新時代培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體目標(biāo)下財稅政策改革研究

□文/張靜瑜

隨著時代的快速發(fā)展，我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展方向更趨向于現(xiàn)代化、科技化、規(guī)?；Ｒ虼?，傳統(tǒng)單一的經(jīng)營主體和組織形式已不能很好地適應(yīng)當(dāng)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需求，也給現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的良好發(fā)展帶來不好影響。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體具有更多的形式和更好的發(fā)展前景，已經(jīng)在實踐中顯示出了生機和活力，讓農(nóng)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)了更為良好的發(fā)展態(tài)勢，幫助農(nóng)民提升其農(nóng)業(yè)經(jīng)濟收益。開展對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育，并研究其組織模式，可以為其提供更為良好的理論支持，為今后的農(nóng)業(yè)體制創(chuàng)新和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

一、新時代新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展態(tài)勢

（一）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢

目前，基于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模經(jīng)營逐漸成勢，全國土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積逐年增加，轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)戶大都成為家庭農(nóng)場或?qū)I(yè)大戶?！叭龣?quán)分置”政策的實施，更是加快了土地流轉(zhuǎn)速度，使得家庭農(nóng)場的經(jīng)營數(shù)量激增。雖然獲得政府資金扶持的家庭農(nóng)場數(shù)量有所增長，但占全國家庭農(nóng)場總數(shù)量的比重幾乎沒有增長；農(nóng)民合作社的數(shù)量不斷增長、涉及的行業(yè)類型也逐漸增多、服務(wù)能力不斷提升。合作社從事產(chǎn)業(yè)類型包括種植業(yè)、畜牧業(yè)、服務(wù)業(yè)以及林業(yè)等，服務(wù)范圍已擴大到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料購買、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣以及產(chǎn)品的加工和銷售等，幾乎涉足了當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟的全部主要行業(yè)；農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的數(shù)量分布與區(qū)域相關(guān)，我國東部地區(qū)的重點農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)數(shù)量明顯較多；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的演變以及惠農(nóng)政策的刺激，使得農(nóng)業(yè)的投資水平邁上一個臺階，農(nóng)業(yè)場所的建設(shè)比例、大型農(nóng)業(yè)器械的購置比例均顯著增長，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)類型和質(zhì)量不斷提高，且其吸納就業(yè)和促進增收的效果更加明顯。隨著財稅政策體系的完善，各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的融合發(fā)展特征將更加明顯，很多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將擁有多重身份。同時由于主體的發(fā)展程度不同、進入政策扶持“序列”的時長不同，同一類型的主體之間的異質(zhì)性將會快速增強［1］。

（二）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育困境

1.家庭農(nóng)場培育困境。農(nóng)民自身經(jīng)濟實力有限，需要政府的資金扶持，然而目前得到財政、稅收、政策支持的家庭農(nóng)場數(shù)量占極少數(shù)。大部分的家庭農(nóng)場都無法及時獲得有效的財政支持，在爭取財政補貼時存在較大困難，相對較少的補貼比例也使得部分得到資助的家庭農(nóng)場很難滿足其實際需求。對于家庭農(nóng)場的規(guī)?；?jīng)營而言，土地規(guī)模是一項決定性因素，但家庭農(nóng)場的土地獲取較為困難。雖然農(nóng)戶家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積達幾億畝，但其中大部分都流入了普通農(nóng)戶，只有一小部分流入家庭農(nóng)場。現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的經(jīng)營與技術(shù)運用都需要高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)技術(shù)人員作為支撐，但我國新型農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的整體素質(zhì)依舊偏低，且有近八成的經(jīng)營管理者年齡在40歲以上，對家庭農(nóng)場管理水平的提升、農(nóng)業(yè)科技的應(yīng)用以及農(nóng)業(yè)品牌的打造均存在較大困難。如何加快新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理者隊伍建設(shè)、培育更多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，都應(yīng)當(dāng)納入財政支農(nóng)政策的范疇。

2.農(nóng)民專業(yè)合作社培育困境。農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)模較小、數(shù)量較少，整體的經(jīng)濟力量薄弱，部分的農(nóng)民專業(yè)合作社存在內(nèi)部管理體制不完善、無法進行民主決策的困境，各部分間的利益和財稅資助資金分配機制不健全、權(quán)力和責(zé)任關(guān)系不清楚、財稅支持政策的執(zhí)行剛度不強等，無法取得理想的發(fā)展成果［2］。

二、財稅政策的完善對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育的意義

（一）促進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育壯大

在我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展進程中，已將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培養(yǎng)作為一項重要發(fā)展戰(zhàn)略。貫徹落實財稅政策體系有助于從資金與政策等方面上緩解新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體面臨的種種困境，提升勞動生產(chǎn)率和土地使用效率，激發(fā)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的生產(chǎn)經(jīng)營積極性，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育壯大與可持續(xù)發(fā)展提供強有力的支持。財稅政策的完善還有助于推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展進程，以政策引領(lǐng)農(nóng)民擴大經(jīng)營規(guī)模、增多就業(yè)機會、提升農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟效益等，為農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展賦能，逐步引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體向著高質(zhì)量、高效益的方向發(fā)展。

（二）避免新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體陷入低水平均衡陷阱

盡管新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展勢頭十足、前景良好，但農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性問題不容忽視，長期以來農(nóng)業(yè)存在的人才不足、技術(shù)落后、資金欠缺以及管理運營模式滯后等問題，成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展瓶頸。在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的初級階段，往往是支農(nóng)政策的涓流效應(yīng)、創(chuàng)辦能人的激情以及初期要素的積淀使得其初期有著強勁的發(fā)展勢頭，當(dāng)發(fā)展到一定程度后，原本的農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性問題將會限制新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的持續(xù)高速發(fā)展。當(dāng)前，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展很容易陷入低水平均衡陷阱，很多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體均有可能因各種內(nèi)部原因或外部原因而走下坡路，日益衰敗甚至最終解體。從發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗來看，財稅政策確實對農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織的轉(zhuǎn)型升級發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用，財稅政策的完善是預(yù)防新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體陷入低水平均衡陷阱的有效途徑［3］。

