建筑工程概算審核執(zhí)行中的問(wèn)題與對(duì)策

李昱華

（漳州市政府投資項(xiàng)目評(píng)審中心，福建 漳州 364000）

0 引言

2019年7月1 日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《政府投資條例》，提出要加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理，嚴(yán)格投資概算、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)工期等要求，嚴(yán)格概算執(zhí)行和造價(jià)控制，健全概算審批、調(diào)整等管理制度。為提高建設(shè)項(xiàng)目投資效益，合理確定和有效控制建設(shè)項(xiàng)目投資，通過(guò)調(diào)研某市2019年、2020年項(xiàng)目完成概算審核后續(xù)預(yù)算編制、預(yù)算審核、招標(biāo)等方面的推進(jìn)情況，進(jìn)一步摸清政府投資項(xiàng)目概算執(zhí)行情況，為做好政府投資項(xiàng)目概算審核工作提供參考[1-4]。本文對(duì)調(diào)研方法、成果及存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出解決措施。

1 樣本設(shè)計(jì)與抽樣調(diào)查

采用隨機(jī)抽樣的調(diào)查方式，以某市2019年和2020年審核完成的概算項(xiàng)目作為一個(gè)調(diào)查總體，隨機(jī)抽取50個(gè)項(xiàng)目作為樣本。

1.1 樣本情況

2019年某市共完成政府投資項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)概算審查186個(gè)，概算送審?fù)顿Y額305.29億元，審定金額272.18億；2020年共完成政府投資項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)概算審查230個(gè)，概算送審?fù)顿Y額323.02億元，審定投資額287.26億元；中心近兩年的審核年均完成208個(gè)項(xiàng)目，年均送審?fù)顿Y額約314.16億元，年均審定投資額279.72億，項(xiàng)目數(shù)量及投資額逐年略有上升。

以2019年、2020年已完成的項(xiàng)目合并起來(lái)建立一個(gè)總的調(diào)查對(duì)象，樣本總數(shù)為416個(gè)，將項(xiàng)目以1-416進(jìn)行編號(hào)。通過(guò)隨機(jī)抽取生成的方式，隨機(jī)選取其中50個(gè)項(xiàng)目作為樣本進(jìn)行調(diào)查。

1.2 問(wèn)卷調(diào)查

課題小組先設(shè)計(jì)問(wèn)卷調(diào)查內(nèi)容，收集項(xiàng)目概算審核完成后落地情況相關(guān)資料，包括預(yù)算審核書(shū)、工程中標(biāo)協(xié)議書(shū)、設(shè)計(jì)變更情況以及對(duì)概算審核工作的意見(jiàn)及建議等，發(fā)出50份調(diào)查表，收到50份反饋表，初步整理匯總成問(wèn)卷調(diào)查情況總表。

1.3 實(shí)地調(diào)查

問(wèn)卷調(diào)查匯總完成后，通過(guò)數(shù)據(jù)的對(duì)比分析，找出樣本差距，按照分類及側(cè)重存在問(wèn)題的樣本原則，從50個(gè)樣本中選取了15個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)座談詢問(wèn)、翻閱相關(guān)資料，了解概算批復(fù)完成后項(xiàng)目單位執(zhí)行概算過(guò)程中好的經(jīng)驗(yàn)做法，以及哪些不足之處、相關(guān)問(wèn)題等。

2 樣本分析及存在的主要問(wèn)題

2.1 樣本分析

從項(xiàng)目類別來(lái)看，抽取的50個(gè)項(xiàng)目中，安置房項(xiàng)目4個(gè)，市政道路及景觀14個(gè)，給排水工程11個(gè)，學(xué)校醫(yī)院15個(gè)，其他項(xiàng)目6個(gè)。

從項(xiàng)目實(shí)施情況看，50個(gè)項(xiàng)目中，項(xiàng)目概算審核完成后未開(kāi)展下一步工作10個(gè)，占總數(shù)的20%，有開(kāi)展下一階段工作（包括預(yù)算審核等）的40個(gè)，占總數(shù)的80%。

在10個(gè)未開(kāi)展下一步工作的項(xiàng)目中，由于土地征遷問(wèn)題影響報(bào)批的項(xiàng)目有3個(gè)；由于與招商項(xiàng)目配套相關(guān)聯(lián)的無(wú)法落地而暫緩建設(shè)的項(xiàng)目有3個(gè)；因前期報(bào)批手續(xù)未完成的有4個(gè)。

