法治化宜商環(huán)境賦能經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑研究

董佳慧 孫博勝 烏蘭娜日

世界銀行已經(jīng)發(fā)布說明，運(yùn)行17年的營商環(huán)境（Doing Business）項(xiàng)目，將于2023年第三季度被宜商環(huán)境（Business Enabling Environment）項(xiàng)目替代。在全球經(jīng)濟(jì)形勢影響下，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展也面臨著高質(zhì)量發(fā)展壓力，為更好地提升經(jīng)濟(jì)主體的投資發(fā)展積極性和創(chuàng)造性，促進(jìn)國內(nèi)大循環(huán)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，構(gòu)建和優(yōu)化法治化宜商環(huán)境是關(guān)鍵性舉措。新時(shí)期宜商環(huán)境作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)生動力，其優(yōu)化必須以良好外部環(huán)境為依托。我國“十四五”規(guī)劃中貫穿始終的就是要建設(shè)一流宜商環(huán)境，特別是習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第11次會議上強(qiáng)調(diào)了要努力打造若干高水平對外開放平臺。健全外商投資準(zhǔn)入管理制度，繼續(xù)優(yōu)化市場化、法治化、國際化投資規(guī)則；積極穩(wěn)妥地推進(jìn)自由貿(mào)易港建設(shè)制度創(chuàng)新，深化國際合作提高開放水平，加強(qiáng)與周邊國家經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域政策交流與務(wù)實(shí)合作，構(gòu)建公平競爭商業(yè)競爭環(huán)境。

一、問題的提出

世界銀行報(bào)告于2008年首次向我國提供國別報(bào)告，逐步引起了我國政府的注意，自2009年我國正式加入WTO以來，獲得了更多發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家政府的重視和認(rèn)可。國務(wù)院新聞辦公室2015年12月31日發(fā)13號通知，確認(rèn)了中國改善營商環(huán)境的行動，此后逐漸推行起來，而且成為優(yōu)化我國營商環(huán)境的內(nèi)生動力。2019年7月2日，全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)上市企業(yè)首次公開發(fā)行注冊制試點(diǎn)工作正式拉開序幕。習(xí)近平指出，新時(shí)代改革開放的過程中使得我國的制度建立具有一定獨(dú)特的特征，其中一點(diǎn)就是制度建設(shè)的分量很重?！盃I商環(huán)境”指標(biāo)有著重要的現(xiàn)實(shí)意義與深遠(yuǎn)歷史意義，①鄭繼湯.習(xí)近平關(guān)于構(gòu)建法治化營商環(huán)境重要論述的邏輯理路[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào),2019,(6).在宏觀方面能夠?yàn)槠髽I(yè)經(jīng)營管理進(jìn)行政策指導(dǎo)，在微觀方面能夠有助于增強(qiáng)企業(yè)競爭力，所以對于一國或者地區(qū)來說，創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境不僅關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量與效益，更關(guān)乎社會和諧與穩(wěn)定。②馮杰,深化“放管服”改革優(yōu)化稅收營商環(huán)境[J].中國行政管理,2018,(10).我國始終將改善營商環(huán)境列為深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作之一，而優(yōu)化營商環(huán)境目標(biāo)則是十九大所倡導(dǎo)的“堅(jiān)持以人為本”，體現(xiàn)出中國特色社會主義思想。③宋林霖,何成祥.優(yōu)化營商環(huán)境視閾下放管服改革的邏輯與推進(jìn)路徑;基于世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)體系的分析[J].中國行政管理,2018,(4).黨中央在堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)總基調(diào)的基礎(chǔ)上，作出一系列帶有戰(zhàn)略性的新思想、新判斷，也是一個(gè)地區(qū)或國家核心競爭力形塑過程中的客觀體現(xiàn)，旨在通過完善政府管理方式來提升公共服務(wù)水平，經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。①常健.國家治理現(xiàn)代化與法治化營商環(huán)境建設(shè)[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）,2021,(6).習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，法治是最佳營商環(huán)境，各級政府采取的一系列措施有效地增強(qiáng)了國家的綜合實(shí)力和國際地位。由于各經(jīng)濟(jì)體的整體制度、文化背景、發(fā)展水平迥然相異，世界銀行以一套評估標(biāo)準(zhǔn)來判別各個(gè)經(jīng)濟(jì)體的營商環(huán)境有一定局限性，2021年9月16日，決定停止?fàn)I商環(huán)境報(bào)告和數(shù)據(jù)運(yùn)營，探索新的方法。在這一背景下，如何參照營商環(huán)境影響因素，不斷提高宜商環(huán)境法治化和賦能經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為亟待解決的課題。