（三）拓寬新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的國際視野

隨著經(jīng)濟全球化和我國對外開放的縱深推進，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動已步進國際市場。雖然有助于打開我國農(nóng)業(yè)的國際化經(jīng)營與發(fā)展篇章，但也不可避免地需面對國際農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織的競爭壓力。對此，我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體必須具備國際視野、有能力統(tǒng)籌優(yōu)化配置國內(nèi)與國外資源，適應(yīng)國際化經(jīng)營規(guī)則，為自身的更好、更快發(fā)展謀求路徑。然而僅靠新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的自身實力，則需要極其漫長和坎坷的發(fā)展過程才能為自己在國際市場中獲得一席之地。對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的國際化經(jīng)營，我國財稅政策能夠從多個領(lǐng)域提供有力地支持。金融支持方面，可通過銀行的專項貸款引進國外優(yōu)良品種和先進農(nóng)業(yè)技術(shù)，甚至建立海外生產(chǎn)基地。保險公司可開發(fā)針對性的保險險種，增強出口信用保險支持力度；政策支持方面，可設(shè)立專項項目，鼓勵創(chuàng)建農(nóng)產(chǎn)品出口基地，建立出口保護與救助機制，幫助解決國際貿(mào)易摩擦和技術(shù)壁壘等問題。

三、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體目標(biāo)下的財稅政策改革措施

（一）堅持財稅政策扶持與規(guī)制并行

首先，政府應(yīng)根據(jù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展階段的特點，制訂并逐漸完善系統(tǒng)化、綜合化的財稅政策支持體系。為新型農(nóng)業(yè)的發(fā)展?fàn)I造一個良好的經(jīng)營環(huán)境，提供一個長期、穩(wěn)定、可靠的財稅優(yōu)惠扶持政策，引領(lǐng)他們制定合理的生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)劃并為之努力。如支持信貸、優(yōu)惠稅收、開發(fā)保險等，從財政、稅務(wù)、金融等方面對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育提供長效優(yōu)惠扶持政策，整合扶持資金，形成扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的合力。農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模并非越大越好，過大的經(jīng)營規(guī)模反而容易造成資源浪費、風(fēng)險集中化等問題。因此，建議出臺的扶持政策中能夠明確給出合理的規(guī)模上限，促進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體適度規(guī)模經(jīng)營。也可借鑒國外先進經(jīng)驗，設(shè)定多樣化、直接化的補貼方式，擴大受惠范圍。兼顧效率和公平，對小規(guī)模和大規(guī)模的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進行財政補貼和稅收減免優(yōu)惠［4］。

（二）注重人力資本建設(shè)

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不同于傳統(tǒng)的小農(nóng)戶，他們需要有一定的管理和帶動能力。在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育中要注重人力資本的建設(shè)，提升其理論知識儲備和實踐技術(shù)能力。如在政府的支持下，以職業(yè)院校、農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)以及農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機構(gòu)等，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供職業(yè)技能培訓(xùn)，對接受培訓(xùn)并具備相應(yīng)技能的農(nóng)民給予一定的幫助和照顧，以鼓勵更多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有提升自身職業(yè)能力的意識和行為。鼓勵各類社會資本參與新型職業(yè)農(nóng)民培育。同時開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)遠(yuǎn)程教育，線上與線下培訓(xùn)教育相結(jié)合，建立專項資金促進培訓(xùn)設(shè)施的建設(shè)，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供終身教育公共服務(wù)平臺，擴大培訓(xùn)范圍，提升農(nóng)民種植、運營、管理能力，從而為新型農(nóng)業(yè)的發(fā)展注入新的活力。加強對高素質(zhì)人才的引進，以完善的財稅支農(nóng)政策吸引更多優(yōu)秀的人才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，共同推進農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展［5］。

（三）強化財政資金支持與監(jiān)管

針對各類型新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體存在的融資困難問題，政府應(yīng)不斷拓寬資金投入渠道，組織建設(shè)以財政資金投入為主、社會資本投入為輔的專項扶持基金，從根本上改變新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)濟實力不足、融資困難的現(xiàn)實困境。加強財政資金扶持的同時，加大對資金投放的監(jiān)管力度，確保資金支農(nóng)作用。為提高財政資金的使用效率，將各類型補貼與獎勵資金納入預(yù)算，財政資金的調(diào)入、調(diào)出以及安排使用都記錄在相關(guān)預(yù)算科目中，大型的預(yù)算撥款需經(jīng)過嚴(yán)格的審批程序，強化財政資金的管理。同時，各級政府還要建立合理有序的預(yù)算績效管理體制、與同級財政收入同步增長的長效投入機制等。在財稅支持項目執(zhí)行的不同階段進行預(yù)算績效的考核，針對績效評價結(jié)果進行獎懲。以良性的財政資金分配競爭促進績效目標(biāo)的實現(xiàn)，最大化提升公共資源的配置效率。

四、結(jié)語

培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體已經(jīng)成為加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然選擇?；谂嘤滦娃r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體目標(biāo)的財稅支持政策制度，對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的快速發(fā)展有著重大實踐意義。財稅支持政策制度的完善，需要堅持財稅政策扶持與規(guī)制并行、注重人力資本建設(shè)以及強化財政資金支持與監(jiān)管等，走市場主導(dǎo)、政府支持、精英帶動的發(fā)展路徑。