5G時代政府數(shù)據(jù)開放共享的法律邊界與治理

孫鴿平

（河南財經(jīng)政法大學民商經(jīng)濟法學院 河南鄭州 450000）

2020年，中共中央、國務(wù)院明確提出要推進政府數(shù)據(jù)開放共享，培育數(shù)字經(jīng)濟新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式。近年來，國務(wù)院辦公廳也相繼發(fā)布了多個關(guān)于國家政務(wù)公開、大數(shù)據(jù)發(fā)展、政務(wù)信息化工程建設(shè)的相關(guān)規(guī)劃和綱要，為5G時代政府數(shù)據(jù)開放共享發(fā)展提供了全面的政策保障。5G作為新時代最具代表的技術(shù)之一，它推動了人工智能、物聯(lián)網(wǎng)以及大數(shù)據(jù)等技術(shù)的融合與發(fā)展。5G技術(shù)的大規(guī)模使用給現(xiàn)代政府治理、數(shù)據(jù)開放共享提供了很好的發(fā)展契機。在提供個性化服務(wù)、數(shù)據(jù)資源的同時，也為政府數(shù)據(jù)開放共享帶來了很多問題。對此，政府要在法律規(guī)范的前提下，從根本上保障政府數(shù)據(jù)開放共享正常運行。

一、5G時代政府數(shù)據(jù)開放共享的法律邊界問題

（一）提高個人隱私與信息泄露風險。一方面，個人隱私被暴露。5G時代，數(shù)據(jù)總量暴增、數(shù)據(jù)挖掘和更新力度快，讓原本開放共享的數(shù)據(jù)處在容易識別的敏感地帶，加劇了保密和普通、非個人和個人信息的變化進程。例如，人工識別能夠識別個人，借助網(wǎng)絡(luò)資料能夠追蹤到個人隱私。隨著市場技術(shù)的全面升級，5G時代將衍生更多類似hiQlab的爬蟲技術(shù)，通過大數(shù)據(jù)和5G技術(shù)賦能新的學習技術(shù)和數(shù)據(jù)攫取技術(shù)，從分散的、冗長的、毫無關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)中獲得數(shù)據(jù)集的弱聯(lián)系，讓碎片化的單元數(shù)據(jù)借助時空整合，形成信息拼圖和動態(tài)網(wǎng)狀模塊，公民生活軌跡很容易被追蹤。另一方面，個人信息被網(wǎng)絡(luò)攻擊攫取。5G時代雖然解決了IMSI 信息盜取問題，但帶來了IMSI-Gracking、Piercer以及Tropedo 等漏洞，這些漏洞允許攻擊者追蹤用戶電話和位置。正是這類漏洞，讓政府頻繁遭到病毒感染和網(wǎng)絡(luò)攻擊，增加了政府數(shù)據(jù)開放的隱私和信息泄露風險[1]。而政府數(shù)據(jù)開放平臺匯聚了各種管理、國民基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和經(jīng)濟信息，一旦黑客通過第三方接口闖入，公眾隱私信息就會大規(guī)模暴露。

（二）增加社會分化與誤用風險。一方面，5G時代會加劇社會的兩極分化。生活當中，受教育程度、經(jīng)濟狀況以及信息資源間的差異，各階層對政府開放數(shù)據(jù)的應(yīng)用差距在5G 時代將更顯著。受教育程度良好的群體，通過數(shù)據(jù)技術(shù)能快速攫取信息，借助公共政策、公共輿論、執(zhí)行過程與話語過程對生活產(chǎn)生影響。而信息弱勢群體因為受教水平低、經(jīng)濟壓力大，工具應(yīng)用不熟練，追尋個人利益的能力相對薄弱，當信息富有者和貧困中的經(jīng)濟情況與社會地位差距越來越顯著時，兩級分化就會加劇。另一方面，5G時代會加劇數(shù)據(jù)誤讀。在5G時代，可聯(lián)網(wǎng)設(shè)備是4G時代單位面積的10倍或者以上，通過感知層，物聯(lián)網(wǎng)將獲得海量數(shù)據(jù)，以便驅(qū)動數(shù)據(jù)增長。隨著大規(guī)模數(shù)據(jù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)攫取的難度也會隨之增加，公眾誤讀數(shù)據(jù)的概率上升。同時，5G時代各個終端帶來的冗余數(shù)據(jù)和垃圾數(shù)據(jù)也會影響數(shù)據(jù)分辨難度，制約公眾對數(shù)據(jù)的加工應(yīng)用，使公眾片面解讀數(shù)據(jù)。一旦社會公眾數(shù)據(jù)存在認知混亂，數(shù)據(jù)含義就會被曲解，甚至影響社會整體安全。

