新型農(nóng)村社區(qū)治理體系創(chuàng)新研究
——以天津市為例

張 威

（天津農(nóng)學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院 天津 300384）

一、新型農(nóng)村社區(qū)治理體系特征

（一）治理主體的參與性。在新型農(nóng)村社區(qū)治理過程中，由于除政府外的其他社會主體掌握著大量治理的資源，多個主體共同參與，形成了基層黨組織為核心，基層政府為主導(dǎo)，社會組織為依靠，廣大農(nóng)村群眾為基礎(chǔ)的多元治理主體。在保障多元共治主體的基礎(chǔ)上，還需要確立多元共治主體間的互動方式和規(guī)則，這是多元共治主體有序參與政社共治的制度基礎(chǔ)。[1]新型農(nóng)村社區(qū)治理的本質(zhì)目的就是要通過多方參與主體的協(xié)調(diào)、溝通與妥協(xié)達成共識。

（二）治理功能的雙重性。新型農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)村社會治理的基本單元，是農(nóng)村居民生產(chǎn)生活的新型共同體。因此提升新型農(nóng)村社區(qū)治理效能對新時代增強國家的治理效能具有重要意義。[2]新型農(nóng)村社區(qū)具備社會生活共同體和行政管理的雙重功能，可謂農(nóng)村治理體系的基層組織。作為新型農(nóng)村社區(qū)治理重心的村民自治，從組織發(fā)展的角度來看，治理可以通過新型農(nóng)村社區(qū)的結(jié)構(gòu)性嵌入和功能性融入的雙重嵌入。[3]另外，社區(qū)治理功能的困境也存在雙重性。

（三）治理環(huán)境的不均衡性。新型農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展面臨著新的治理環(huán)境。在新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)中，不同類型的農(nóng)村社區(qū)由于形成的原因各不相同，治理過程中面臨的難度也是不同的，遇到的問題也有所差異。以前積累的問題和新形勢下出現(xiàn)的問題疊加增加了治理難度，良好的治理環(huán)境對大多數(shù)農(nóng)村社區(qū)主體而言是及其難得的。在新型農(nóng)村社區(qū)“公共環(huán)境治理實踐中,行政、市場、社會三方力量主體在組織結(jié)構(gòu)、行動邏輯與行動策略方面存在差異，導(dǎo)致社區(qū)資源分配不均衡”。[4]

（四）治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性。農(nóng)村社區(qū)作為國家治理體系中的基層治理單元在運行過程中出現(xiàn)的問題是農(nóng)村基層組織結(jié)構(gòu)弊端的反映，因此在基層治理政策執(zhí)行和制定中，需要通過法治保證治理的穩(wěn)定性。農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的價值層次、制度層次和集體行動層次的相互作用過程,體現(xiàn)出以穩(wěn)定性、抗逆性和能動性為核心的功能復(fù)合。[5]隨著各地農(nóng)村基層民主實踐的開展，村民自治組織的架構(gòu)也不斷完善。新型農(nóng)村社區(qū)被視為推進基層民主建設(shè)和創(chuàng)新社會治理和基層黨建工作的重要力量。

二、天津新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和治理現(xiàn)狀

（一）新型農(nóng)村社區(qū)分類建設(shè)。新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)是一個循序漸進的過程，不能違背社會發(fā)展規(guī)律，應(yīng)科學(xué)規(guī)劃，宜房則房，宜樓則樓，不能搞“一刀切”。天津市根據(jù)自身城市型政區(qū)的特點，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中注重因地制宜、分類指導(dǎo)，發(fā)展出城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村社區(qū)、示范小城鎮(zhèn)社區(qū)、中心集鎮(zhèn)農(nóng)村社區(qū)、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村社區(qū)等四種模式。

