強(qiáng)制清污費(fèi)用的法律性質(zhì)及求償路徑分析

◎ 林楠 大連海事大學(xué)法學(xué)院

《海洋環(huán)境保護(hù)法》第71條賦予了海事行政主管部門在特定情況下強(qiáng)制清污的權(quán)利，有利于減少對(duì)海洋環(huán)境的污染損害，但是我國(guó)法律對(duì)強(qiáng)制清污之后的費(fèi)用規(guī)定卻并不明確，強(qiáng)制清污費(fèi)用在實(shí)踐中的求償路徑也并不明確。本文嘗試對(duì)強(qiáng)制清污費(fèi)用的法律性質(zhì)進(jìn)行分析并探究強(qiáng)制清污費(fèi)用最合適的求償路徑。

1.強(qiáng)制清污費(fèi)用的法律性質(zhì)分析

確定強(qiáng)制清污費(fèi)用的法律性質(zhì)是進(jìn)一步明確其求償路徑的前提，并且強(qiáng)制清污費(fèi)用法律性質(zhì)的認(rèn)定會(huì)影響到實(shí)際可以得到的受償數(shù)額，對(duì)于保護(hù)和平衡海事行政主管部門、清污單位和清污義務(wù)人三者之間的利益具有重要的意義。筆者認(rèn)為船舶溢油后的強(qiáng)制清污費(fèi)用屬于民事責(zé)任，下面將詳細(xì)闡述理由。

1.1 強(qiáng)制清污行為不適合定性為代履行

主張強(qiáng)制清污費(fèi)用屬于行政費(fèi)用的學(xué)者認(rèn)為，從立法上來看，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第71條賦予海事行政主管部門的強(qiáng)制清污權(quán)在性質(zhì)上屬于行政法中的行政強(qiáng)制，海事行政主管部門組織的強(qiáng)制清污行為可以進(jìn)一步視為行政強(qiáng)制中的代履行。代履行一般需要嚴(yán)格遵守送達(dá)代履行決定書、催告等程序。但根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第五十二條的例外規(guī)定，在交通安全、環(huán)境污染和自然資源這三個(gè)領(lǐng)域出現(xiàn)特定情形時(shí)行政機(jī)關(guān)可以實(shí)施立即代履行。此時(shí)，因?yàn)榍闆r的緊迫性，立即代履行的情形對(duì)程序的要求并不是那么嚴(yán)格，而主張強(qiáng)制清污行為屬于代履行的學(xué)者認(rèn)為強(qiáng)制清污權(quán)符合立即代履行的法律特征。

筆者認(rèn)為雖然從表面上看強(qiáng)制清污權(quán)符合立即代履行的特征，但是不能就這樣簡(jiǎn)單地將強(qiáng)制清污行為歸于代履行。清污費(fèi)用屬于油污損害賠償?shù)姆秶?，自然也要受到賠償責(zé)任的限制。賠償責(zé)任限制作為海商法所特有的一項(xiàng)制度，是其他法律所沒有的，因此適用賠償責(zé)任限制有關(guān)規(guī)定的海事請(qǐng)求權(quán)不同于其他法律所規(guī)定的請(qǐng)求權(quán)。在行政強(qiáng)制中，行政機(jī)關(guān)組織第三人代為履行時(shí)，行政機(jī)關(guān)與第三人之間通過私合同確定代履行的權(quán)利義務(wù)，二者之間是私法關(guān)系，而行政機(jī)關(guān)與清污義務(wù)人之間的關(guān)系是公法關(guān)系。通常來說，雖然產(chǎn)生的兩種法律關(guān)系不同，但是兩種請(qǐng)求權(quán)的數(shù)額是相同的。然而，若是將強(qiáng)制清污行為視為代履行，民事債權(quán)應(yīng)受限制，而行政債權(quán)不可限制，這兩者之間的數(shù)額就是不對(duì)等的。一方面若是讓清污義務(wù)人向行政機(jī)關(guān)作出全部賠償，對(duì)他來說是不公平的，這變相剝奪了清污義務(wù)人限制賠償責(zé)任的權(quán)利；另一方面，假設(shè)行政機(jī)關(guān)限制了清污單位的民事債權(quán)，清污單位的債權(quán)不能全部實(shí)現(xiàn)必然會(huì)產(chǎn)生異議，長(zhǎng)此以往甚至?xí)绊懫淝逦鄣姆e極性，清污單位畢竟是一個(gè)以營(yíng)利為目的的機(jī)構(gòu)，想必不會(huì)愿意從事虧本的生意。