（三）加大市場壟斷與財政壓力。一方面，政府數(shù)據(jù)開放會加大市場壟斷。5G時代，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的全面應(yīng)用，數(shù)據(jù)挖掘和分析變成可能，數(shù)據(jù)分析開始具備通用性和普遍性。與中小企業(yè)相比，大型企業(yè)通過數(shù)據(jù)挖掘、人工智能、機器學習等技術(shù)從海量數(shù)據(jù)中獲得有價值的信息，如市場投資、產(chǎn)品行情、前景回報等相關(guān)的數(shù)據(jù)信息，在變動的數(shù)據(jù)中拉大企業(yè)差異。另一方面，政府數(shù)據(jù)開放會增加財政壓力。隨著政府數(shù)據(jù)開放平臺的執(zhí)行，政府在5G建設(shè)中需要投入更多的財力、人力和物力成本，在多次成本累計中，后續(xù)設(shè)施維護給政府帶來了嚴峻的財政壓力。為滿足海量鏈接、低時延、大帶寬等業(yè)務(wù)要求，5G開始引入云化核心網(wǎng)和移動邊緣計算等各種新興技術(shù)，而海量新技術(shù)也給基礎(chǔ)成本帶來了挑戰(zhàn)。為了讓公民得到更充分的數(shù)據(jù)，政府將在數(shù)據(jù)采集、存儲、整理以及開放等多個環(huán)節(jié)進行完善，而每個環(huán)節(jié)都需要海量的成本投入，給后續(xù)的政府運營帶來了嚴峻的財政壓力。

（四）加重政府監(jiān)督與管理難度。一方面，加重政府輿情管理難度。5G時代，政府數(shù)據(jù)開放和傳播資源暴增，但傳播過程面臨很多不確定因素，比如主體多元、環(huán)境復(fù)雜等，在該狀態(tài)下，若數(shù)據(jù)信息在沒有核實的情況下海量傳播，不實數(shù)據(jù)信息將面臨全面蔓延的危險，容易衍生輿情危機和次生輿情，造成社會恐慌。從技術(shù)層面來看，政府數(shù)據(jù)平臺在和5G技術(shù)融合，能夠快速搜集公民需求，通過云計算給出決策。如果在輿情危機時，政府沒有及時警告，就會產(chǎn)生嚴重的輿情危機。另一方面，加重政府對各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)鏈的監(jiān)管難度。5G時代雖然帶來了豐富的數(shù)據(jù)資源，但也增加了數(shù)據(jù)保護難度，數(shù)據(jù)搜索更多由政府操作完成，但完全依賴政府根本不能滿足數(shù)據(jù)應(yīng)用和開放要求，它需要社會、企業(yè)共同協(xié)作。如，當下的政府數(shù)據(jù)開放是借助政府統(tǒng)一數(shù)據(jù)開放平臺，但通過政府門戶網(wǎng)站并不利于公民操作和使用，政府公開欄和開放欄很容易交叉，從而影響用戶體驗。

二、國外政府開放共享的法律邊界治理經(jīng)驗及啟示

（一）丹麥。丹麥作為政府數(shù)據(jù)開放的堅定者之一，早在2002年就頒發(fā)了《促進公共數(shù)據(jù)免費開放協(xié)議》，宣稱對外開放所有政府數(shù)據(jù)。該舉動不僅推動了其他方面的數(shù)據(jù)共享，也帶來了很多經(jīng)濟收益。隨著丹麥數(shù)據(jù)開放規(guī)劃、戰(zhàn)略以及政策的執(zhí)行，到現(xiàn)在丹麥了已經(jīng)頒發(fā)了多種數(shù)據(jù)開放政策，其內(nèi)容包含數(shù)據(jù)開放形式、范圍、法律保障以及數(shù)據(jù)安全等眾多方面。

