我國城市規(guī)劃理念思考

□文/任國豪

（蘭州交通大學建筑與城市規(guī)劃學院 甘肅·蘭州）

［提要］ 在城市規(guī)劃理念發(fā)展歷程中，集中主義與分散主義的博弈已經(jīng)持續(xù)很久。當下集中主義的城市規(guī)劃仍是世界的主流，也是中國城市發(fā)展的方向。近年來，奉行集中主義發(fā)展的大城市出現(xiàn)各種城市病問題，人們對環(huán)境問題愈來愈重視，加之新冠肺炎疫情的影響，很多人越來越排斥集中主義，轉而追捧分散主義。但不加區(qū)別地實行分散主義也會造成極其嚴重的城市問題。良好的城市發(fā)展，需要平衡集中與分散的關系，走向任何一個極端都會導致大量的城市問題甚至使城市消亡。我們應協(xié)調(diào)好集中與分散的關系，以適應我國城市發(fā)展需求。

改革開放之后，伴隨著快速的城鎮(zhèn)化過程以及城市規(guī)模的快速擴張，出現(xiàn)了許多城市病。普遍的城市問題有交通擁堵、公共服務設施不均以及相應的人居環(huán)境問題等，城市的各種功能都在超負荷運作，集中主義的城市發(fā)展被越來越多的人詬病，在規(guī)劃實踐中，分散主義的規(guī)劃理念更受到人們青睞。特別是受到新冠病毒疫情的沖擊，人們對城市規(guī)劃的理念又有了重新的思考。由于新冠病毒的極易傳播性，人群的大量聚集顯得十分危險，人們開始對人群聚集性活動越來越排斥，而城市作為人群高度聚集的區(qū)域，在疫情的沖擊下更加脆弱與危險。借此機會，分散主義的城市規(guī)劃思想掀起了一陣潮流，市民們也都開始呼吁疏解大城市人口、控制大城市人口規(guī)模。但分散主義的城市規(guī)劃理念就真的能夠解決一切問題嗎？城市之所以是城市，之所以有魅力，便是因為它聚集了大量的人力與物力資源，高密度的聚集產(chǎn)生高效的經(jīng)濟與信息交流。集聚的規(guī)模經(jīng)濟效應才是城市發(fā)展的秘訣，而城市一旦失去了集中的優(yōu)勢，城市便也就難以發(fā)展，這也是為什么大城市發(fā)展的越來越快，而中小城市的發(fā)展總顯得動力不足的原因。那么，“集中主義”與“分散主義”的城市規(guī)劃理念該如何取舍，或者說哪一種規(guī)劃理念更適用于當下的中國？這是身為城市規(guī)劃從業(yè)者必須要搞清楚的問題。

一、對集中主義城市規(guī)劃理念的思考

（一）集中主義是世界城市發(fā)展的主流。城市的集中發(fā)展，是其天性與本質(zhì)所決定的。城市規(guī)劃的集中主義理念，是由建筑大師勒·柯布西耶提出的。他認為城市必須集中發(fā)展，集中的城市才有生命力。二戰(zhàn)之后，柯布西耶的理性功能主義規(guī)劃思想幾乎影響到了所有被戰(zhàn)爭影響的國家，不論是西方發(fā)達國家還是發(fā)展中國家。在戰(zhàn)后的廢墟上與貧民窟中，雨后春筍般的聳立起一座座摩天大樓，使經(jīng)濟快速恢復并昂首而上，從這個意義上講，柯布西耶的集中主義城市規(guī)劃理念為現(xiàn)代城市發(fā)展做出了巨大的貢獻。伏瓦生規(guī)劃與昌迪加爾規(guī)劃是柯布西耶最具代表性的城市規(guī)劃成果，很好地反映出他集中主義的規(guī)劃理念。伏瓦生規(guī)劃中，塞納河畔那18幢完全一樣的塔樓設計，看似浮夸荒唐，卻恰恰是我們今天許多大城市的真實寫照，集中主義規(guī)劃理念下導致的“千城一面”的現(xiàn)象甚至比之更甚。這也是現(xiàn)在集中主義受到詬病的主要原因之一?？虏嘉饕畷r代的集中主義規(guī)劃理念充斥著理性功能主義的色彩，顯得機械與僵硬。但其“城市需要集中發(fā)展”的核心理念一直被后來的城市規(guī)劃者繼承和發(fā)展。而他也道出了城市之所以存在的真諦：“集中才是城市發(fā)展的生命源泉”。劉易斯·芒福德在其著作《城市發(fā)展史——起源、演變和前景》中，將城市化分成了五個階段。在芒福德看來，當城市處于生態(tài)城市、城市、大城市這三種狀態(tài)時，城市會保持正常的發(fā)展形態(tài)，經(jīng)濟社會能夠健康發(fā)展，而當城市處于特大城市與中世紀城市這兩個階段的時候，城市則會難以維系和發(fā)展，停滯不前，最后漸漸走向衰亡。因為城市就相當于是人們生活的容器，而當這個容器已經(jīng)被城市自身無法承受的“人和物”填滿了的時候，整個城市便會超負荷運作，而城市功能的過載運行必定導致城市病問題的爆發(fā)與城市危機的出現(xiàn)，這個城市終將走向滅亡。城市越大，城市問題也必然越多，這是一個十分淺顯易懂的道理。如果城市只是一味地集中，那么城市文明將最終不可能延續(xù)下來。于是就需要用到分散的思想來解決城市由于集中所產(chǎn)生的諸多城市問題。

