業(yè)比例也大大超過第一產(chǎn)業(yè)。而作為早期的紡織工業(yè)發(fā)達縣城，普寧一度是擁有全國最多人口的縣城，如今，它顯然面臨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型—這也可以與其人口負增長聯(lián)系起來。

但總體看來，表2中人口負增長的縣城，同時在表3中出現(xiàn)了第二產(chǎn)業(yè)在GDP中的占比逐年減少的情況。交叉對比來看，人口負增長大體與本地已有產(chǎn)業(yè)面臨的挑戰(zhàn)成正相關(guān)。對于這些縣城來說，人口遷移的方向最有可能的就是周邊的大城市。比如墊江周邊的重慶、惠來周邊的珠三角幾個城市，以及明光周邊的南京或者合肥等。

在中部縣城中，瀏陽被我們看作一個特別的案例。

從行政區(qū)劃來說，瀏陽是最早的一批縣級市之一?？h級市的設(shè)立自1983年撤縣改市政策執(zhí)行，直至1993年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標準的報告》，從人口、經(jīng)濟、財政收入、公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面為縣級市的設(shè)立提供了更為細致的指標。這一度帶領(lǐng)了地方申請撤縣改市的風潮，縣級市大量出現(xiàn)，瀏陽、普寧就是這一政策的受益者。此后，中央幾次或凍結(jié)或嚴格審批，直到2013年后，縣級市申請潮才重新出現(xiàn)。這種縣級市申請熱潮的背后，是縣城力求通過行政區(qū)劃的方式獲得更多資源和行政權(quán)力傾斜的體現(xiàn)。

從新舊產(chǎn)業(yè)來說，瀏陽因為保留了傳統(tǒng)的花炮產(chǎn)業(yè)得以讓人口留在當?shù)鼐蜆I(yè)。這些企業(yè)大部分來自1980年代中期的鄉(xiāng)村家庭作坊。它們至今維持著由家族成員管理、手工作坊式的生產(chǎn)方式。根據(jù)北京大學社會學教授周飛舟的研究，同一時期，中國經(jīng)濟進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遍地開花的時期，這股潮流在1994年分稅制改革之后逐漸落幕。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)本身對于本地勞動力的吸附也在大部分縣城中消失，此后，勞動力外流大城市，縣城的城市化先于工業(yè)化這樣一種倒置的經(jīng)濟增長模式開始在中國縣城中發(fā)展。就在幾年前，特色小鎮(zhèn)等熱詞的興起與衰落也印證了這一點。

由于花炮產(chǎn)業(yè)的環(huán)境不友好性、生產(chǎn)過程的危險性，從大約20年前開始，瀏陽有意識將支柱產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向生物醫(yī)療和電子技術(shù)等更環(huán)保的行業(yè)。也因此，這個縣城同時具有了大城市的工業(yè)產(chǎn)業(yè)園和小鄉(xiāng)鎮(zhèn)的作坊企業(yè)，產(chǎn)生了中國縣城中一個獨特的人口沒有向大城市遷移的現(xiàn)象。

另一個小型中部縣城案例，是位于寧夏銀川、人口僅34萬的賀蘭縣，其近年的經(jīng)濟發(fā)展顯然與規(guī)?；r(nóng)業(yè)有關(guān)。2010年，一群廣東人開始在賀蘭種植大棚蔬菜，并將其銷往香港，使得“供港蔬菜”成為品牌。此后，本地人逐漸開始學習規(guī)?；N植，還成立了自己的蔬菜品牌。中化集團旗下的MAP（Modern Agriculture Platform，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)平臺）技術(shù)服務(wù)中心的農(nóng)場也在2018年落地賀蘭。規(guī)模化農(nóng)業(yè)為賀蘭帶來了人口的高增長，10年間，賀蘭縣的人口增長了11.85萬人。

并不是說人口負增長的縣城就必然會失去活力，比如，一些新消費就給縣城帶來機遇。得益于咖啡館打卡文化在互聯(lián)網(wǎng)上的盛行，開咖啡店成為吸引縣城年輕人的好生意。在惠來這樣一個沒什么高樓、缺少購物中心、直到2022年1月才開了全縣第一家麥當勞的縣城里，咖啡館已經(jīng)有13個，連鎖咖啡品牌、獨立咖啡店在近兩年密集地出現(xiàn)在這個小縣城。這興許意味著一些轉(zhuǎn)機。

整體來說，縣城對于人口的吸引力并不僅僅在于其經(jīng)濟發(fā)展，應(yīng)該有多元的考量標準，比如在教育、醫(yī)療、學校等公共服務(wù)上的吸引力。我們分別選取了墊江的一家公立醫(yī)院、光山的一家民營養(yǎng)老院和舒城的一個縣級中學作為案例，具體討論它們在提供公共服務(wù)時所遭遇的挑戰(zhàn)。

拋開經(jīng)濟數(shù)據(jù)，想知道縣城如何才能吸引人，就要問那些返鄉(xiāng)青年。在大城市能夠提供的種種便利和機遇之外，他們因何選擇回到縣城，又是如何選擇在當?shù)氐纳婧蜕罘绞剑麄兲峁┝烁鼈€體的案例。畢竟，每個人都是具體的人，都會追求更美好的生活，而這種生活并不是把數(shù)據(jù)做得漂亮就可以獲得。