二、宜商環(huán)境影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要法治因素分析

法治是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)良好運(yùn)行的重要保障，只有把依法治企真正落到實(shí)處，才有可能形成一個(gè)良性有序的市場秩序。在生產(chǎn)經(jīng)營活動中，企業(yè)的利益訴求與社會公共利益和國家安全直接相關(guān)，所以必須遵守法律、法規(guī)。這需要政府出臺相應(yīng)的規(guī)定來加以保證。必須用完備的法律規(guī)范市場主體的行為，維護(hù)中小微企業(yè)的合法權(quán)益，通過完善立法機(jī)制和健全配套制度建設(shè)，構(gòu)建有效監(jiān)管的長效機(jī)制和維護(hù)公平競爭經(jīng)濟(jì)秩序，強(qiáng)化市場監(jiān)管能力，保障市場競爭規(guī)則的高效運(yùn)作。

世界銀行的《營商環(huán)境報(bào)告》采用系列調(diào)查問卷和實(shí)地走訪的形式進(jìn)行資料收集。通過對這些調(diào)研結(jié)果的分析，得出若干結(jié)論。同時(shí)，也利用各種數(shù)據(jù)分析工具開展了實(shí)證研究工作。②2003年世界銀行發(fā)布的首份(營商環(huán)境報(bào)告)中包括5套指標(biāo)，涉及133個(gè)經(jīng)濟(jì)體;到2010年的報(bào)告擴(kuò)展到了10 套指標(biāo)，涉及183個(gè)經(jīng)濟(jì)體;2020年世界銀行全球營商環(huán)境評估則一共包括12套指標(biāo)，涉及190個(gè)經(jīng)濟(jì)體這些指標(biāo)分別代表了開辦企業(yè),執(zhí)行合同、解決糾紛，跨境貿(mào)易，獲取信貸、保護(hù)中小投資者、與政府交易、辦理編稅，獲得建筑許可，獲得電力，雇用勞動力，登記財(cái)產(chǎn)等師利程度，在調(diào)查方法上，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)與學(xué)術(shù)界顧問北同設(shè)計(jì)了基于商業(yè)案例的調(diào)查問卷，即對企業(yè)的法律形式，規(guī)模、地點(diǎn)、業(yè)務(wù)性質(zhì)做出假定，向當(dāng)?shù)貙＜?包括律師、商業(yè)顧問、會計(jì)師、運(yùn)輸代理公司、政府官員和日常從事法律和監(jiān)管規(guī)定執(zhí)行與咨詢的其他專業(yè)人員)進(jìn)行調(diào)查，并進(jìn)行多輪的討論，以確保獲得可信的和可比較的數(shù)據(jù)。世界銀行所發(fā)布的《營商環(huán)境報(bào)告》中，對“營商環(huán)境”評價(jià)指標(biāo)體系作出定義，即對市場、法律、政府與社會進(jìn)行全面測度，分別對“軟”性、客觀性、多樣性三個(gè)方面進(jìn)行了評價(jià)。③謝紅星.法治化營商環(huán)境的證成、評價(jià)與進(jìn)路:從理論邏輯到制度展開[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐,2019,(11).近年來，伴隨著改革深化與市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，各地區(qū)持續(xù)出臺多項(xiàng)政策與措施來完善企業(yè)經(jīng)營管理，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競爭力，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，給營商環(huán)境帶來新視野。一方面，我國目前對“營造良好營商環(huán)境”的界定，從理論上看還不一致，實(shí)踐中有些地方對于營商環(huán)境也有很多解釋，甚至產(chǎn)生了不同認(rèn)識。另一方面，國務(wù)院在頒布《優(yōu)化營商環(huán)境條例》前，一些省市就已著手研究和制定有關(guān)政策，比如北京和上海先后發(fā)布實(shí)施了《北京市完善現(xiàn)代服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)方案（試行）》。但這些大都限于某一方面，系統(tǒng)性不強(qiáng)。營商環(huán)境定義表現(xiàn)出復(fù)雜性、全域性和模塊化等特征，并且未就具體問題提出清晰的標(biāo)準(zhǔn)。為推進(jìn)營商環(huán)境法治化，國家發(fā)展改革委與工業(yè)和信息化部共同發(fā)布的《關(guān)于深化商事制度改革進(jìn)一步激發(fā)市場活力促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》是其中一項(xiàng)重要舉措。《優(yōu)化營商環(huán)境條例》在吸收世界銀行評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和國際通行做法的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格規(guī)范了企業(yè)在經(jīng)營過程中存在的各類違法行為。并出臺了《市場主體信息公示規(guī)則（試行）》在內(nèi)的多項(xiàng)規(guī)章制度。這些舉措，切實(shí)推進(jìn)政務(wù)公開進(jìn)程。各地方政府紛紛展開對各種涉企“黑箱”的徹底清理和整頓。有的地區(qū)公開了行政審批事項(xiàng)，使公眾了解了辦事流程和時(shí)限，有的還實(shí)行了網(wǎng)上并聯(lián)審批，并在國內(nèi)先行取消了中介服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目。全國大部分省（區(qū)）制定了改善營商環(huán)境省級地方性法規(guī)和規(guī)章及相應(yīng)規(guī)范性文件。作為一種公共產(chǎn)品，法律制度為國家及各地政府所合法壟斷，也使得各地間形成一個(gè)較為穩(wěn)定的市場規(guī)則體系。就宏觀而言，我國當(dāng)前亟待解決的問題就是如何切實(shí)地發(fā)揮市場主體的作用，提高資源配置效率。其中，最關(guān)鍵的是要建立健全公平競爭的規(guī)則。各地政府開創(chuàng)了“零跑動”“一業(yè)一證”“一證準(zhǔn)營”的經(jīng)驗(yàn)，逐步開展了一系列的改革嘗試與試點(diǎn)工作，收到了一定的效果。營商環(huán)境在實(shí)踐探索中不斷總結(jié)和升級，并形成了一整套中國特色現(xiàn)代法治理念和制度，對于推動我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)健康發(fā)展和構(gòu)建社會主義和諧社會具有積極意義。這些都是宜商環(huán)境所應(yīng)借鑒并在此基礎(chǔ)上深入發(fā)展的。