其一，范圍大、步驟明確。從基礎(chǔ)數(shù)據(jù)一直到關(guān)鍵性數(shù)據(jù)，丹麥政府為保障相關(guān)數(shù)據(jù)有效應(yīng)用，采用的是層層遞進的戰(zhàn)略。在階段性推進中，政策數(shù)據(jù)的規(guī)劃非常明確，每半年到一年就是一個小目標，每個目標都比上個目標的數(shù)據(jù)質(zhì)量更高。其二，政策連貫。數(shù)字化機構(gòu)作為丹麥政府實施數(shù)據(jù)開放政策的責任單位，在把控數(shù)字化機構(gòu)發(fā)展方向與核心領(lǐng)導時，需要聯(lián)合地方政府與其他國家共同開放數(shù)據(jù)。該機構(gòu)的領(lǐng)導與監(jiān)管讓相關(guān)政策的執(zhí)行更加連貫。比如，《2016-2020年數(shù)字化戰(zhàn)略》就是以《2011-2015年數(shù)字政府戰(zhàn)略》為背景的延續(xù)。其三，重視數(shù)據(jù)的共享與高質(zhì)。數(shù)據(jù)共享政策強調(diào)質(zhì)量以及跨部門數(shù)據(jù)的共享性與協(xié)同性。在多項政策中，丹麥政府一直致力于提高開放數(shù)據(jù)質(zhì)量，破除數(shù)據(jù)冗余，消滅隱蔽數(shù)據(jù)和誤差，提高數(shù)據(jù)精確性。為改善數(shù)據(jù)質(zhì)量，各部門要充分利用數(shù)據(jù)共享，從內(nèi)容、標準和格式上保障各個機構(gòu)數(shù)據(jù)統(tǒng)一，最后形成跨部門的數(shù)據(jù)開放平臺。其四，發(fā)掘數(shù)據(jù)的附加值。丹麥在開放政府數(shù)據(jù)時，會從提高政府服務(wù)質(zhì)量出發(fā)，推動經(jīng)濟整體發(fā)展。通過發(fā)掘數(shù)據(jù)，為整個社會提供更高的服務(wù)質(zhì)量。尤其是近幾年，在數(shù)據(jù)開放政策的基礎(chǔ)上，政府通過數(shù)據(jù)開放，為助推國家創(chuàng)新性發(fā)展貢獻了很多力量。其五，鞏固共享政策法規(guī)。考慮到公共政府行政機構(gòu)文件、個人數(shù)據(jù)、信息再利用、2010版權(quán)法合并本，丹麥政府從個人數(shù)據(jù)信息安全整體立法的角度出發(fā)，通過分階段免費開放，統(tǒng)籌跨機構(gòu)民生數(shù)據(jù)，做好關(guān)鍵數(shù)據(jù)開放，通過提高數(shù)據(jù)應(yīng)用者的綜合素養(yǎng)，拉動丹麥經(jīng)濟整體發(fā)展。

（二）美國。美國作為全球政府數(shù)據(jù)開放的實踐者之一，除了頂層設(shè)計技術(shù)，美國政府還致力于研發(fā)核心技術(shù)為政府數(shù)據(jù)提供支撐。2012 年，奧巴馬政府推出“大數(shù)據(jù)研究與開發(fā)計劃”，致力于核心技術(shù)和先進工具的應(yīng)用，以提高海量數(shù)據(jù)與核心技術(shù)的科學性。美國政府建成了相對完善的法律體系保障數(shù)據(jù)開放，通過政策執(zhí)行機制保障政府數(shù)據(jù)開放被應(yīng)用到各處，在多樣化的共享平臺中也增加了政府數(shù)據(jù)的應(yīng)用面，在全方位的合作與推廣中，廣大公民積極加入政府治理。