總的來說，海事行政主管部門組織的強(qiáng)制清污行為和船東自行實(shí)施的清污行為所產(chǎn)生的費(fèi)用本質(zhì)上都是清污費(fèi)用。但是如果適用代履行的規(guī)定，海事行政主管部門組織強(qiáng)制清污適用行政法律體系，而船東自行清污適用民事法律體系，那么賠償責(zé)任限制這項(xiàng)特殊制度的存在可能會(huì)使兩種清污費(fèi)用產(chǎn)生不一樣的結(jié)果。因此，強(qiáng)制清污行為不適宜被認(rèn)定為行政強(qiáng)制中的代履行。

1.2 認(rèn)定為民事責(zé)任有利于有效償付的實(shí)現(xiàn)

主張強(qiáng)制清污費(fèi)用屬于行政費(fèi)用的學(xué)者們還認(rèn)為，如果將強(qiáng)制清污費(fèi)用認(rèn)定為民事責(zé)任，那么該筆費(fèi)用將受到海事賠償責(zé)任限制的約束，難以得到足額清償，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看不利于調(diào)動(dòng)海事行政機(jī)關(guān)及其他清污單位開展清污作業(yè)的積極性。如果將強(qiáng)制清污費(fèi)用認(rèn)定為行政責(zé)任，那么海事行政主管部門在清理完畢后，產(chǎn)生的所有損失可以根據(jù)其行政職權(quán)向清污義務(wù)人追回。

筆者認(rèn)為雖然將強(qiáng)制清污費(fèi)用認(rèn)定為民事責(zé)任會(huì)受到賠償責(zé)任限制的約束，但是這并不意味著強(qiáng)制清污費(fèi)用不能得到有效償付，甚至賠償數(shù)額不一定會(huì)少于將強(qiáng)制清污費(fèi)用認(rèn)定為行政責(zé)任所能取得的賠償數(shù)額。將強(qiáng)制清污費(fèi)用認(rèn)定為行政責(zé)任會(huì)在費(fèi)用追償程序上相對(duì)簡(jiǎn)便，但是其能否得到全部?jī)敻对诤艽蟪潭壬先匀蝗Q于清污義務(wù)人的賠償能力，而清污費(fèi)用的數(shù)額通常巨大到大多數(shù)清污義務(wù)人都無力承擔(dān)，在這種情況下即使海事行政機(jī)關(guān)通過其行政職權(quán)向清污義務(wù)人追償也難以實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制清污費(fèi)用的有效償付。將強(qiáng)制清污費(fèi)用認(rèn)定為民事責(zé)任，的確會(huì)受到賠償責(zé)任限制的約束，但是看待問題要綜合全面，不能只看到事物壞的一面就望而卻步，也許只要換個(gè)角度看看另一面就會(huì)柳暗花明。將強(qiáng)制清污費(fèi)用認(rèn)定為民事責(zé)任也是如此，它可以適用油污損害的雙重賠償機(jī)制，先由清污義務(wù)人進(jìn)行賠償，超過清污義務(wù)人的賠償責(zé)任限額而不能得到賠償?shù)牟糠趾统^清污義務(wù)人的賠償能力而無法受償?shù)牟糠?，都可以從油污損害賠償基金中獲得賠付。此時(shí)，強(qiáng)制清污費(fèi)用的有效償付不再受到清污義務(wù)人的賠償能力限制，即便手續(xù)復(fù)雜一些，但是更有利于保護(hù)強(qiáng)制清污主體的利益。