在40個(gè)開(kāi)展下一階段工作項(xiàng)目中完成招投標(biāo)工作的35個(gè)，占比87.5%；預(yù)算編制完成未進(jìn)行招標(biāo)工作的5個(gè)，占比12.5%。對(duì)40個(gè)項(xiàng)目開(kāi)展概算建安價(jià)與預(yù)算對(duì)比，預(yù)算價(jià)超過(guò)概算建安價(jià)的項(xiàng)目數(shù)有9個(gè)，占比20%，其中不超過(guò)概算建安價(jià)及預(yù)備費(fèi)總和有6個(gè)，超過(guò)的3個(gè)；預(yù)算價(jià)小于概算建安價(jià)31個(gè)，占比80%，其中預(yù)算價(jià)小于概算建安價(jià)20%以內(nèi)的有20個(gè)，20%以上的有11個(gè)。

2.2 主要問(wèn)題

主要針對(duì)10個(gè)未開(kāi)展下一步工作的項(xiàng)目、預(yù)算價(jià)超過(guò)概算建安價(jià)及預(yù)備費(fèi)總和的3個(gè)項(xiàng)目以及預(yù)算價(jià)小于概算建安價(jià)20%以上的11個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行分析。

2.2.1 施工圖階段對(duì)比初步設(shè)計(jì)方案變更較多

設(shè)計(jì)方案變更主要表現(xiàn)為兩種情況：一是初步設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高概算隨意放大，施工圖縮小范圍降低標(biāo)準(zhǔn)，主要集中在預(yù)算價(jià)小于概算建安價(jià)20%以上的項(xiàng)目；二是初步設(shè)計(jì)與施工圖差距不大，在施工圖階段提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，增加設(shè)計(jì)內(nèi)容，主要集中在超過(guò)概算和預(yù)備費(fèi)的項(xiàng)目中。

項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)概算報(bào)送時(shí)建設(shè)范圍及建設(shè)規(guī)模較大，到施工圖設(shè)計(jì)時(shí)縮小范圍、降低設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，表面上看投資控制住了、節(jié)約了資金，實(shí)際建設(shè)內(nèi)容與初步設(shè)計(jì)內(nèi)容不一致。例如臺(tái)商投資區(qū)某安置房，初設(shè)階段采用的樁徑、樁長(zhǎng)都偏大，地下室所有的板厚加厚，導(dǎo)致鋼筋量增加，單地下室土建部分預(yù)算就比概算少了3000萬(wàn)元，預(yù)算價(jià)比建安價(jià)少了26.9%。某高新區(qū)琥珀路，概算階段考慮道路兩邊15m退讓綠地，土方換填考慮了全段路基，預(yù)算階段兩邊的退讓綠地取消，路基寬度減小土方數(shù)量減少一半，總的投資額相差1000萬(wàn)元，以上2個(gè)項(xiàng)目預(yù)算價(jià)小于概算建安價(jià)24%。

項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)概算報(bào)送時(shí)建設(shè)范圍及建設(shè)規(guī)模相同，在施工圖設(shè)計(jì)時(shí)提高建設(shè)范圍、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致預(yù)算價(jià)超過(guò)概算建安價(jià)。如薌城區(qū)某學(xué)校，施工圖階段增加了一座消防水池及相應(yīng)的設(shè)備，導(dǎo)致預(yù)算超出概算14%；龍海某小學(xué)擴(kuò)建工程，施工圖階段增加了舊校區(qū)的立面改造及管線清淤內(nèi)容，導(dǎo)致預(yù)算超出概算建安價(jià)15%。

2.2.2 初設(shè)階段存在專業(yè)暫估價(jià)

由于初步設(shè)計(jì)無(wú)詳圖而只有概念性設(shè)計(jì)，不能準(zhǔn)確地計(jì)算出工程量，但工程設(shè)計(jì)采用的技術(shù)比較成熟而又有類似工程概算指標(biāo)可以利用時(shí)，可以以專業(yè)暫估價(jià)計(jì)入概算。概算暫估價(jià)計(jì)取多采用指標(biāo)法、詢價(jià)法，與實(shí)際預(yù)算價(jià)存在較大的差異。如龍海某安置房智能化工程，概算階段采用限額指標(biāo)500萬(wàn)元計(jì)入，實(shí)際預(yù)算價(jià)300萬(wàn)元，相差40%；市區(qū)氣象站項(xiàng)目，因?qū)I(yè)性要求需后期確定，部分專業(yè)設(shè)備采用暫估價(jià)計(jì)入，后期預(yù)算價(jià)根據(jù)圖紙規(guī)格尺寸，導(dǎo)致設(shè)備一項(xiàng)相差20%。