在當今世界上，國際化大都市、世界級城市等已經(jīng)屢見不鮮，如紐約、倫敦、東京、巴黎等，這些城市的集中程度已經(jīng)超越了地區(qū)甚至是國家的限制。還有世界級的城市群，在全球范圍內(nèi)普遍承認的大型世界級城市群有六個。這樣體量的世界級城市群聚集了世界上大部分的財富、人口、資本以及其他資源，它們中稍微有一點極細微的變化，都可能在全世界范圍內(nèi)引起軒然大波。在西方始于19世紀60年代以及在中國始于20世紀的都市化進程，已經(jīng)造成了世界范圍內(nèi)的人口、經(jīng)濟、信息與各種資源更大規(guī)模的集聚與更高水平的集中。同時，這也是全球人口與資源分布日益不平衡、區(qū)域和城市發(fā)展差距進一步增大、城鄉(xiāng)與城市內(nèi)部貧富分化加劇、都市生活環(huán)境與精神生態(tài)急劇惡化的主要原因之一。

從19世紀到20世紀的城市規(guī)劃思想發(fā)展可以看出，集中是城市規(guī)劃理念的發(fā)展趨勢與主流，而從現(xiàn)代世界范圍的城市化與城市群化的趨勢可以看出，集中仍是當今世界城市發(fā)展的主流。集中主義的城市規(guī)劃理念鑄就了城市文明與經(jīng)濟社會的高度繁榮，但也造成了過度的擁擠與大量的城市問題。從城市規(guī)劃理念的角度分析，這是人們只重視集中主義所帶來的經(jīng)濟效益而忽視了分散主義所能帶來的環(huán)境效益的必然結果。所以，在我們的城市規(guī)劃實踐當中，既需要充分發(fā)揮其特有的“集中”功能，也必須學會尊重其特有的“分散”性質(zhì)，這是保證城市可持續(xù)和協(xié)調(diào)均衡發(fā)展的基本要求。只有充分地掌握好這兩方面的內(nèi)在要求，以集中主義來促進城市的發(fā)展與進步，以分散主義來控制城市問題的危害，才能取得城市發(fā)展與城市環(huán)境的均衡，才是真正科學合理的城市規(guī)劃。

（二）集中是我國城市規(guī)劃的基本方向。在建國之后，我國城市規(guī)劃的工作便已經(jīng)起步，但相對于世界上其他發(fā)達國家來說，我國起步晚了幾十年，所以我國城市規(guī)劃理念的發(fā)展必然會借鑒和學習西方發(fā)達國家。在不斷的學習和模仿中，我們也在探索中國特色的城市規(guī)劃理念。到現(xiàn)在國土空間規(guī)劃體系的建立，中國已經(jīng)擁有了具有自身特色的城市規(guī)劃體系。中國城市規(guī)劃的理念和模式，既深受世界城市發(fā)展主流的影響，同時也形成了一些自身的獨特風格。作為世界上最大的發(fā)展中國家，集中仍是我國城市規(guī)劃理念的基本特色。雖然這一思想也在發(fā)生轉變，我們現(xiàn)在將更多的注意力從發(fā)展增量轉移到優(yōu)化存量上去，用三區(qū)三線來控制城市的擴張，但這只是為了限制城市用地的無需蔓延，而非將城市分散化建設，因為我們?nèi)耘f需要城市的集中來推進我國的經(jīng)濟發(fā)展與現(xiàn)代化建設。