其一，通過立法保護并且應(yīng)用數(shù)據(jù)。在政府數(shù)據(jù)開放共享中，從立法進行保障，結(jié)合數(shù)據(jù)形成方式，確立數(shù)據(jù)所有權(quán)、使用權(quán)、開放責任、隱私保護義務(wù)和非法使用罰則，對政府數(shù)據(jù)開放共享構(gòu)成不利影響和危害的行為明確處罰方式[2]（P38-42）。其二，搭建數(shù)據(jù)開放共享工作體系。統(tǒng)籌分析美國的監(jiān)管、技術(shù)和人力方式，形成有效的數(shù)據(jù)開放共享工作體系。在人力上，以政府數(shù)據(jù)共享為基礎(chǔ)搭建頂層協(xié)調(diào)機制，負責各級政府與部門的線路協(xié)調(diào)與管理。在技術(shù)上，整合技術(shù)路線和數(shù)據(jù)共享平臺，協(xié)助政府處理信息問題。在監(jiān)管上，由特定部門指導各級政府，通過工作制度和機制，落實數(shù)據(jù)開放共享。其三，搭建區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)共享開放平臺。通過區(qū)塊鏈破除“數(shù)據(jù)孤島”，形成從中央到地方的數(shù)據(jù)共享平臺，在分級分層共享中，通過智能合約匯總、分發(fā)數(shù)據(jù)。在資源整合、政務(wù)平臺中，通過政府設(shè)備，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息化建設(shè)進度，利用數(shù)字簽名授權(quán)訪問系統(tǒng)，優(yōu)化數(shù)據(jù)共享的功能細節(jié)，形成集同態(tài)加密、零知識正面、智能合約為一體的隱私保護。其四，深化數(shù)據(jù)共享和培訓宣傳。定期邀請學者、專家授課，解決數(shù)據(jù)共享平臺遇到的問題。通過引進專業(yè)人才，形成精通政務(wù)工作和互聯(lián)網(wǎng)技能的專業(yè)隊伍。在活動宣傳中，充分利用新媒體宣傳數(shù)據(jù)共享，利用知識競賽和宣傳周等活動，提高公眾認知和政府數(shù)據(jù)價值。

三、5G時代政府數(shù)據(jù)開放共享的法律治理對策

（一）優(yōu)化隱私保護體系。隱私權(quán)保護體系，應(yīng)結(jié)合各種保護對象進行分類保護。整合隱私保護對象，可以將隱私保護機制分成商業(yè)、國家和個人隱私保護。其一，國家秘密保護的法律制度。雖然數(shù)據(jù)開放的目的是建成透明的法治政府，但關(guān)系國家秘密的數(shù)據(jù)需得到法律保護，同時形成對應(yīng)的法律保護制度[3]（P82-87）。其二，商業(yè)秘密的法律制度。商業(yè)秘密和國家秘密一樣，都需要專業(yè)的法律保護，在商業(yè)秘密人沒有同意的情況下不得共享。因而，相關(guān)單位和政府部門在分析、整理相關(guān)數(shù)據(jù)時必須以適度、合法、合理為原則征得采集者同意。其三，個人隱私的法律制度。在政府數(shù)據(jù)開放共享中，需清楚數(shù)據(jù)的脫敏處理，禁止個人醫(yī)療和私人生活信息開放。其四，隱私權(quán)被侵犯的法律制度。對于關(guān)系到隱私權(quán)的政府數(shù)據(jù)，必須通過法定的形式，對牽涉隱私的政府數(shù)據(jù)，通過類化管理的形式，區(qū)別無需保護、必需保護、需要清洗的政府數(shù)據(jù)，通過風險評估盡量爭取被采集人員同意。

（二）完善安全保障舉措。政府數(shù)據(jù)開放共享作為應(yīng)用公共數(shù)據(jù)資源的要求，它對提高政府治理水平具有重大影響。因此，在5G 時代，政府要不斷優(yōu)化安全保障舉措。其一，優(yōu)化安全標準制度。站在國家戰(zhàn)略的角度，創(chuàng)建全面的安全標準，比如說，從基礎(chǔ)設(shè)備做好政府數(shù)據(jù)安全保護建設(shè)工作，站在監(jiān)管和法規(guī)等角度搭建安全準則。其二，優(yōu)化安全技術(shù)體系。站在技術(shù)的角度，形成數(shù)據(jù)安全屋與技術(shù)體系，即，借助審核流程、堡壘機和沙箱技術(shù)，確保數(shù)據(jù)安全。對于數(shù)據(jù)需求方而言，可以用數(shù)據(jù)但是不得帶走，以此達到政府數(shù)據(jù)所有權(quán)和使用權(quán)分離的效果。在《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進條例》的第32條明確規(guī)定，通過安全保護技術(shù)，減少數(shù)據(jù)毀損、篡改、泄露和丟失。在數(shù)據(jù)加工、清洗、采集、應(yīng)用和交易當中，從法律制度的層面做好安全保護，如果出現(xiàn)數(shù)據(jù)泄露的情況，立即報告給數(shù)據(jù)權(quán)利人和主管部門。在設(shè)定法律規(guī)則時，將數(shù)據(jù)泄露通知作為控制數(shù)據(jù)者的法律義務(wù)。其三，優(yōu)化安全責任框架。通過交換、流通、復(fù)制安全責任，讓政府數(shù)據(jù)的持有者、所有者、應(yīng)用者和管理者承擔起法律責任。