2.2.3 前期周期過(guò)長(zhǎng)，導(dǎo)致價(jià)格差距較大

初步設(shè)計(jì)概算的編制時(shí)點(diǎn)與施工圖預(yù)算的編制時(shí)點(diǎn)相距時(shí)間較長(zhǎng)，若逢市場(chǎng)材料價(jià)格波動(dòng)大，造價(jià)會(huì)受一定影響，導(dǎo)致概算與預(yù)算的偏離較大。如龍海市某小學(xué)概算審核套用的是龍海市202009期信息價(jià)，預(yù)算采用的是202012期，恰逢鋼材價(jià)格上漲導(dǎo)致造價(jià)突破概算。

2.2.4 項(xiàng)目概算審批完成后，項(xiàng)目暫停實(shí)施

項(xiàng)目概算批復(fù)后，由于土地征遷、征拆過(guò)程阻力較大，導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)較慢或無(wú)法落地開(kāi)工。如漳州臺(tái)商投資區(qū)龍江支路（縱一路至龍江大道）道路工程2019年11月完成項(xiàng)目概算審核工作，由于土地拆遷進(jìn)度不符合建設(shè)要求至今還未進(jìn)行預(yù)算編制及審核工作。

部分項(xiàng)目與招商項(xiàng)目結(jié)合較為緊密，招商項(xiàng)目無(wú)法落地，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)沒(méi)那么迫切，推進(jìn)工作放緩。如漳州高新區(qū)靖園片區(qū)靖發(fā)路（金圓路—南江濱路）市政道路工程、漳州高新區(qū)靖城園區(qū)內(nèi)環(huán)南路（草坂路-金圓路）市政道路工程因?qū)诘母咝缕髽I(yè)戰(zhàn)略調(diào)整，撤出投資，項(xiàng)目暫停。

從樣本總體情況看，概算執(zhí)行總體情況能滿足審批要求，項(xiàng)目總體實(shí)施情況良好，能控制在合理的價(jià)格區(qū)間內(nèi)，但是仍然存在項(xiàng)目超概、推進(jìn)周期長(zhǎng)、概預(yù)算價(jià)格差距較大等問(wèn)題。

3 原因分析

3.1 業(yè)主對(duì)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)和概算理解存在偏差

因?qū)徟块T嚴(yán)格控制調(diào)整概算，業(yè)主單位為避免項(xiàng)目調(diào)概，往往希望把概算做大，給后續(xù)工作留下空間；業(yè)主受設(shè)計(jì)單位的影響，認(rèn)為只有把概算做大了，后續(xù)的報(bào)批就簡(jiǎn)單。對(duì)概算作用認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致概算未起到控制投資作用。

3.2 各方參與者對(duì)概算執(zhí)行責(zé)任不到位

項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中各方參與者對(duì)控制概算投資的責(zé)任執(zhí)行不到位。設(shè)計(jì)單位未履行好概算控制責(zé)任，沒(méi)有做多方案比選和技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析，概算批復(fù)后沒(méi)有嚴(yán)格按照已批復(fù)的初步設(shè)計(jì)圖紙進(jìn)行深化設(shè)計(jì)；概算編制單位沒(méi)有嚴(yán)格根據(jù)初步設(shè)計(jì)圖紙進(jìn)行概算編制，多算高套現(xiàn)象普遍存在；業(yè)主單位沒(méi)有以批復(fù)的概算內(nèi)容要求設(shè)計(jì)單位限額設(shè)計(jì)，概算批復(fù)后肆意提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，增加建設(shè)內(nèi)容，隨意突破概算。

3.3 前期手續(xù)辦理周期較長(zhǎng)、報(bào)批困難

項(xiàng)目前期工作種類繁多，如概念性規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告書(shū)、用地預(yù)審等前期手續(xù)的準(zhǔn)備、報(bào)批時(shí)間長(zhǎng)；涉及到用地、用林、用海等前期手續(xù)需上報(bào)省級(jí)部門批準(zhǔn)，辦理難度大，影響工作進(jìn)度。

3.4 缺少系統(tǒng)的計(jì)價(jià)體系

長(zhǎng)期以來(lái)福建省概算編制都是套用預(yù)算定額，取費(fèi)文件及依據(jù)也與預(yù)算一樣，因初步設(shè)計(jì)深度要求比施工圖設(shè)計(jì)的深度淺，這就導(dǎo)致概算預(yù)算采用的不同深度的圖紙，編出的實(shí)際套價(jià)文件列項(xiàng)基本相同，而沒(méi)有考慮適當(dāng)?shù)姆糯笙禂?shù)，從而導(dǎo)致預(yù)算超概算。

4 概算執(zhí)行控制措施

4.1 主要亮點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

通過(guò)實(shí)地調(diào)研，座談、翻閱資料后，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)單位概算執(zhí)行的一些好的做法：

