“一帶一路”背景下新疆邊境游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法問題

趙宏偉 茹克婭·霍加

（新疆師范大學(xué)政法學(xué)院,新疆 烏魯木齊 830017）

邊境旅游是指經(jīng)批準(zhǔn)的旅行社組織和接待我國及毗鄰國家的公民，集體從指定的邊境口岸出入境，在雙方政府商定的區(qū)域和期限內(nèi)進(jìn)行的旅游活動①。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年（因2020—2021年受疫情影響，旅游產(chǎn)業(yè)受挫，因此不以此兩年為代表），新疆國內(nèi)外游客全年接待數(shù)量達(dá)21 329.78萬人次，其中，國外游客為178.78萬人次，國內(nèi)游客為21 151萬人次。2019年新疆僅僅在旅游產(chǎn)業(yè)方面的收入達(dá)3 633億元，其中，入境旅游收入5.86億美元，國內(nèi)旅游收入3 594億元②。新疆作為“一帶一路”倡議的核心區(qū)，無論是在政策上還是在區(qū)位上都占據(jù)著巨大的優(yōu)勢。近幾年來，新疆的入境旅游產(chǎn)業(yè)雖然得到了蓬勃發(fā)展，但是壓力與挑戰(zhàn)也是并存的。隨著中國新疆與中亞地區(qū)邊境旅游業(yè)的不斷發(fā)展，旅游收入不斷提升的同時，出入境旅游糾紛日益凸顯。因此，加大對新疆邊境游消費(fèi)者權(quán)益的立法保護(hù)是擺在新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路上的一個重要課題。

1 邊境游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)背景及立法現(xiàn)狀

1.1 邊境游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)背景

旅游資源豐富。新疆地域遼闊，豐富的自然景觀資源作為新疆得天獨(dú)厚的優(yōu)勢成為新疆發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的重要倚仗。豐富多樣的旅游資源是新疆吸引國內(nèi)外游客，確保旅游業(yè)發(fā)展的重要保障。新疆的旅游景點(diǎn)有一千多處。按照《中國旅游資源普查規(guī)范》的資源分類，新疆六大類型資源齊備，在68種基本類型中至少擁有56種，占全國旅游資源類型的83%，居全國首位。新疆的旅游資源包括500多條河流、9 700平方千米的湖泊、1.86萬余條冰川、大沙漠以及十三個世居民族等[1]。這里有被譽(yù)為“國內(nèi)最美六大草原之一”的那拉提草原，這里有新疆必游景點(diǎn)喀什古城，其土建筑群規(guī)模聞名中外，這里有世界第二大的流動沙漠——塔克拉瑪干沙漠，其面積達(dá)33.67萬平方千米。這些豐富的旅游資源是新疆發(fā)展邊境旅游業(yè)的重要基礎(chǔ)。

區(qū)位優(yōu)勢明顯。建立友好的國際關(guān)系，通過借助與其他各國密切的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來，促使本國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展目標(biāo)，毫無疑問，這是“一帶一路”倡議內(nèi)所有國家現(xiàn)在以及將來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總目標(biāo)，而我國新疆正好處于“一帶一路”倡議的核心區(qū)，與哈薩克斯坦、塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦三個國家相毗鄰，地理位置優(yōu)越，區(qū)位優(yōu)勢明顯。獨(dú)特的地理位置優(yōu)勢也為發(fā)展新疆邊境旅游業(yè)奠定了基礎(chǔ)，通過邊境旅游業(yè)的發(fā)展來推動我國與中亞國家第三產(chǎn)業(yè)的貿(mào)易往來，促使其成為中亞交流中心。

