農(nóng)民進城 產(chǎn)業(yè)下鄉(xiāng)
——鄉(xiāng)村振興階段性思考與實踐

□ 顏景焱

黨的二十大報告指出：“全面推進鄉(xiāng)村振興，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動。”這是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的根本路徑，也是處理新時代工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系的準(zhǔn)則?！渡綎|省全面推進鄉(xiāng)村振興規(guī)劃（2023-2027年）》意見中要求著力推動以縣城為載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，優(yōu)化縣城空間結(jié)構(gòu)和功能布局。近年來，山東土地鄉(xiāng)村振興集團有限公司（以下簡稱“鄉(xiāng)村振興集團”）在打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板上進行了大量的理論研究和實踐探索，對以縣城為載體實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進行了研究和思考，認為“農(nóng)民進城 產(chǎn)業(yè)下鄉(xiāng)”是現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興工作的主流趨勢和重要事項，也是推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化的有力舉措。

我省農(nóng)民進城產(chǎn)業(yè)下鄉(xiāng)的發(fā)展瓶頸

（一）農(nóng)民進城趨勢化與“進城難”并存。一方面，農(nóng)村人口進城趨勢明顯、意愿強烈。截至2022 年底，全省城鎮(zhèn)人口約6560萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率65%，預(yù)計到2025 年、2035 年這一數(shù)字將分別達到68%和75%左右。每年約100萬鄉(xiāng)村人口進入城鎮(zhèn)，特別是農(nóng)村青年為了子女教育和自身發(fā)展進城安家置業(yè)已經(jīng)是必然趨勢；但城市住宅的高房價造成農(nóng)民進城個人支出成本高，在一定程度上阻礙了農(nóng)民進城。

（二）農(nóng)村建設(shè)用地閑置與城市發(fā)展用地緊張并存。一方面，人口和產(chǎn)業(yè)不斷向城市聚集，致使城市建設(shè)用地資源高度緊張。另一方面，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展及城鎮(zhèn)化加速，農(nóng)村大量青壯年勞動力外出務(wù)工，部分群眾選擇在城鎮(zhèn)購房居住，造成“空心村”、宅基地閑置廢棄的現(xiàn)象較為普遍，農(nóng)村土地資源存在一定程度上的浪費。

（三）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱與產(chǎn)業(yè)下鄉(xiāng)難并存。一是土地碎片化、無序化問題突出，以家庭為單位的小農(nóng)經(jīng)濟、土地撂荒、老人農(nóng)業(yè)等低效種植行為普遍存在。二是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系不完善，資金、科技、人才等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)要素下鄉(xiāng)渠道不通暢。三是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條短，產(chǎn)業(yè)特色不鮮明，新經(jīng)濟新業(yè)態(tài)發(fā)展不充分，三產(chǎn)融合發(fā)展深度不夠。

農(nóng)民進城產(chǎn)業(yè)下鄉(xiāng)的有益探索

近年來，鄉(xiāng)村振興集團先后落地了“近郊城鎮(zhèn)化模式”“三區(qū)共建模式”的諸多鄉(xiāng)村振興齊魯樣板項目，累計新增耕地約3.8萬畝，建設(shè)用地空間節(jié)余優(yōu)化約3.5萬畝。以德州平原縣桃園示范區(qū)為例，該項目總投資15 億元，涉及24 個村莊、2944戶、10305人均已完成回遷，創(chuàng)新形成了土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中、人口向街道駐地集中、產(chǎn)業(yè)向現(xiàn)代園區(qū)集中的“三集中”發(fā)展模式。以菏澤鄄城縣紅旗社區(qū)為例，該項目是魯西南地區(qū)第一個鄉(xiāng)村振興樣板工程，項目按照新型社區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、文旅景區(qū)“三區(qū)共建”模式建設(shè)，總投資6.8 億元，涉及17個村莊、2538戶、7101人，項目統(tǒng)一流轉(zhuǎn)周邊土地約5000 畝，與農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)合作，重點打造集現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑旅游、田園社區(qū)為一體的產(chǎn)業(yè)園區(qū)和文旅景區(qū)，有效促進了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和村集體增收。

農(nóng)民進城產(chǎn)業(yè)下鄉(xiāng)的模式路徑

（一）保障性開發(fā)安置，推動農(nóng)民進城。按照“自愿、分類、有序、保障”的原則，片區(qū)化引導(dǎo)和推動農(nóng)民進城。一是優(yōu)先選擇農(nóng)村“空心化”嚴重的地區(qū)，尊重農(nóng)民主體地位，用好土地整治政策、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等系列政策，實現(xiàn)宅基地的有償退出，將農(nóng)村閑散的宅基地有效盤活運用，使土地要素合理流動，促進農(nóng)村建設(shè)用地向城市聚集，推動城鎮(zhèn)發(fā)展、城市發(fā)展。二是將通過土地整理所產(chǎn)出的收益轉(zhuǎn)化為城市開發(fā)用地價值體現(xiàn)，縣級層面以商品房開發(fā)拉動轉(zhuǎn)變?yōu)橛唵问奖Ｕ闲宰》堪仓玫男滦统擎?zhèn)化方式，通過貨幣化安置、房屋安置、房票安置等方式，合理引導(dǎo)人口向縣城集聚。三是發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，使進城農(nóng)民群眾享有一定程度配套政策減免，充分讓利于民，使房價在合理區(qū)間運行，實現(xiàn)農(nóng)民以較低的成本進城安家，加速城鎮(zhèn)化進程。