（二）新型農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展。由于我國農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)起步比較晚，造成了城鄉(xiāng)社區(qū)相關(guān)的服務(wù)體系的發(fā)展極為不平衡。2010年天津市發(fā)布的《創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)（村）管理服務(wù)模式的實施意見》中指出“建立覆蓋城鄉(xiāng)社區(qū)居民的社區(qū)服務(wù)體系”。近年來，天津市通過構(gòu)建以農(nóng)村綜合服務(wù)站為基本，金融代辦點、商業(yè)組織、社會組織等為補充的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系，滿足農(nóng)民基本公共服務(wù)的需求。社會組織建設(shè)方面：社會組織參與社區(qū)治理一方面將分散的農(nóng)民組織起來共同參與社區(qū)協(xié)商，另一方面能夠提高社區(qū)治理的效率和質(zhì)量。社區(qū)、社區(qū)社會組織、社會工作者、社會志愿者、社會公益慈善資源“五社聯(lián)動”的社區(qū)服務(wù)機制的不斷深化，促使天津農(nóng)村社區(qū)逐漸建成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的生活共同體。

（三）新型農(nóng)村社區(qū)信息化建設(shè)。農(nóng)村社區(qū)治理越來越注重現(xiàn)代化信息技術(shù)的應(yīng)用，信息化建設(shè)已經(jīng)成為實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要手段。天津從2013年開始在社區(qū)管理服務(wù)綜合信息平臺建立了村(居)務(wù)公開網(wǎng)絡(luò)渠道，是全國較早開展新型農(nóng)村社區(qū)信息化建設(shè)的城市之一。依托大數(shù)據(jù)技術(shù)為新型農(nóng)村社區(qū)治理進行技術(shù)賦能,實現(xiàn)了農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化技術(shù)創(chuàng)新,提升了社區(qū)治理效能及社區(qū)居民的幸福感、獲得感和安全感。[6]

（四）新型農(nóng)村社區(qū)管理隊伍發(fā)展。2017年，天津市提出將社區(qū)工作者管理的人員按照“4+N”的職數(shù)配備，此文件同時也明確全市13000余名社區(qū)工作者的待遇保障。2018年，天津市選聘了上千名農(nóng)村專職黨務(wù)工作者，通過選聘使得農(nóng)村社區(qū)工作者的綜合素質(zhì)提高。此外，天津市還通過組織村（社區(qū)）黨組織書記兼村（居）委會主任專題培訓(xùn)班、農(nóng)村專職黨務(wù)工作者培訓(xùn)班、村級組織換屆選舉工作培訓(xùn)班、新入職社區(qū)工作人員崗前培訓(xùn)班等形式對農(nóng)村社區(qū)管理隊伍業(yè)務(wù)能力進行提升。

三、天津新型農(nóng)村社區(qū)治理體系創(chuàng)新的實現(xiàn)要素

（一）理論創(chuàng)新：新型農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新的思想要素。理論上的創(chuàng)新并不是無緣無故出現(xiàn)的，而是依托于實踐的積累。天津濱海新區(qū)作為先行先試排頭兵，在多年的農(nóng)村社區(qū)治理試點建設(shè)中，打造了“中塘模式”，形成了以“劉塘莊村”的“2+N”模式為代表的一批農(nóng)村社區(qū)建設(shè)榜樣。2即在農(nóng)村社區(qū)治理公共服務(wù)供給中突出“2站”建設(shè)：社區(qū)服務(wù)站、村級法律服務(wù)站；N即在農(nóng)村社區(qū)治理制度中的多項制度建設(shè)：包括村級重大事項“6步?jīng)Q策法”、“民主理財小組”制度、“村賬鎮(zhèn)代理服務(wù)”制度和“1日1議1溝通”制度。