2.強(qiáng)制清污費(fèi)用的實(shí)現(xiàn)路徑分析

海事行政主管部門在組織強(qiáng)制清污時(shí)，往往會(huì)委托具有清污能力的專業(yè)清污單位進(jìn)行具體的清污工作。因此，在強(qiáng)制清污行動(dòng)中將會(huì)存在三個(gè)主體：海事行政主管部門、清污單位和清污義務(wù)人。實(shí)踐中清污單位完成相關(guān)清污工作后，往往面臨著向誰主張清污費(fèi)用的問題。理論界對(duì)此主要存在三種不同的觀點(diǎn)：第一，海事行政機(jī)關(guān)可以通過行政程序要求清污義務(wù)人支付清理費(fèi)用，清污單位不能向清污義務(wù)人提出民事索賠，因?yàn)榍逦蹎挝慌c清污義務(wù)人之間不存在民事法律關(guān)系，除非在海事局主持下兩者達(dá)成了有關(guān)協(xié)議，此時(shí)清污單位才有向清污義務(wù)人索賠的民事依據(jù)；第二，海事行政主管部門可以通過民事程序向清污義務(wù)人提起民事訴訟，要求支付清污費(fèi)用；第三，清污單位直接向清污義務(wù)人索償費(fèi)用，這是實(shí)踐中最常見和最有爭(zhēng)議的求償路徑。因?yàn)榍逦蹎挝慌c清污義務(wù)人之間往往來不及簽訂相關(guān)協(xié)議，清污單位大都處于不知基于何種請(qǐng)求權(quán)的尷尬境地。但筆者認(rèn)為第三種實(shí)現(xiàn)路徑更為合理，具體理由闡述如下。

2.1 考慮到海事行政機(jī)關(guān)的兩難處境

首先，上文已經(jīng)論證了強(qiáng)制清污費(fèi)用屬于民事責(zé)任，那么無論是誰向清污義務(wù)人索要這筆費(fèi)用，都必須適用賠償責(zé)任限制的規(guī)定。

如果清污單位與清污義務(wù)人之間簽訂了清污合同，那么雙方之間具有合同關(guān)系，清污單位可以依據(jù)合同向清污義務(wù)人主張清污費(fèi)用。但考慮到一般行使強(qiáng)制清污權(quán)的情況較為緊急，不得不由海事局委托第三人履行。清污義務(wù)人此時(shí)往往是處于隱匿或失蹤的狀態(tài)，結(jié)果往往是清污單位與清污義務(wù)人之間未簽訂任何合同，清污單位在接受海事行政機(jī)關(guān)的委托后緊急實(shí)施清污。此種情況下，因?yàn)榍逦蹎挝慌c清污義務(wù)人之間不存在合同關(guān)系，第三人很難以合同之債作為請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，實(shí)踐中法院也不會(huì)支持這種觀點(diǎn)。同時(shí)，第三人也很難依據(jù)清污義務(wù)人地行為推定其具有訂立合同的意愿，從而主張成立事實(shí)合同。

此時(shí)，清污單位只能依據(jù)其與海事行政機(jī)關(guān)簽訂的合同請(qǐng)求海事行政機(jī)關(guān)支付這筆費(fèi)用。海事行政機(jī)關(guān)如果全額支付了清污費(fèi)用，其向清污義務(wù)人的請(qǐng)求權(quán)卻受到限制，無疑會(huì)損害海事行政機(jī)關(guān)的利益，從而大大打擊其行使強(qiáng)制清污權(quán)保護(hù)海洋環(huán)境的積極性。但是海事行政機(jī)關(guān)又不能主動(dòng)主張限制其向清污單位支付的費(fèi)用，因?yàn)楹Ｊ滦姓C(jī)關(guān)并不是法律規(guī)定的具有賠償責(zé)任限制權(quán)利的主體，既然法律未曾規(guī)定，與之簽訂合同的清污單位便不會(huì)預(yù)料到這種可能性，海事行政機(jī)關(guān)若想限制清污單位的債權(quán)既沒有法律的依據(jù)又違反法律的可預(yù)見性，可想而知清污單位并不會(huì)輕易同意。如此，海事行政機(jī)關(guān)將處于兩難的境地，從而打擊其強(qiáng)制清污的積極性，不利于對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)。