（二）連片式農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，推進產(chǎn)業(yè)下鄉(xiāng)。秉持“整農(nóng)地、大流轉(zhuǎn)、全托管”的理念，以三產(chǎn)融合為路徑，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化，帶動鄉(xiāng)村全面振興。一是在現(xiàn)有以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的基礎(chǔ)上，突出強化“統(tǒng)”的功能，整理盤活農(nóng)用地資源要素，實現(xiàn)農(nóng)用地規(guī)模化利用，健全以“農(nóng)戶+合作社+企業(yè)”新型合作模式為主的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，在保障村集體、農(nóng)民獲得土地財產(chǎn)性收益的前提下，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。二是落實“長牙齒”的耕地保護硬措施，以強化“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”三位一體的耕地保護為前提、以保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品安全為目標(biāo)、以生態(tài)農(nóng)場建設(shè)為抓手，實施園區(qū)化、標(biāo)準(zhǔn)化、生態(tài)化農(nóng)業(yè)，做到保地、保糧、保產(chǎn)業(yè)、保共富。三是貫徹“強龍頭、補鏈條、興業(yè)態(tài)、樹品牌”理念，以國有龍頭企業(yè)為平臺暢通資本、科技、人才等要素下鄉(xiāng)渠道，強化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素支撐，依托各地資源稟賦和特色優(yōu)勢農(nóng)業(yè)，延伸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鏈條，建立特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，探索拓展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)三產(chǎn)融合發(fā)展，

（三）整縣域謀劃，整鎮(zhèn)域推進。根據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、專項規(guī)劃為基本藍圖，優(yōu)化空間布局，一體聯(lián)動推進?？h域?qū)用?，注重科學(xué)選址，優(yōu)先在開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、城市郊區(qū)等土地資源豐富、就業(yè)崗位需求量大的地點建設(shè)安置區(qū)，同步推進配套設(shè)施與產(chǎn)業(yè)提擋升級、擴大輻射面，打造城鄉(xiāng)融合示范區(qū)。鎮(zhèn)域?qū)用?，以?zhèn)域為基本單元，大力推進全域土地綜合整治試點工作，對田、水、路、林、村進行綜合整治，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村提供更為廣闊的發(fā)展空間，助推鄉(xiāng)村全面振興的實現(xiàn)。

（四）整合集團力量，用好“兵團作戰(zhàn)”模式。堅持內(nèi)部協(xié)同，堅持一盤棋思想，由山東省土地發(fā)展集團各專業(yè)化子集團協(xié)作開展，過程中充分發(fā)揮資本投資集團投融資功能、工程建設(shè)集團成本管控和建設(shè)功能及鄉(xiāng)村振興集團運營平臺功能，實現(xiàn)項目“全鏈條、閉環(huán)式”平穩(wěn)有序運行。

保障機制

（一）健全領(lǐng)導(dǎo)機制。地方黨委政府高度重視是項目順利實施的關(guān)鍵，必須組建強有力工作專班，將打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板工作納入政府重點工作內(nèi)容，完善推進機制，合力推動工作開展。一是在縣級層面成立推進鄉(xiāng)村振興工作領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)解決當(dāng)?shù)乜h鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時面臨的重點難點問題。二是成立鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)等專項小組，統(tǒng)籌推進專項任務(wù)落實。三是加強基層黨組織建設(shè)，選取有能力、有擔(dān)當(dāng)、有戰(zhàn)斗力的領(lǐng)導(dǎo)班子，提升黨組織話語權(quán)、公信力，切實發(fā)揮黨組織帶頭作用。

（二）落實政策保障。發(fā)揮規(guī)劃、用地、財稅等各項政策的保障支撐作用，深化政策協(xié)同支持鄉(xiāng)村振興建設(shè)機制，實現(xiàn)試點先行、協(xié)同聯(lián)動、壓實推進。一是給予試點政策支持。從全省范圍內(nèi)選取10個縣市區(qū)作為試點，因地制宜、一地一策，打造不同類型、各具特色的鄉(xiāng)村振興齊魯樣板。二是給予進城農(nóng)民國有產(chǎn)權(quán)住房支持。通過實施全域土地整治項目，參與進城農(nóng)民國有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)持有，完善相應(yīng)配套設(shè)施。三是保障農(nóng)村房票安置與國有產(chǎn)權(quán)房建設(shè)掛鉤。整合區(qū)域內(nèi)有安置需求的農(nóng)村散戶，增加房票安置形式，完善房票安置政策，設(shè)置購買獎勵措施，鼓勵房票用于優(yōu)先購買項目安置建設(shè)的國有產(chǎn)權(quán)房。

（三）強化資金保障。把土地要素作為國家資源，由省政府出資統(tǒng)一儲備和使用，同時落實鄉(xiāng)村振興各項資金的“專戶專管，專項專管，專賬核算，?？顚Ｓ谩?，切實做到資金反哺“三農(nóng)”，真正形成鄉(xiāng)村振興資金的閉環(huán)管理。一是建立以市、縣、鎮(zhèn)、村四級的鄉(xiāng)村振興項目、資金、資產(chǎn)臺賬為主的線上線下資金監(jiān)管體系，確保撥付給鄉(xiāng)村振興財政專戶內(nèi)的各項資金不得擠占、挪用或平衡財政預(yù)算。二是建立地方政府與實施單位資金“共管賬戶”，實現(xiàn)線上審核資金用途、線下監(jiān)管項目操作，實現(xiàn)資金使用科學(xué)化、高效化、透明化，確保財政資金充分發(fā)揮使用效益。三是擴大以國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、入股的方式增加企業(yè)注冊資本金，更好地進行項目融資和國有資產(chǎn)運營，增強鄉(xiāng)村振興可持續(xù)發(fā)展動力。