政策優(yōu)勢突出。“一帶一路”倡議與“旅游興疆”戰(zhàn)略的提出，為新疆的發(fā)展提供了充分的政策優(yōu)勢。習(xí)近平總書記在2013年9月和10月提出了“一帶一路”倡議，借助現(xiàn)有的合作平臺，大力發(fā)展與沿線國家的經(jīng)濟(jì)往來，為新疆旅游業(yè)的發(fā)展提供了政策支持。我國新疆是“一帶一路”倡議的樞紐地帶[2]，在未來中國與中亞各國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中將會發(fā)生不可替代的中樞作用。2018年8月，新疆維吾爾自治區(qū)召開旅游發(fā)展大會，“旅游興疆”作為自治區(qū)重大發(fā)展戰(zhàn)略被提出[3]，自此，新疆旅游業(yè)又一次迎來了繁榮發(fā)展階段，新疆旅游業(yè)在確保自治區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)、發(fā)揮社會效益與文化效益、提高知名度等方面屢創(chuàng)新高[4]。

1.2 邊境游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的立法現(xiàn)狀

在國家立法層面不斷完善。對于邊境游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法律③主要有1993年頒布的經(jīng)過兩次修正的《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（以下簡稱《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》）；2013年頒布的經(jīng)過兩次修正的《中華人民共和國旅游法》（以下簡稱《旅游法》）；2021年1月1日起施行的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）。《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》通過專章的方式，明確規(guī)定消費(fèi)者對知情權(quán)、選擇權(quán)、公平交易權(quán)等九項(xiàng)權(quán)利的享有，同時也以具體的法律條文將經(jīng)營者所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)逐條列舉出來，以及當(dāng)事人違反約定或義務(wù)后所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任④。而旅游消費(fèi)者處于普通消費(fèi)者的范圍內(nèi)，它既具有普通消費(fèi)者的特點(diǎn)，也具有作為旅游消費(fèi)者所獨(dú)有的特征[5]。2013年頒布的《旅游法》，是我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的助推劑，相比于《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，《旅游法》更加詳細(xì)規(guī)定了旅游消費(fèi)者在旅游過程中所應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，以及與之相對應(yīng)的，旅行社等經(jīng)營者所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會責(zé)任，確保當(dāng)事人在糾紛發(fā)生時能夠有相關(guān)的法律條文予以使用，由法定的糾紛解決程序予以依靠⑤?！睹穹ǖ洹愤M(jìn)一步規(guī)定了平等主體之間的人身與財產(chǎn)權(quán)利，作為一部私法，《民法典》能夠更好地保護(hù)旅游消費(fèi)者的權(quán)益，特別是“合同編”與“侵權(quán)責(zé)任編”，標(biāo)志著對旅游者權(quán)益的保護(hù)達(dá)到了更高的水準(zhǔn)。

在地方立法層面可圈可點(diǎn)。新疆與旅游消費(fèi)者權(quán)益保障有關(guān)的規(guī)章與條例，主要包括《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法〉辦法》《新疆維吾爾自治區(qū)旅游促進(jìn)條例》《伊犁哈薩克自治州全域旅游促進(jìn)條例》《塔什庫爾干塔吉克自治縣旅游促進(jìn)條例》?！缎陆S吾爾自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法〉辦法》是根據(jù)新疆的實(shí)際情況，對《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》主要內(nèi)容更進(jìn)一步的細(xì)致規(guī)定?！缎陆S吾爾自治區(qū)旅游促進(jìn)條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定了自治區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃引導(dǎo)制度，強(qiáng)化了業(yè)態(tài)培育與服務(wù)管理規(guī)定，同時在第六章也規(guī)定了違反《條例》的法律責(zé)任，但全文對于邊境游的規(guī)定僅僅出現(xiàn)在第三條與第三十四條中⑥，并不能對邊境旅游業(yè)起到明確的指引作用。《伊犁哈薩克自治州全域旅游促進(jìn)條例》與《塔什庫爾干塔吉克自治縣旅游促進(jìn)條例》則是對《旅游法》的細(xì)化，但全文均未提及旅游者的權(quán)利與義務(wù)，也沒有對邊境游加以規(guī)定，而是對旅游產(chǎn)業(yè)、旅游設(shè)施、旅游資源、旅游市場等進(jìn)行的規(guī)范。