三、法治化宜商環(huán)境賦能經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的突出問題及原因

(一)重點(diǎn)領(lǐng)域法律法規(guī)不完善

盡管許多地區(qū)營商環(huán)境改革取得了顯著成效，就地區(qū)而言，東部沿海省份整體表現(xiàn)較好，而中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)面臨著一定的難題。在國家立法層面有關(guān)經(jīng)濟(jì)的法律法規(guī)存在滯后性，缺乏一套完整的配套實(shí)施細(xì)則，并且由于其相關(guān)解釋不能及時(shí)出臺，不能達(dá)到相關(guān)法律法規(guī)頒布實(shí)施后能夠及時(shí)有效適用。目前國內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)正處在高質(zhì)量發(fā)展階段，市場主體的活力需要進(jìn)一步激發(fā)。一些地方現(xiàn)行政策及規(guī)定與國家出臺的法治化營商環(huán)境規(guī)章制度不相符合，特別是對中小企業(yè)的融資、創(chuàng)業(yè)問題上缺少專門規(guī)定，甚至很多扶持政策并不包括小微企業(yè)，以至于在部分地區(qū)存在“大而全”的情況。此外，因?yàn)橐恍┬姓芾聿块T或者機(jī)構(gòu)設(shè)立了太多的行政事務(wù)職能，導(dǎo)致許多事情需要通過層層的報(bào)告才能夠獲得審批，這就給基層辦事人員提出了更高的要求。

(二)政務(wù)水平有待提升

由于各地區(qū)審批事項(xiàng)與數(shù)量較多，造成項(xiàng)目執(zhí)行過程繁雜煩瑣，影響了企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的正常進(jìn)行，加大了社會成本。此外，部分審批事項(xiàng)涉及稅收征管、環(huán)境保護(hù)、社會保障等工作，需經(jīng)過一段時(shí)間才能辦結(jié)，審批效率低下，限制了企業(yè)活力的增強(qiáng)。另外，營商政務(wù)中服務(wù)監(jiān)督的欠缺導(dǎo)致社會誠信體系的欠缺。有些地區(qū)還存在“官本位”觀念，群眾的需求得不到及時(shí)響應(yīng)，致使某些公共服務(wù)不能滿足群眾不斷增長的美好生活需求。