2.2 有助于海事行政主管部門的職責(zé)履行

換個(gè)角度來看，海事行政主管部門的主要職責(zé)是水上交通安全監(jiān)督管理、船舶及相關(guān)水上設(shè)施檢驗(yàn)和登記、防止船舶污染和航海保障等行政管理和執(zhí)法職責(zé)。假設(shè)將海事行政主管部門牽扯進(jìn)清污單位與清污義務(wù)人無止境的糾紛中，不僅會(huì)將事情變得更加復(fù)雜從而浪費(fèi)訴訟資源，還會(huì)不可避免地花費(fèi)海事行政主管部門大量的時(shí)間與精力，或多或少都會(huì)影響其履行行政管理和執(zhí)法職責(zé)的能力，因小失大。讓存在民事糾紛的關(guān)鍵人物去解決糾紛，讓清污單位直訴清污義務(wù)人，不僅能夠減少訴訟環(huán)節(jié)，節(jié)省訴訟資源，而且能夠使海事行政主管部門更好地履行職能，保護(hù)海上交通安全與環(huán)境。

2.3 有利于保護(hù)清污單位與清污義務(wù)人雙方的利益

清污單位直接通過民事訴訟的方式向清污義務(wù)人主張清污費(fèi)用，可以為清污義務(wù)人和清污單位雙方的利益帶來更加全面的保障。從清污義務(wù)人的角度來看，清污義務(wù)人可以依據(jù)《海商法》的規(guī)定對(duì)其海事賠償責(zé)任進(jìn)行限制，同時(shí)清污單位開展的清污作業(yè)必須是在合理和適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)進(jìn)行的，這意味著清污單位必須約束自己的行為，避免因?yàn)榍逦圻^度產(chǎn)生巨額費(fèi)用而與清污義務(wù)人產(chǎn)生糾紛，這也變相保護(hù)了清污義務(wù)人的權(quán)益。從清污單位的角度來看，清污單位有了明確的清污費(fèi)用求償路徑，只要他們的清污行為所產(chǎn)生的清污費(fèi)用是合理的，即使超過了清污義務(wù)人的賠償責(zé)任限額，也可以就清污義務(wù)人不能賠付的部分向船舶油污損害賠償基金申請(qǐng)補(bǔ)充賠償，享受雙重的賠付機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)更為全面的償付。

3.結(jié)語

強(qiáng)制清污行為不適宜被定性為行政強(qiáng)制中的代履行，為了使強(qiáng)制清污費(fèi)用得到有效償付，進(jìn)一步保護(hù)清污單位的利益，更應(yīng)該將強(qiáng)制清污費(fèi)用認(rèn)定為民事責(zé)任。即使這樣會(huì)使強(qiáng)制清污費(fèi)用受到賠償責(zé)任的限制，但清污費(fèi)用本質(zhì)上就該屬于受到限制的范圍，而且油污損害基金的存在可以最大限度地保障強(qiáng)制清污費(fèi)用的有效償付。海事行政主管部門和清污單位在事后索賠清污費(fèi)用的環(huán)節(jié)中，往往處于不利地位。因此，可以通過法律直接賦予清污單位相應(yīng)請(qǐng)求權(quán)，明確其索賠路徑。當(dāng)然，具體的方法還有待探討，但是不可否認(rèn)的是清污單位直訴清污義務(wù)人的索賠路徑既能避免海事行政主管部門陷于兩難處境，又可以保障清污單位清污費(fèi)用請(qǐng)求權(quán)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)還使得清污義務(wù)人可以行使賠償責(zé)任限制的權(quán)利，很好地平衡、保護(hù)了三方的權(quán)利和利益，從而提高糾紛解決效率，更有利于保護(hù)海洋環(huán)境。