2 邊境游消費(fèi)者權(quán)益保障現(xiàn)存的立法問題

2.1 新疆邊境游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)特色立法缺失

筆者通過“中國法律資源庫”以“邊境旅游”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，得到有關(guān)邊境旅游的中央法規(guī)十部，地方性法規(guī)十四部，其中并沒有關(guān)于新疆邊境旅游管理的法律⑦。以上二十四部法律的主要內(nèi)容，基本上全都是以《邊境旅游暫行管理辦法》與《中華人民共和國公民出境入境管理法》為基礎(chǔ)，進(jìn)行的編排與整理，根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況予以制定并實(shí)施的，大部分內(nèi)容都是針對管理部門、邊防設(shè)施、旅游項(xiàng)目的建設(shè)以及旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營活動的管理，而對于旅游消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)規(guī)定卻鮮少體現(xiàn)，且規(guī)范分布零散，缺乏可操作性⑧。

《旅游法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》與《條例》并不能全方位地對邊境旅游消費(fèi)者的權(quán)益加以保護(hù)。目前的《旅游法》是基于本國國情加以制定的，但邊境旅游消費(fèi)者涉及兩國法律制度，且出入境游客相較于一般游客處于更加弱勢的地位，權(quán)利保護(hù)起來更加困難[6]。邊境游消費(fèi)者與一般消費(fèi)者屬于個性與共性的關(guān)系，相較于一般消費(fèi)者，旅游消費(fèi)者具有跨地域性與時效性的特征，在旅游過程中將會更加頻繁地產(chǎn)生購物活動，產(chǎn)生更多的法律關(guān)系，也就更加容易產(chǎn)生糾紛[7]。而現(xiàn)行的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》是針對一般消費(fèi)者的，尚未完全覆蓋邊境游消費(fèi)者的合法權(quán)益，也就難以妥善處理邊境游過程中產(chǎn)生的問題糾紛。而美國與日本在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中雖然同樣遇到了此種問題，但他們以法律糾紛的實(shí)踐為基礎(chǔ)進(jìn)行法律的制定，成功解決了普通相關(guān)法律無法觸及的難題[8]。

2.2 旅游合同法律適用有待解決

作為無名合同的旅游合同，并不能對新疆邊境游消費(fèi)者的權(quán)益進(jìn)行全面保障?！睹穹ǖ洹吩凇昂贤帯钡诙志帲ǖ谖灏倬攀鍡l至第九百七十八條）中一共規(guī)定了有十九種典型的合同，其中并不包括旅游合同，旅游合同作為無名合同只能按照第四百六十七條的內(nèi)容適用⑨。正是由于法律并沒有對旅游合同的格式條款加以明確規(guī)定，這極大地擴(kuò)張了合同內(nèi)容制定的自由度，在利益的驅(qū)使下，旅行社等經(jīng)營者往往鋌而走險，在旅游合同中減少自身義務(wù)與對方應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，損害了法律的權(quán)威。筆者在“中國裁判文書網(wǎng)”的搜索欄中以“旅游合同”和“合同糾紛”作為搜索條件，進(jìn)行民事案件的搜索，得到案件13 298個，其中以“服務(wù)合同糾紛”為案由的案件就有11 080個，占到了總案件的83%，且案件數(shù)量截至2020年都是呈逐年增加的狀態(tài)，2021年旅游產(chǎn)業(yè)雖然受到了疫情的影響，但案件糾紛仍然有1 606件⑩。

格式條款的使用降低了成本，提高了效率，但也增加了侵犯新疆邊境游消費(fèi)者權(quán)益的風(fēng)險。旅游活動具有綜合性的特征，消費(fèi)者在旅游過程中將接觸餐飲、購物、娛樂等各類產(chǎn)業(yè)，因此也應(yīng)當(dāng)將旅游合同作為綜合性的服務(wù)合同來看待，特別是在邊境游中，還涉及出入境簽證辦理的委托活動，但旅游合同為非典型合同，故而依照《民法典》第四百六十七條適用時，就會同時出現(xiàn)多種有名合同的范式，極易造成經(jīng)營者法律適用的混亂。也正因如此，現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常會出現(xiàn)經(jīng)營者為了減輕自身的責(zé)任，會在免責(zé)條款的制定上投機(jī)取巧，這種司法裁判案例屢見不鮮，即轉(zhuǎn)嫁自身的經(jīng)營風(fēng)險到旅游消費(fèi)者身上，這種違反《民法典》公平原則的不合法行為，其在合同中所列出的格式條款，自然會對邊境游消費(fèi)者的權(quán)益造成難以挽回的損失?。