（三）創(chuàng)新數(shù)據(jù)防護技術(shù)。技術(shù)作為知識工具，也是對行為的邊界約束。在5G時代，技術(shù)是政府數(shù)據(jù)開放共享的生力軍，通信技術(shù)用史無前例的廣度、深度和速度，影響著政府治理模式和宏觀社會運作。因此，政府數(shù)據(jù)開放共享時，要不斷創(chuàng)新數(shù)據(jù)防護技術(shù)。其一，做好技術(shù)革新。針對“數(shù)據(jù)確權(quán)”“信息孤島”等難題，充分利用“練上治理”“智能合約”“分布式存儲”等技術(shù)創(chuàng)新成果，通過技術(shù)賦權(quán)，緩解市場壟斷和財政壓力，重塑社會邊界、政府和市場運行機理。其二，統(tǒng)籌專業(yè)服務(wù)示范區(qū)和數(shù)據(jù)開放共享，通過技術(shù)改造，提高公共平臺的技術(shù)研發(fā)水平，突出技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)示范，促使政府數(shù)據(jù)開放共享時共建共享共同發(fā)展。其三，做好數(shù)據(jù)安全管理。嚴格按照《數(shù)據(jù)安全管理辦法》與國家法律規(guī)定，做好政府數(shù)據(jù)開放共享的采集、傳輸、運用和開放等周期性管理工作，減小財政壓力，保障數(shù)據(jù)的時效性和完整性。數(shù)據(jù)提供部門要結(jié)合技術(shù)標準進行創(chuàng)新，結(jié)合脫敏、脫密等技術(shù)要求，落實數(shù)據(jù)清洗、格式轉(zhuǎn)化和數(shù)據(jù)整理等預(yù)處理工作。這樣數(shù)據(jù)提供部門就能夠結(jié)合公共數(shù)據(jù)周期，確立數(shù)據(jù)更新頻度。

（四）完善政府監(jiān)管措施。政府數(shù)據(jù)開放共享和國家數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全緊密相關(guān)，隨著5G 技術(shù)的全面應(yīng)用，對政府數(shù)據(jù)開放共享既是挑戰(zhàn)，也是機會。因此，在把握機遇的同時，要不斷完善政府監(jiān)管措施，防范各種問題。其一，建造行政機構(gòu)。利用法律法規(guī)監(jiān)管行政機構(gòu)，通過行政機構(gòu)監(jiān)管并領(lǐng)導數(shù)據(jù)開放共享的實際情況，管理信息事務(wù)辦公室配合政府數(shù)據(jù)開放共享事務(wù)。其二，設(shè)置平臺機構(gòu)。以國務(wù)院政府數(shù)據(jù)開放平臺為依據(jù)，激發(fā)國務(wù)院行政機構(gòu)的領(lǐng)導優(yōu)勢，建造統(tǒng)一、高效的政府數(shù)據(jù)開放平臺。同時將地方省市和中央部門的政府數(shù)據(jù)放到平臺內(nèi)，以達到統(tǒng)一開放數(shù)據(jù)的目的。其三，優(yōu)化行業(yè)機構(gòu)。結(jié)合美國公共部門、私人單位和公眾參與部門互相協(xié)作的數(shù)據(jù)開放經(jīng)驗，以共享政務(wù)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，引導市場主體全面投入到數(shù)據(jù)開放和采集中，比如，行業(yè)協(xié)會、科研部門、法人組織等，所以社會主體和政府要形成緊密的數(shù)據(jù)采集方案，促使政府數(shù)據(jù)和其他數(shù)據(jù)形成開放共享的數(shù)據(jù)目錄。另外，在設(shè)置統(tǒng)一的全國性開放平臺時，讓市場主體積極投入到政府數(shù)據(jù)開放中，這樣政府數(shù)據(jù)才能形成市場化的共享機制。