圖1 劉塘莊村重大事務(wù)決策流程圖

（二）實踐創(chuàng)新：新型農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新的實施要素，由于新型農(nóng)村社區(qū)治理環(huán)境變得更為復(fù)雜,傳統(tǒng)依靠政府和村委主體的治理模式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)況，協(xié)同治理作為一種新的治理模式具有應(yīng)用的可能和必要。[7]實踐創(chuàng)新源于農(nóng)村社區(qū)治理中出現(xiàn)的問題，不斷深化認識實現(xiàn)理論創(chuàng)新，足見實踐創(chuàng)新的重要性。實踐創(chuàng)新必須具有針對性，著重解決所在農(nóng)村社區(qū)治理的主要矛盾。天津新型農(nóng)村社區(qū)創(chuàng)新實踐具有明顯的“品牌化”的特點。一方面是早期農(nóng)村社區(qū)試點建設(shè)實踐中總結(jié)的一系列創(chuàng)新的評估標(biāo)準(zhǔn)，如：2008年制定的《天津市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)評估標(biāo)準(zhǔn)》，2016年制定的《美麗社區(qū)創(chuàng)建及評估工作實施方案的通知》。另一方面則源于農(nóng)村社區(qū)試點建設(shè)經(jīng)驗形成的農(nóng)村社區(qū)組織體系方面的創(chuàng)新。

（三）制度創(chuàng)新：新型農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新的具體基礎(chǔ)要素。農(nóng)村社區(qū)治理中的制度創(chuàng)新可謂最基礎(chǔ)的創(chuàng)新，實現(xiàn)新型農(nóng)村社區(qū)治理的創(chuàng)新，必須加強有效的制度供給。天津新型農(nóng)村社區(qū)治理的制度創(chuàng)新主要包括社區(qū)服務(wù)機制創(chuàng)新、社區(qū)服務(wù)資金使用機制、社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施運營機制、社區(qū)黨建工作機制等，形成了一套比較完整的制度創(chuàng)新體系。社區(qū)自我服務(wù)機制方面：2010年，天津市發(fā)布《創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)（村）管理服務(wù)模式的實施意見》，以此推進天津市社區(qū)管理服務(wù)模式創(chuàng)新。社區(qū)服務(wù)資金使用機制方面：濱海新區(qū)創(chuàng)新運行村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費管理系統(tǒng)，則實現(xiàn)了村級組織經(jīng)費管理資料的填報、審批、回復(fù)的無紙化閉環(huán)流程管理。

（四）文化創(chuàng)新：新型農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新的協(xié)調(diào)要素。在新型農(nóng)村社區(qū)里，文化內(nèi)涵與文化生活方式在逐步融合中和諧發(fā)展。社區(qū)文化創(chuàng)新滿足了居民對于文化生活多元化的需求，同時營造了和諧、安定、融洽的居住氛圍。近年來，天津市注重農(nóng)村社區(qū)文化建設(shè)，公共文化服務(wù)體系不斷完善。天津市武清區(qū)完善區(qū)鎮(zhèn)村三級公共文化服務(wù)體系，作為滿足居民文化需求的場所，街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))文化站、村(社區(qū))文化活動室基本實現(xiàn)全覆蓋并免費開放，全部行政村實施了“農(nóng)家書屋工程”。目前，天津市已經(jīng)構(gòu)建了一套以“美麗社區(qū)建設(shè)”為主線，以志愿文化、鄰里文化、樓道文化、家庭文化為依托的社區(qū)文化創(chuàng)新體系，有力地促進了農(nóng)村社區(qū)治理體系創(chuàng)新。

四、新型農(nóng)村社區(qū)治理體系的創(chuàng)新路徑

基于治理理論，新型農(nóng)村社區(qū)治理體系創(chuàng)新主要由四部分構(gòu)成，即治理能力創(chuàng)新、治理內(nèi)容創(chuàng)新、治理手段創(chuàng)新和治理績效創(chuàng)新。社會治理在國家基礎(chǔ)建設(shè)中占有重要地位，而農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化治理是我國基層社會治理的重要模式，也是我國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要部分。[8]推進新型農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化會衍生新的治理內(nèi)容，而治理內(nèi)容的更新會對治理能力有新的要求，治理能力的提升需要新的治理手段的參與，治理成果將通過治理績效進行衡量，最終得以實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的總目標(biāo)。