2.3 雙邊旅游合作機(jī)制未成體系

現(xiàn)存的雙邊旅游合作協(xié)定內(nèi)容粗略，對旅游消費(fèi)者權(quán)益的保障并無規(guī)定。筆者通過“中國法律資源庫”查詢可知，目前我國與他國簽訂的雙邊旅游合作協(xié)定共有33部?，但在這些國際條約中，并沒有對旅游消費(fèi)者權(quán)益保障的規(guī)定，大多都是管理型的措施。近幾年來，新疆雖然開展了一系列發(fā)展邊境旅游的舉措，例如，2015年，中、俄、哈、蒙為了發(fā)展跨境旅游業(yè)，聯(lián)手打造“環(huán)阿爾泰山次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作跨國合作示范區(qū)”[9]；2018年11月伊犁哈薩克自治州舉辦了“冰雪文化旅游節(jié)”，舉行中哈民間跨境跑活動[10]；2022年8月博爾塔拉蒙古自治州政府表示將在自治區(qū)第十屆民運(yùn)會期間免費(fèi)開放阿拉山口邊境旅游區(qū)[11]。然而，邊境游消費(fèi)者權(quán)益糾紛問題卻日益凸顯，使得立法者不得不重視該問題。

雙邊旅游合作機(jī)制未成體系，無法全面覆蓋邊境游過程中產(chǎn)生的各種法律關(guān)系。雖然新疆在邊境游方面與“一帶一路”倡議的沿線國家間舉辦了一系列的合作活動，并簽訂了許多合作文件，但是目前還沒有制定雙邊旅游合作的協(xié)議，這使得各國在邊境旅游資源開發(fā)上各自獨(dú)立，沒有達(dá)到強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手的效果，并且由于各個國家的法律不同，導(dǎo)致在邊境游消費(fèi)者權(quán)益的法律適用上存在差異，極易造成同案不同判的情況出現(xiàn)。由于邊境游在法律關(guān)系的產(chǎn)生方面具有復(fù)雜性，在邊境游過程中一旦產(chǎn)生糾紛，對游客權(quán)益進(jìn)行及時救濟(jì)將變得難以實(shí)現(xiàn)，不僅阻礙了邊境旅游業(yè)的發(fā)展，也會對兩國之間的民商事交往產(chǎn)生負(fù)面影響[4]。

3 國外邊境游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度考察

3.1 美國運(yùn)用司法判例彌補(bǔ)現(xiàn)行法

美國制定了以基本法為基礎(chǔ)，以地方各州法規(guī)為主要內(nèi)容的旅游法律體系，例如1979年美國頒布的《全國旅游政策法》，該法時至今日，仍然被奉為美國旅游法律體系的基礎(chǔ)[12]。2010年的《美國旅游促進(jìn)法》，作為美國第二部綱領(lǐng)性的旅游產(chǎn)業(yè)法律成立的標(biāo)志[13]，以及加利福尼亞州頒布的《加利福尼亞州旅游政策法案》[14]，弗吉尼亞州頒布的《弗吉尼亞旅行社法》[15]，并通過靈活運(yùn)用司法判例來彌補(bǔ)成文法典的滯后性與僵硬性的缺陷，為其他州所效仿。這使得美國在邊境旅游業(yè)蓬勃發(fā)展的今天，在現(xiàn)行法律落后于實(shí)踐的情況下，也能靈活應(yīng)對各種新型的法律糾紛，從而最大限度地維護(hù)了旅游市場秩序。

3.2 日本通過頻繁修法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展

日本《旅游基本法》自頒布以來，總共經(jīng)歷了三次重大修改。日本1963年頒布的《旅游基本法》，可以視為日本進(jìn)入旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展新階段的里程碑?。作為第一部旅游產(chǎn)業(yè)基本法，被日本人視為“旅游政策的憲法”[16]。1983年，修訂后的《旅游基本法》中，增加了“旅行業(yè)約款”的規(guī)定，2006年日本對《旅游基本法》進(jìn)行了第三次修改，增加了旅游消費(fèi)者權(quán)益的條款[17]。直到2007年，由于《旅游基本法》已經(jīng)不再適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展，即被徹底廢棄[18]。