在我國區(qū)域和城市規(guī)劃中占主導和主流地位的思想理論便是陸大道院士于1984年提出的“點-軸系統(tǒng)”發(fā)展理論，并在此基礎上設計了中國國土開發(fā)、經(jīng)濟布局的“T”字型的國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。在實踐過程中，其理論確實極大地推動了中國經(jīng)濟的大步邁進，但是卻沒有達到協(xié)調(diào)區(qū)域平衡發(fā)展的目的?！包c-軸系統(tǒng)”中的“點”主要是城市，是區(qū)域內(nèi)具有各種資源優(yōu)勢的發(fā)展帶頭城市，“軸”則主要是指城市之間的交通線路，也是區(qū)域內(nèi)的發(fā)展軸帶。它的一般規(guī)劃思路和模式是，以區(qū)域中經(jīng)濟和技術基礎強大、各種資源豐富的城市為“點”，同時借助綜合性現(xiàn)代化交通運輸工程的規(guī)劃建設，使區(qū)域內(nèi)的物質(zhì)交換和經(jīng)濟社會聯(lián)系更加緊密，由此形成了一體化發(fā)展的經(jīng)濟帶或城市群。而在一個城市的內(nèi)部，也是先確定城市中經(jīng)濟發(fā)展的核心作為“點”，以它們?yōu)楣?jié)點布局交通和基礎設施建設作為“軸”，打造新的城市空間發(fā)展結構，打破城市既有的空間格局和發(fā)展節(jié)奏，實現(xiàn)城市的轉型或跨越式發(fā)展。

“點-軸系統(tǒng)”理論無疑是中國區(qū)域與城市規(guī)劃最為重要的理論，在我國國土開發(fā)與戰(zhàn)略布局以及社會經(jīng)濟發(fā)展當中起到十分重要的作用。到今天，陸大道先生所設計的“T”字形發(fā)展結構已經(jīng)實現(xiàn)。以長江經(jīng)濟帶為例，長江經(jīng)濟帶目前包括11個省市區(qū)域，占全國陸域國土面積的1/5，2019年長江經(jīng)濟帶地區(qū)生產(chǎn)總值占全國經(jīng)濟總量的46.2%，中國的十強經(jīng)濟城市，長江經(jīng)濟帶中就占據(jù)了7個位置。這些城市就是長江經(jīng)濟帶上的增長極核，也就是“點-軸系統(tǒng)”中的點，像引擎一樣帶動著區(qū)域發(fā)展，而長江就是“點-軸系統(tǒng)”中的軸，將經(jīng)濟帶中的各個城市緊密的聯(lián)系在一起?！包c-軸系統(tǒng)”理論極大地推動了長江經(jīng)濟帶與沿海經(jīng)濟帶的發(fā)展，也極大地促進了中國社會經(jīng)濟的發(fā)展，但這個理論并非是完美的。上文已經(jīng)提到，不能只重視集中主義所帶來的經(jīng)濟效益而忽視了分散主義所能帶來的環(huán)境效益。高度的資源空間集聚現(xiàn)象，必然導致區(qū)域空間發(fā)展的兩極分化。集中“點”的虹吸效應會抽干周邊地域的發(fā)展資源與人力資源，不僅沒有達到區(qū)域空間均衡發(fā)展的目的，反而導致了地域發(fā)展不均衡的空間矛盾和貧富兩極分化的社會矛盾。環(huán)首都貧困帶是一個生動的例證。以往北京的發(fā)展并沒有帶動周邊地區(qū)一起發(fā)展起來，相反的，它抽取了周邊地區(qū)特別是河北與京相鄰地區(qū)的所有發(fā)展資源的聚集，導致河北境內(nèi)環(huán)北京地域出現(xiàn)集中連片貧困地區(qū)的情況。而且對經(jīng)濟社會發(fā)展的強調(diào)往往會忽視對生態(tài)環(huán)境的保護，這是過去造成長江沿線自然與生態(tài)環(huán)境不斷惡化的主要原因之一。2016年，《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護，不搞大開發(fā)”的發(fā)展原則，這是為了去治理與解決長江經(jīng)濟帶經(jīng)濟快速發(fā)展時期所留下來的環(huán)境破壞問題與城市發(fā)展瓶頸問題。先發(fā)展后保護的模式并不十分正確，對環(huán)境的破壞有很多是無法彌補的，這些破壞最終會經(jīng)由大自然的物質(zhì)循環(huán)系統(tǒng)返還給人類，讓人們自食惡果。而這種共抓大保護，不搞大開發(fā)的發(fā)展模式，有在全國范圍內(nèi)推行的趨勢。但是在經(jīng)濟落后的區(qū)域，經(jīng)濟發(fā)展仍是城市發(fā)展的主題，集中主義仍是主要的城市規(guī)劃理念。國家提出的“國家中心城市”等各種中心城市的名頭，都是對集中主義發(fā)展理念的體現(xiàn)。仇保興曾做出深刻的反思和尖銳的批評，他認為：“對正處于城鎮(zhèn)化發(fā)展關鍵時期的我國，學術界和政府決策層仍有不少人熱衷于‘城市規(guī)模經(jīng)濟’、‘首位度’等早已被發(fā)展中國家城鎮(zhèn)化史所證明的錯誤論點。與此同時，在我國各大城市交通擁堵、特色風貌喪失和違法建筑屢禁不止、城鄉(xiāng)接合部混亂不堪越來越成為無法避免的‘中國式城市危機’”。還有專家提出“片面發(fā)展大都市”是“城鎮(zhèn)體系不完善”的標志：特大城市的過度發(fā)展帶來城市的臃腫和效益下降，中小城市發(fā)展緩慢，未形成較合理的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡體系，區(qū)域經(jīng)濟基礎薄弱，為區(qū)域城市群的形成帶來困境。這些都應該引起我們對集中主義城市規(guī)劃理念的反思。