(三)行政執(zhí)法不規(guī)范

在行政執(zhí)法的過程中存在著較為嚴(yán)重的不規(guī)范現(xiàn)象，不但影響到政府的公信力，而且也大大損害到企業(yè)、市民等相關(guān)利益主體的正當(dāng)權(quán)益。執(zhí)法人員出現(xiàn)違法亂紀(jì)的行為屢禁不止，一些地方政府部門執(zhí)法時(shí)推諉扯皮，少數(shù)部門人員濫用職權(quán)任意插手司法，這都阻礙了依法行政，侵害了公民權(quán)益，同時(shí)也阻礙了經(jīng)濟(jì)健康有序的發(fā)展。而當(dāng)前長期存在的觀念誤區(qū)是“由誰來辦”“由誰來管”，在這種情況下，需要加強(qiáng)法治宣傳教育，健全法治工作機(jī)制，加大執(zhí)法力度，完善監(jiān)管體系，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，保障法律制度的切實(shí)執(zhí)行，為營造宜商環(huán)境法治化夯實(shí)基礎(chǔ)。

（四）法治意識不強(qiáng)

法治氛圍建設(shè)來源于法律信仰，離開了法律信仰就無法構(gòu)建完備的法律體系。只有健全完整的法律體系，才是依法治國、依法執(zhí)政的真正保障。這就要求人民必須自覺地踐行社會主義核心價(jià)值觀，加強(qiáng)法治意識。事實(shí)上，有些地區(qū)部分群眾遇有爭議往往憑借經(jīng)驗(yàn)應(yīng)對而不是依法而行，個(gè)別企業(yè)違法經(jīng)營乃至違規(guī)生產(chǎn)造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，有的地方對于亂收費(fèi)等熟視無睹。凡此種種，無不折射出我國法治建設(shè)中尚存在不少問題，妨礙了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，均不利于創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境。

四、宜商環(huán)境法治化賦能經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑

(一)完善相關(guān)法律法規(guī)，建立健康有序的經(jīng)濟(jì)秩序

“良法”是“善治”的前提，也是政府對社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)依法治理的根本基礎(chǔ)。健全法治環(huán)境，有助于創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)的宜商環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會又快又好發(fā)展。但是，當(dāng)前市場主體數(shù)量正在快速增長，加大了企業(yè)的競爭壓力，對此，我國政府頒布了許多促進(jìn)公平競爭的法律、法規(guī)，但是也面臨很多問題。在這些問題中，最重要的是如何處理好許可和審批的關(guān)系。首先要出臺相應(yīng)的規(guī)范性文件，明確許可主體，賦予許可的法定權(quán)限；其次政府要加強(qiáng)監(jiān)督，保護(hù)企業(yè)及群眾的合法權(quán)利不受到侵害；最后政府有關(guān)部門要加強(qiáng)監(jiān)督職能以保證信息的公開和透明，切實(shí)維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序的公平公正。以制度規(guī)范為本，以法治為核心，所有這些均需以健全與完善法律政策體系為前提。故此，需要根據(jù)宜商環(huán)境項(xiàng)目新要求，針對性地對《營商環(huán)境條例》進(jìn)行修改完善，當(dāng)然，其他必要的法律法規(guī)亦需跟進(jìn)。

(二)加快政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

政府職能轉(zhuǎn)變不僅是當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會改革和發(fā)展進(jìn)程中的一個(gè)重大課題，而且是推動法治政府建設(shè)最重要的組成部分。我國經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，但也面臨社會需求結(jié)構(gòu)變化的挑戰(zhàn)，因此，一并加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和社會主義民主政治體制改革是達(dá)到這一目的最為有效和直接的途徑。同時(shí)，也意味著要改變過去“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”的政績觀，走高質(zhì)量發(fā)展之路，在政府職能轉(zhuǎn)變過程中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