在地方性法規(guī)的建設(shè)方面，為了推動本地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展，1950年頒布了《國際文化旅游城市建設(shè)法（京都、奈良）》，以及后來的《關(guān)于古都?xì)v史風(fēng)土保存的特別措施法》；1985年滋賀縣頒布了《保護(hù)、培育家鄉(xiāng)滋賀的風(fēng)景之條例》[16]；1988年岡山縣頒布了《岡山縣景觀條例》；1991年廣島市頒布了《關(guān)于家鄉(xiāng)廣島的景觀保護(hù)和創(chuàng)造之條例》[16]。

3.3 歐盟制定統(tǒng)一法令并建立機(jī)關(guān)

歐盟通過頒布統(tǒng)一法令來減緩各成員國之間的法律與文化差異。截至目前，歐盟在法律一體化與經(jīng)濟(jì)一體化方面仍然是世界上密切程度最高的區(qū)域組織。1990年通過了《歐共體關(guān)于包價旅游、包價度假和包價旅行指令》（以下簡稱《包價旅游指令》），該指令是歐盟通過頒布法律的方式進(jìn)行調(diào)整邊境旅游，助力發(fā)展區(qū)域旅游的標(biāo)志性文件[19]。作為歐盟旅游產(chǎn)業(yè)的一部“母法”，對其成員國針對旅游業(yè)的立法起到了示范作用。歐盟根據(jù)《關(guān)于負(fù)責(zé)實(shí)施消費(fèi)者保護(hù)法律的國家機(jī)構(gòu)之間的合作的第2006/2004號條例》（2004）（以下簡稱《消費(fèi)者保護(hù)合作條例》），在2007年建立了歐盟范圍內(nèi)統(tǒng)一的，并擁有消費(fèi)調(diào)查權(quán)與執(zhí)法權(quán)的主管機(jī)關(guān)?。同時各個成員國也建立自己的消費(fèi)執(zhí)法機(jī)關(guān)，從而形成了“消費(fèi)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)體系”?。

3.4 南方共同市場簽訂協(xié)議，進(jìn)行司法合作

南方共同市場通過成員國之間簽訂行政協(xié)議，在政策上加大司法合作。南方共同市場在2005年簽訂了旅游產(chǎn)業(yè)方面的行政合作協(xié)議，在制度層面為出入境旅游消費(fèi)者權(quán)益的救濟(jì)與保護(hù)方式達(dá)成共識[20]。2005年在具體實(shí)踐上建立了專家聯(lián)合委員會。該委員會主要是針對出入境游客糾紛，能夠讓80%的旅游消費(fèi)糾紛通過此專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行解決。巴西的旅游產(chǎn)業(yè)在世界都具有盛名，是世界十大旅游創(chuàng)匯國之一，在邊境旅游者權(quán)益保護(hù)方面，已經(jīng)實(shí)施了很多有益的、值得我國學(xué)習(xí)借鑒的措施[4]。比如，巴西在面對發(fā)生在其境內(nèi)的出入境旅游糾紛時，就是通過其行政與司法系統(tǒng)的聯(lián)合，在機(jī)場建立24小時快速調(diào)解機(jī)構(gòu)，降低了邊境旅游者的訴訟成本，提高了訴訟解決效率。

4 完善新疆邊境游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法的建議

4.1 制定《新疆邊境旅游管理辦法》

制定一部具有新疆特色的保障邊境游消費(fèi)者權(quán)益的地方性法規(guī)。國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，新疆在國際旅游收入與接待入境旅游人數(shù)方面呈不斷上升趨勢[21]。雖然在立法方面已經(jīng)制定了一部《條例》，但《條例》對旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的條款分布松散，且不是針對邊境旅游的專門法律。因此我國可以借鑒日、美國家的做法，從現(xiàn)有的司法判例中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，通過修訂現(xiàn)行法或制定新的地方法的方式，制定《新疆邊境旅游管理辦法》來專門應(yīng)對新疆在邊境游方面所可能產(chǎn)生的各種法律關(guān)系，對入境與出境游客的自行選擇權(quán)、知情權(quán)、生命及財產(chǎn)安全進(jìn)行及時的救濟(jì)[22]。