在城市發(fā)展過程當中，遇到了集中化所引起的城市問題泛濫的情況下，決策者所做的反應基本上都是去集中化。2015年提出的京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃便提出有序疏解北京非首都功能，這說明我國也已經(jīng)在嘗試著走上分散城市功能的路子，其手法類似于沙里寧的有機疏散理論。雄安新區(qū)的建設可以說是疏解北京城市功能的主要體現(xiàn)，但這種設立副中心的做法并不能算是完全的分散主義，而是一種對集中主義的改良。目前，中國的經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展已經(jīng)進入新時代，各種城市問題也層出不窮，過度的集中已經(jīng)成為阻礙中國大城市發(fā)展的最大障礙，我們要做的就是平衡城市集中與分散的關系，重新的思考集中主義的城市規(guī)劃理念以及城市發(fā)展模式，探求在其基礎上的改善與進化。雄安新區(qū)這種城市副中心建設的方式，以及城市群這種大集中，小分散的模式，也許會成為解決過度集中帶來的城市問題的中國方案。

二、對分散主義城市規(guī)劃理念的思考

不同于集中主義的城市規(guī)劃理念，分散主義是集中主義的一個反向思路。大城市的發(fā)展多因過度集中而導致城市問題的產(chǎn)生，而解決這些問題的思路便是對大城市功能進行疏解與分散。分散主義的理論來源可以追溯到霍華德的田園城市理論。19世紀末，英國因為工業(yè)急速發(fā)展，大量貧困人口與農(nóng)民流入城市，導致城市急劇膨脹，隨之而來出現(xiàn)了土地所有制以及稅收等諸多問題?；羧A德認為城市的規(guī)模不應過大，應該限制城市的規(guī)模，當大城市的人口規(guī)模到達一定程度的時候，就得把多余的人口向其他城市遷移，以保證每個城市都控制在最合理的人口密度范圍里。這樣一來，在一個區(qū)域之內(nèi)就不會有首位度很高、人口特別集聚的城市，整個區(qū)域形成一種均質(zhì)化的城市空間格局。在霍華德之后，美國建筑大師賴特提出了“廣畝城市”的規(guī)劃理論，這一理論將分散主義的城市規(guī)劃理念發(fā)揮到了極致，他在當時提出的標語便是“消滅城市”。規(guī)劃在每一戶居民周圍都安排一英畝土地，生產(chǎn)供自己消費的食物和蔬菜。居住區(qū)之間以高速公路相連接，以提供方便的汽車交通。這種規(guī)劃就像是地主經(jīng)濟之前的自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟，雖然獲得了很好的生活環(huán)境，但社會難以發(fā)展和進步。這一思想也深刻地影響美國人的城市觀念，推動美國郊區(qū)化的發(fā)展。實際上，大家比較一致的意見是“過度的分散”與“過度的集中”都不是城市理想的空間形態(tài)。合理的城市規(guī)劃一定是在集中與分散之間存在平衡。沙里寧便是在這種平衡理念的基礎上，提出了有機疏散理論。大倫敦規(guī)劃和大巴黎規(guī)劃都以有機疏散理論為指導。