(三)規(guī)范行政執(zhí)法，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境

為最大限度地提升法治化宜商環(huán)境，必須加強(qiáng)保障大中小企業(yè)及其經(jīng)營者合法權(quán)益，嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法。一是強(qiáng)化依法行政，增強(qiáng)依法決策的能力。只有將法治理念滲透到各項(xiàng)工作之中，才能更好地維護(hù)市場競爭秩序。此外，建立健全企業(yè)投訴受理、處理機(jī)制，及時(shí)化解因市場主體間訴求無法化解而引發(fā)的矛盾糾紛，還必須加強(qiáng)違法違規(guī)案件的查處。二是嚴(yán)格市場監(jiān)管，深入推進(jìn)簡政放權(quán)改革和權(quán)力清單管理制度建設(shè)，給各類市場主體創(chuàng)造相對透明的投資環(huán)境，注重降低行政成本，提高政府公共服務(wù)水平。強(qiáng)化事后監(jiān)管、落實(shí)部門責(zé)任、嚴(yán)把市場準(zhǔn)入關(guān)、健全誠信體系。三是擴(kuò)大網(wǎng)上辦理事項(xiàng)范圍，以達(dá)到方便、高效的目的。當(dāng)前網(wǎng)上辦業(yè)務(wù)需要提升的是其服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)以及要?jiǎng)?chuàng)新服務(wù)方式?；诖?，還需要電子證照和互聯(lián)網(wǎng)相結(jié)合，運(yùn)用信息化手段使人們足不出戶即可辦理涉企行政許可和稅務(wù)登記等。此外，要實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部監(jiān)督的有效統(tǒng)一，構(gòu)建以企業(yè)主體為主線、政府為輔力的監(jiān)督機(jī)制，通過立法厘清各級監(jiān)管部門的職責(zé)分工，同時(shí)加重違法執(zhí)法成本。

(四)加強(qiáng)法治教育與宣傳，營造法治氛圍

為營造法治宜商環(huán)境，加強(qiáng)社會整體法治意識，推進(jìn)全民守法，全面普及法制教育，一是發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部“帶頭人”的作用?！皫ь^人”應(yīng)當(dāng)率先遵法、守法、用法，并且對其要求應(yīng)更加嚴(yán)格、標(biāo)準(zhǔn)更高。“帶頭人”應(yīng)不斷強(qiáng)化應(yīng)用法治思維和法治方式處理問題的能力，樹立責(zé)任意識，推進(jìn)主體責(zé)任落實(shí)，進(jìn)而促進(jìn)宜商環(huán)境法治化。二是要增強(qiáng)群眾法治觀念教育，培養(yǎng)正確的法治觀念，自覺捍衛(wèi)國家利益以及社會安定、穩(wěn)定。三是宣傳法律常識，增強(qiáng)全社會的法律意識與層次。同時(shí)，更應(yīng)重視公民道德養(yǎng)成和引導(dǎo)群眾養(yǎng)成良好道德風(fēng)尚。在培養(yǎng)全民學(xué)法用法意識的同時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)以執(zhí)法檢查來推進(jìn)依法行政，司法機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)違法案件調(diào)查處理，確保司法公正。四是積極強(qiáng)化大中小企業(yè)法治文化的建設(shè)，在大中小企業(yè)經(jīng)營管理決策層及管理層、執(zhí)行層人員設(shè)置法治培訓(xùn)制度，形成普法教育的經(jīng)常化、制度化，使企業(yè)員工知法、守法，遇到問題懂得用法。

五、結(jié)語

健康有序的宜商環(huán)境是經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的先決條件和根基。它決定了國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的全過程不可避免地要受到外部環(huán)境、內(nèi)部機(jī)制等方面的約束。中國市場經(jīng)濟(jì)取得高質(zhì)量發(fā)展的必備條件一是政治制度好，二是法治秩序完善。與此同時(shí)，國際之間的競爭愈發(fā)激烈，因此，如何提高自身競爭力來應(yīng)對越來越激烈的國際競爭就成為我們所面臨的主要問題。在“宜商環(huán)境”替代“營商環(huán)境”的背景下，找準(zhǔn)法治化宜商環(huán)境的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，構(gòu)建法治化宜商環(huán)境，正是破解這一難題的重要手段之一。但當(dāng)前我國宜商環(huán)境法治化建設(shè)中仍然有很多不足之處，這些問題的存在會對我國經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)影響，需要加強(qiáng)宜商環(huán)境法治化建設(shè)，以保障并促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。