《新疆邊境旅游管理辦法》的主要內(nèi)容可以分五個章節(jié)。總則部分負(fù)責(zé)對該法的整體內(nèi)容制定框架，對另外五個分則起指引作用。針對新疆邊境游消費(fèi)者權(quán)利模糊的問題，《新疆邊境旅游管理辦法》可以對新疆邊境旅游消費(fèi)者所享有的具體權(quán)利進(jìn)行明確規(guī)定，確保旅游者在權(quán)利受到侵害時有法可依。同時，為了防止邊境旅游經(jīng)營者濫用自身的經(jīng)營地位優(yōu)勢，惡意剝奪游客的利益，可對行政機(jī)關(guān)的責(zé)任進(jìn)行明確分配，如對旅游者身份的審批、出入境證件的管理以及價格的規(guī)定等，同時對國際旅行社的設(shè)立與運(yùn)營進(jìn)行一定的規(guī)制。通過借鑒巴西在機(jī)場設(shè)立24小時快速調(diào)解機(jī)構(gòu)的有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合新疆本地區(qū)的實(shí)際情況，對出入境旅游者的權(quán)益進(jìn)行及時救濟(jì)。最后一章為附則部分，主要對本法的實(shí)施措施加以規(guī)定。

4.2 完善邊境旅游合同制度

完善《民法典》“合同編”，將“旅游合同”作為有名合同，列入第二分編“典型合同”當(dāng)中。如前所述，目前旅游合同的簽訂，只能依照《民法典》第四百六十七條的規(guī)定，這催生了旅游經(jīng)營者利用其自身優(yōu)勢，事先在制定格式條款時，將自身利益最大化，而將旅游者的利益最小化[23]。此種情況下，如果沒有像典型合同一樣的規(guī)范化的條款要求和合同簽訂流程，就極容易導(dǎo)致旅游消費(fèi)者在不知情或未被提示說明的情況下簽訂了旅游合同。因此應(yīng)將“旅游合同”作為典型合同加以規(guī)定，對合同的成立、效力、履行等進(jìn)行明確規(guī)定。

在《條例》第五章“服務(wù)管理”中，規(guī)定行政機(jī)關(guān)對旅游合同進(jìn)行事前審查的權(quán)力。對旅游合同的內(nèi)容，由主管機(jī)關(guān)進(jìn)行事前審查，我國臺灣地區(qū)?與湖北荊門?的地方性法規(guī)中已經(jīng)制定了相關(guān)的規(guī)定。對旅游經(jīng)營者在試用其旅游合同中的格式條款之前，應(yīng)當(dāng)提交給政府相應(yīng)的主管機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，對格式條款中權(quán)利義務(wù)模糊不清、合同內(nèi)容不符合《民法典》規(guī)定、違反公平原則的條款予以禁止，這樣不僅能夠確保旅游消費(fèi)者的權(quán)益，而且能夠顯著降低旅游消費(fèi)者與旅游經(jīng)營者因旅游合同而產(chǎn)生的糾紛數(shù)量，進(jìn)而節(jié)約司法資源。

4.3 制定區(qū)域旅游合作協(xié)議

通過制定區(qū)域旅游合作協(xié)議，來加強(qiáng)新疆與其毗鄰的中亞三國的旅游產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)一規(guī)范管理。我國與他國簽訂了33部旅游合作的國際條約中，并不包含與新疆毗鄰且作為“一帶一路”倡議核心區(qū)的中亞國家，并沒有與他們簽訂相關(guān)的區(qū)域旅游合作協(xié)議。為了發(fā)展新疆邊境游產(chǎn)業(yè)，有必要制定我國與中亞國家的區(qū)域旅游合作協(xié)議。對于該區(qū)域旅游合作協(xié)議的主要內(nèi)容，可以借鑒巴西向海牙國際私法會議提交的《合作保護(hù)跨境游客和訪客公約草案》?。