（1）組建高水平專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)，前期調(diào)查和資料收集完整。如：薌城區(qū)漳華新村安置房項(xiàng)目，業(yè)主組建一個(gè)高水平的前期報(bào)建團(tuán)隊(duì)，熟悉前期工作流程，做好項(xiàng)目方案比選及經(jīng)濟(jì)分析，做好地勘工作以及項(xiàng)目周邊的資料收集工作，概算批復(fù)后，項(xiàng)目實(shí)施很順利，投資控制工作做得很好。

（2）嚴(yán)格執(zhí)行概算批復(fù)，落實(shí)限額設(shè)計(jì)。如：漳州衛(wèi)生職業(yè)學(xué)院北倉(cāng)片區(qū)一期工程（I標(biāo)段），項(xiàng)目單位相關(guān)管理人員主要由教師隊(duì)伍組成的“外行人員”。在概算批復(fù)后，項(xiàng)目嚴(yán)格按照批復(fù)的概算內(nèi)容執(zhí)行，將限額設(shè)計(jì)落實(shí)到后續(xù)的施工圖設(shè)計(jì)，將設(shè)計(jì)變更控制在合理的預(yù)備費(fèi)中，項(xiàng)目實(shí)施步驟明確，進(jìn)展很順利。

4.2 概算執(zhí)行控制的措施

（1）實(shí)行項(xiàng)目前期工作全過(guò)程代辦。依托行政服務(wù)中心平臺(tái)采購(gòu)一批項(xiàng)目前期工作全過(guò)程代辦服務(wù)企業(yè)，根據(jù)前期工作的特點(diǎn)要求，對(duì)服務(wù)企業(yè)資質(zhì)、人員、場(chǎng)地等條件的篩選，入駐一批專業(yè)的前期代辦服務(wù)企業(yè)。設(shè)定合理的付費(fèi)條件，使項(xiàng)目前期工作市場(chǎng)化、標(biāo)準(zhǔn)化，加快項(xiàng)目實(shí)施，有力地推動(dòng)項(xiàng)目的建設(shè)。

（2）合理確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。材料與設(shè)備費(fèi)用在工程成本中所占比重較大,約占工程建安費(fèi)用的70%以上。材料與設(shè)備的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，直接關(guān)系到后續(xù)的項(xiàng)目實(shí)施，不隨意提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，必須根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和實(shí)際需要,合理確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

（3）減少變更，落實(shí)各方責(zé)任。項(xiàng)目建設(shè)單位以及參與項(xiàng)目建設(shè)的代建單位、設(shè)計(jì)單位、概算編制單位等都應(yīng)擯棄過(guò)去重技術(shù)輕投資的思想,真正認(rèn)識(shí)項(xiàng)目前期概算投資控制的重要性,減少變更，確保政府投資項(xiàng)目的投資得到有效控制,力爭(zhēng)政府投資效益的最大化。

（4）加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)施情況的監(jiān)督檢查。參照《政府投資條例》，投資主管部門和依法對(duì)政府投資項(xiàng)目負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的其他部門應(yīng)當(dāng)采取在線監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)核查等方式，對(duì)項(xiàng)目概算的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。按照核定的概算嚴(yán)格控制，在施工圖設(shè)計(jì)、招標(biāo)、驗(yàn)收、結(jié)算等重要節(jié)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)開(kāi)展概算控制檢查，制止和糾正項(xiàng)目違規(guī)超概算行為。

5 結(jié)束語(yǔ)

本文對(duì)某市2019年、2020年的項(xiàng)目概算審核后續(xù)情況進(jìn)行摸底調(diào)查，概算執(zhí)行總體情況能滿足審批要求，項(xiàng)目總體實(shí)施情況良好，能控制在合理的價(jià)格區(qū)間內(nèi)，但是仍然存在項(xiàng)目超概、推進(jìn)周期長(zhǎng)、概預(yù)算價(jià)格差距較大等問(wèn)題。筆者認(rèn)為，實(shí)行項(xiàng)目前期工作全過(guò)程代辦；合理確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；減少變更，落實(shí)各方責(zé)任；加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，是解決存在問(wèn)題的有效辦法。

總之，建設(shè)工程造價(jià)控制是一個(gè)全過(guò)程的控制，同時(shí)又是一個(gè)動(dòng)態(tài)的控制過(guò)程。從工程造價(jià)各階段的作用和特點(diǎn)可以看出,初步設(shè)計(jì)階段的概算能較全面、具體地反映整個(gè)工程的建設(shè)費(fèi)用,使投資者真正做到“心中有數(shù)”。所以,實(shí)際工作中,應(yīng)充分發(fā)揮好工程概算的控制作用，對(duì)保證項(xiàng)目順利開(kāi)展具有重要意義。