圖2 新型農(nóng)村社區(qū)治理體系創(chuàng)新結(jié)構(gòu)圖

（一）新型農(nóng)村社區(qū)治理能力創(chuàng)新。治理能力的現(xiàn)代化和高效化是新型農(nóng)村社區(qū)治理體系創(chuàng)新的關(guān)鍵路徑。2017年，《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》首次將城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力概括為“六大能力”。農(nóng)村社區(qū)治理能力的提升需要居民、社區(qū)工作者和政府共同參與即“共治”。在這方面，天津市關(guān)注新型農(nóng)村社區(qū)治理能力的提升，通過組織城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作培訓(xùn)會、加強社區(qū)工作者的治理能力。通過在職黨員到社區(qū)報到、發(fā)展社區(qū)志愿服務(wù)，搭建社區(qū)居民互助互動平臺，構(gòu)建“新熟人社會”，讓居民擔(dān)當(dāng)社區(qū)治理的主角。一直以來，天津市針對新型農(nóng)村社區(qū)醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)不足的特點，通過建設(shè)天津廣電網(wǎng)絡(luò)智慧社區(qū)服務(wù)平臺，提供社區(qū)管理、社區(qū)醫(yī)療、居家養(yǎng)老等服務(wù)。

（二）新型農(nóng)村社區(qū)治理內(nèi)容創(chuàng)新。治理內(nèi)容的具體化和規(guī)范化是新型農(nóng)村社區(qū)治理體系創(chuàng)新的核心路徑。農(nóng)村社區(qū)服務(wù)站的設(shè)置和發(fā)展是實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理內(nèi)容創(chuàng)新的有效路徑。新型農(nóng)村社區(qū)的治理作為社會治理的重要內(nèi)容，治理技術(shù)的智能化與創(chuàng)新化對社會的現(xiàn)代化有著重要的影響。[9]在這方面，天津市2017年由18部門下發(fā)了《天津市城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》，將農(nóng)村社區(qū)服務(wù)站的功能定位為7大類18項功能，便是一個有效的嘗試。

（三）新型農(nóng)村社區(qū)治理手段創(chuàng)新。治理手段的豐富化和多樣化是新型農(nóng)村社區(qū)治理體系創(chuàng)新的技術(shù)路徑。天津市通過自我管理、文化治理、信息化技術(shù)等多種治理手段的創(chuàng)新走出了一條新型農(nóng)村社區(qū)治理新路。例如文化治理手段創(chuàng)新，自2013年，天津按照“六化”標(biāo)準(zhǔn)進行惠及城鄉(xiāng)的美麗社區(qū)創(chuàng)建；信息化技術(shù)手段創(chuàng)新：新型農(nóng)村社區(qū)的治理越來越重視現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用。濱海新區(qū)還拓展社區(qū)民生網(wǎng)格服務(wù)管理平臺建設(shè)，打造“互聯(lián)網(wǎng)+”社區(qū)服務(wù)平臺。這些都被實踐證明是可以繼續(xù)沿用的有效治理路徑。

（四）新型農(nóng)村社區(qū)治理績效創(chuàng)新。社區(qū)治理績效在中國的社區(qū)研究中是一個尚未清晰的概念，這與中國特色的社區(qū)作為國家基層治理單元和地域共同體的雙重屬性不無關(guān)聯(lián)。[10]但是可以肯定的是治理績效的公平化和差異化是新型農(nóng)村社區(qū)治理體系創(chuàng)新的穩(wěn)定路徑。治理績效的實施有助于對社區(qū)治理效果的客觀評價。目前，雖然學(xué)者們對社區(qū)治理績效給出了不同的定義與評價標(biāo)準(zhǔn)，卻有著共通性的實質(zhì)，即強調(diào)服務(wù)與社區(qū)居民的滿意度。因此，應(yīng)以居民滿意度為目標(biāo)，建立有效的績效考核體系，從而明確不同主體的社區(qū)治理責(zé)任，促進社區(qū)治理目標(biāo)的有效實現(xiàn)。