在區(qū)域旅游協(xié)議的主要內(nèi)容方面，首先，合作協(xié)議應(yīng)當(dāng)對邊境游消費(fèi)者的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)予以統(tǒng)一，不管是入境游客還是出境游客，不能有任何偏袒傾向，不得因?yàn)閲牟町惗枰云缫暎?dāng)糾紛發(fā)生后，應(yīng)當(dāng)平等對待，予以平等的司法行政救濟(jì)[24]。其次，應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的中央機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)中亞區(qū)域旅游業(yè)全局工作，同時各個締約方的主管機(jī)關(guān)也要明確其職責(zé)，幫助出入境游客聯(lián)系本地的相關(guān)部門，給予邊境旅游者基本的幫助，各國的主管機(jī)關(guān)之間也要加強(qiáng)聯(lián)絡(luò)，形成密切聯(lián)系的管理網(wǎng)。最后，區(qū)域協(xié)議還要對旅游者救濟(jì)的行政與司法措施予以明確規(guī)定，以防該協(xié)議得不到具體落實(shí)。

5 結(jié)語

在“一帶一路”倡議中，新疆邊境游是一項(xiàng)集合吃、玩、住、行的綜合行為，是一個涉及國內(nèi)外旅游制度、雙邊合作的復(fù)雜問題[25]。通過考察我國在國家層面和地方性法規(guī)層面的立法現(xiàn)狀，可知我國還存在新疆邊境游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)特色立法缺失、旅游合同法律適用有待解決、雙邊旅游合作機(jī)制未成體系的問題。而域外的國家和組織在邊境旅游業(yè)方面有一定的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)值得我國借鑒：美國通過靈活運(yùn)用司法判例來彌補(bǔ)成文法典的滯后性；日本通過頻繁修法來抑制法律的僵硬性；歐盟通過建立統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)關(guān)，對邊境旅游者的權(quán)益進(jìn)行及時的救濟(jì)；南方共同市場設(shè)立專家聯(lián)合委員會作為專門機(jī)關(guān)進(jìn)行管理，加強(qiáng)成員國之間的司法合作。為了完善新疆邊境游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法，筆者建議，制定《新疆邊境旅游管理辦法》來彌補(bǔ)地方邊境游特色立法的缺失；完善旅游合同，將旅游合同有名化，確保糾紛發(fā)生時旅游者能夠有法可依；制定區(qū)域旅游合作協(xié)議，對中國與中亞的邊境游進(jìn)行統(tǒng)一管理。通過利用法律來維持新疆健康的邊境旅游消費(fèi)環(huán)境，促進(jìn)新疆經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

注釋：

①見《邊境旅游暫行管理辦法》第二條。

②新疆維吾爾自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局.2021年新疆統(tǒng)計(jì)年鑒：5-11主要年份旅游事業(yè)發(fā)展情況[EB/OL].(2022-03-01)[2022-08-17].http://tjj.xinjiang.gov.cn/tjj/dwmynk/202203/26c7d8288f804f8b9ab8523e4afb061e.shtml.

③1997年，原國家旅游局、外交部、公安部、海關(guān)總署聯(lián)合發(fā)布的《邊境旅游暫行管理辦法》，主要是對原國家旅游局和邊境省、自治區(qū)旅游局對本行政區(qū)內(nèi)的邊境旅游業(yè)務(wù)的管理、監(jiān)督、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)等方面作出的規(guī)定，第九條到第十四條主要對參加邊境旅游人員提出相應(yīng)的管理辦法，而并未明確其相應(yīng)的權(quán)利，因此本文不再贅述。

④《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第七條到第十五條規(guī)定了消費(fèi)者的權(quán)利，第十六條到第二十九條規(guī)定了經(jīng)營者的義務(wù)，第四十八條到第六十一條規(guī)定了法律責(zé)任。