到了現(xiàn)代，中國的新型城鎮(zhèn)化政策是一條平衡分散主義與集中主義的新思路，城市的主要經(jīng)濟職能還是集中在一個或幾個大城市中，由其他中小城市分擔大城市的其他職能，每個城市都有明確定位，區(qū)域內(nèi)形成合理科學的城市等級與職能分工結構，雖然在形式上依然是集聚的，但本質(zhì)上是疏解了大城市的功能，是城市規(guī)劃從集中主義向分散主義的過渡，是在集中與分散之間找尋平衡的一次嘗試。無論是西方的新城和城市群的建設理論還是中國的新型城鎮(zhèn)化政策，都是以城市的去集中化為目標，都應該遵守城市化的基本原理。人口和空間是城市發(fā)展的兩個重大問題，不管是經(jīng)濟發(fā)展還是社會治理，如果不能很好地處理這其中的矛盾，城市便會因為人口和資源的過度集中、經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)的過度發(fā)展以及空間的過度膨脹而出現(xiàn)危機。就像是芒福德所說的，城市是一個容器，也是一個有機體，一旦超負荷運作，超出了空間和人自身的承受極限，城市便會崩潰消亡。

三、辯證地看待集中與分散

集中主義與分散主義的城市規(guī)劃理念并非是非此即彼的，不管是集中還是分散，都不能走向極端。極度的集中會導致城市功能不堪重負而走向消亡，極度的分散將導致城市的瓦解和消失。集中與分散都有其合理性。

在20世紀初期，我國還處于普遍的貧困狀態(tài)，我國社會的主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，人民生活和生產(chǎn)資料極不豐富，選擇集中主義的城市規(guī)劃理念，讓一部分有優(yōu)勢的地區(qū)先發(fā)展起來，然后先富帶動后富，最終達到共同富裕，這是當時歷史的必然選擇。經(jīng)歷了40多年的飛速發(fā)展，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，城市規(guī)劃就不能夠再單純以集中主義來思考。在當前中國的發(fā)展背景下，欠發(fā)達地區(qū)特別是中西部地區(qū)仍然需要采取集中的方式，形成增長極核，帶動區(qū)域經(jīng)濟社會向前發(fā)展。集中主義最大的優(yōu)勢便是充分利用了環(huán)境、技術和經(jīng)濟的綜合優(yōu)勢，降低發(fā)展成本。集中雖然導致了不平衡、不協(xié)調(diào)和兩極化等問題，激化了城市與城市、城市與鄉(xiāng)村之間的矛盾，但也因此帶動了中小城市和農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的改進提高和生活方式的現(xiàn)代轉換。我國的經(jīng)濟社會發(fā)展存在明顯的地域差距，經(jīng)過改革開放40年的發(fā)展，東部沿海城市已經(jīng)較為發(fā)達，而中西部的城市普遍發(fā)展滯后。主要原因便是東部集聚了我國大部分的人口與資源，而中西部的集中化程度明顯偏低。在這些地區(qū)繼續(xù)推行集中主義的城市規(guī)劃理念，推動建設區(qū)域的增長極核，再加強各增長點間的聯(lián)系軸帶，以點帶線、以線帶面的推動發(fā)展，有助于吸引人口、資源和投資，以增加這些地區(qū)和城市經(jīng)濟社會發(fā)展的活力，同時還可以避免盲目無序擴張、沒有重點平攤大餅式的城市建設，減少對本就比較脆弱的自然生態(tài)環(huán)境的破壞。而東部城市應該轉變集中的發(fā)展思維，向分散的理念進行過度。但要注意不能從一個極端過渡到另一個極端，而是要平衡集中與分散，實現(xiàn)協(xié)調(diào)和共享發(fā)展，解決區(qū)域和城鄉(xiāng)之間、城市各城區(qū)之間的不協(xié)調(diào)、不平衡問題。城市群的發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化的推動似乎契合了沙里寧的有機疏散理論，正是將集中與分散的發(fā)展方式相互結合的發(fā)展途徑，而這也更符合中國當下的國情與城市發(fā)展的需要。中國正在探索一條具有中國特色的城市發(fā)展道路。

綜上所述，良好的城市發(fā)展，需要平衡集中與分散的關系。走向任何一個極端都會導致大量的城市問題甚至使城市消亡。辯證地看待集中主義與分散主義，綜合地考慮城市問題是每個城市規(guī)劃從業(yè)者必須具備的專業(yè)素養(yǎng)。面對當下中國區(qū)域發(fā)展不平衡，城市問題復雜的情況，需要更綜合、更靈活地考慮城市的規(guī)劃理念。簡單地說，就是該集中的集中，該分散的分散。這句話說起來簡單，但在實際操作中十分考驗決策者的判斷能力，具體以哪一方面為主，應結合國情、區(qū)域發(fā)展實際和城市建設的具體需要來定。