⑤《中華人民共和國旅游法》第二章規(guī)定了旅游者的權(quán)利，第四章規(guī)定了經(jīng)營者的義務(wù)，第九章規(guī)定了法律責(zé)任

⑥《新疆維吾爾自治區(qū)旅游促進(jìn)條例》第三條：“促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持文旅融合，挖掘和發(fā)展紅色旅游，建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶旅游集散中心，南疆絲綢之路文化和民族風(fēng)情旅游目的地，天山世界遺產(chǎn)旅游產(chǎn)業(yè)帶、阿爾泰山生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)帶、西部邊境旅游產(chǎn)業(yè)帶，打造新疆是個好地方品牌，推動旅游業(yè)成為戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)”?！缎陆S吾爾自治區(qū)旅游促進(jìn)條例》第三十四條：“鼓勵和支持發(fā)展具有地方特色的旅游產(chǎn)業(yè)，推動生態(tài)、歷史文化、紅色、康養(yǎng)、自駕、研學(xué)、民俗文化、邊境和低空旅游等特色旅游新業(yè)態(tài)健康發(fā)展”。

⑦中國法律資源庫（http://data.lawyee.net/ ）。

⑧例如廣西壯族自治區(qū)防城港市人民政府2012年同意頒行的《防城港市邊境旅游管理暫行辦法》，其中并沒有一條是關(guān)于旅游者或消費(fèi)者權(quán)益的內(nèi)容；廣西壯族自治區(qū)公安廳1992年頒布的《關(guān)于開展中越邊境旅游業(yè)務(wù)的暫行管理辦法》，有關(guān)旅游者權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，零散分布于第十條、第十五條、第十七條、第十八條。

⑨《民法典》第四百六十七條：“本法或者其他法律沒有明文規(guī)定的合同，適用本編通則的規(guī)定，并可以參照適用本編或者其他法律最相類似合同的規(guī)定”。

⑩中國裁判文書網(wǎng) https://wenshu.court.gov.cn/ 案件搜索結(jié)果截至2022年8月17日。

?例如，中國平安財產(chǎn)保險股份有限公司遼寧分公司、張嬌等旅游合同糾紛民事二審（2021）遼01民終10665號；高蘭香、丁靜等與河南職工國際旅行社、河南新華飛揚(yáng)國際旅行社有限公司旅游合同糾紛（2016）豫民終579號；大石橋市圣鵬旅行社有限責(zé)任公司、馬樹良生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)糾紛（2020）遼08民終3125號。

?筆者在“中國法律資源庫”上以“旅游合作”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，得到33部國際條約。

?《日本旅游基本法》第二章為“促進(jìn)國際旅游事業(yè)”，第三章為“旅游者的保護(hù)以及關(guān)于旅游設(shè)施的配置等”。

?《關(guān)于負(fù)責(zé)實(shí)施消費(fèi)者保護(hù)法律的國家機(jī)構(gòu)之間的合作的第2006/2004號條例》第4條第3款：“在不違反第4款的情況下，每一個主管機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)具有為實(shí)施本條例所必需的調(diào)查權(quán)和執(zhí)行權(quán)，并將根據(jù)其國內(nèi)法來行使這些權(quán)力”。

?關(guān)于負(fù)責(zé)實(shí)施消費(fèi)者保護(hù)法律的國家機(jī)構(gòu)之間的合作的第2006/2004號條例，第四條第一款：“每一個成員國都應(yīng)當(dāng)指定主管機(jī)構(gòu)和一個單一聯(lián)絡(luò)處來負(fù)責(zé)本條例的實(shí)施”。

?《臺灣消費(fèi)者保護(hù)法》第十七條第三款：“企業(yè)經(jīng)營者使用定型化契約者，主管機(jī)關(guān)得隨時派員查核”。

?《荊門市政府合同管理暫行辦法》第十三條：“政府合同簽訂之前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合法性審查。未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查認(rèn)定不合法的，不得簽訂”。

?2013年，巴西向海牙國際私法會議提出《合作保護(hù)跨境游客和訪客公約草案》，《草案》共兩章9條，第一章是公約的目標(biāo)和適用范圍，第二章是司法協(xié)助。