歐盟打擊有組織犯罪新戰(zhàn)略（上）

文/崔秋灝

為應(yīng)對(duì)新冠疫情背景下日益嚴(yán)峻的有組織犯罪威脅，2021年4月14日，歐盟出臺(tái)了《歐盟打擊有組織犯罪戰(zhàn)略2021-2025》，以過去的成就為基礎(chǔ)，確定了未來5年打擊有組織犯罪的四項(xiàng)戰(zhàn)略優(yōu)先行動(dòng)，并提出了將要采取的更有協(xié)調(diào)性、針對(duì)性的具體手段與措施。該戰(zhàn)略是自《里斯本條約》生效以來歐盟第一個(gè)專門打擊有組織犯罪的戰(zhàn)略，為更好地保護(hù)歐盟公民和經(jīng)濟(jì)免受有組織犯罪活動(dòng)侵害奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，對(duì)歐洲內(nèi)部的安全治理將起到重要的推動(dòng)作用。

一、加強(qiáng)執(zhí)法和司法合作：有效應(yīng)對(duì)有組織犯罪的跨國威脅

根據(jù)《歐盟嚴(yán)重和有組織犯罪威脅評(píng)估2021》報(bào)告，有組織犯罪集團(tuán)遍布?xì)W盟所有成員國，經(jīng)常跨境活動(dòng)，65%的犯罪集團(tuán)由多國籍的成員組成，70%的犯罪集團(tuán)活躍在3個(gè)以上的成員國。有組織犯罪集團(tuán)迅速跨越多個(gè)司法管轄區(qū)實(shí)施犯罪活動(dòng)，并利用國家間的司法差異逃避法律制裁。因此，在沒有內(nèi)部邊界控制的歐盟地區(qū)，加強(qiáng)成員國之間強(qiáng)有力的執(zhí)法和司法合作，加強(qiáng)歐盟與第三國的伙伴關(guān)系和合作，對(duì)于有效應(yīng)對(duì)有組織犯罪的跨國威脅至關(guān)重要。

2022年9月21日，歐洲警察署協(xié)調(diào)匈牙利和德國警察搗毀了一個(gè)以性剝削為目的的人口販運(yùn)犯罪組織，圖為該組織匈牙利籍頭目在德國柏林被捕

（一）促進(jìn)信息交流順暢

1.加強(qiáng)申根信息系統(tǒng)與其他信息系統(tǒng)的互操作性

申根信息系統(tǒng)的共享數(shù)據(jù)有助于一線執(zhí)法人員快速發(fā)現(xiàn)和定位涉及有組織犯罪的人員和物品，有助于逮捕嫌疑人、扣押物品或確定被調(diào)查人員的行蹤。為進(jìn)一步完善申根信息系統(tǒng)的功能，歐盟于2018年對(duì)該系統(tǒng)的法律框架進(jìn)行了修訂，制定了該系統(tǒng)在遣返非法居留的第三國國民、邊境檢查、刑事事項(xiàng)的警察合作和司法合作等領(lǐng)域內(nèi)運(yùn)行和使用的法規(guī)，允許成員國執(zhí)法當(dāng)局通過申根信息系統(tǒng)對(duì)涉嫌綁架或販賣人口的嫌疑人發(fā)出警報(bào)，允許歐洲警察署訪問申根信息系統(tǒng)警報(bào)并補(bǔ)充和交換信息資料，允許通過申根信息系統(tǒng)使用面部圖像、DNA等生物特征數(shù)據(jù)進(jìn)行身份識(shí)別、失蹤人員識(shí)別等調(diào)查行為。新申根信息系統(tǒng)已于2021年底全面運(yùn)行，歐盟委員會(huì)要求新系統(tǒng)于2023年底之前完全實(shí)現(xiàn)與司法和內(nèi)政領(lǐng)域涉及安全、邊境和移民管理等事務(wù)的信息系統(tǒng)的全面互操作性，涵蓋了簽證信息系統(tǒng)、歐洲難民指紋數(shù)據(jù)庫、出入境系統(tǒng)、歐洲旅行信息和授權(quán)系統(tǒng)，以及歐洲第三國國民犯罪記錄信息系統(tǒng)等系統(tǒng)。在互操作性框架內(nèi)，將研發(fā)多身份檢測(cè)功能，執(zhí)法機(jī)構(gòu)在訪問歐盟中央信息系統(tǒng)時(shí)，可通過跨系統(tǒng)數(shù)據(jù)檢索檢測(cè)多個(gè)身份。這對(duì)于有效打擊犯罪分子經(jīng)常用于犯罪或逃避司法制裁的身份欺詐至關(guān)重要。通過加強(qiáng)與其他信息系統(tǒng)的互操作性，申根信息系統(tǒng)在打擊有組織犯罪方面的潛力將進(jìn)一步增強(qiáng)。

2.改進(jìn)普呂姆（Prüm）框架

2008年建立的普呂姆框架旨在通過國家間數(shù)據(jù)庫共享改善信息交流，以打擊恐怖主義、跨國犯罪和非法移民。該框架允許執(zhí)法機(jī)構(gòu)在調(diào)查過程中，通過雙邊聯(lián)系在其他成員國的數(shù)據(jù)庫中檢索DNA、指紋和車輛登記數(shù)據(jù)。雖然普呂姆框架已被證明在處理歐洲的許多犯罪問題上發(fā)揮了重要作用，但由于數(shù)據(jù)庫的分散性、跨境鏈接的技術(shù)復(fù)雜性以及需要投入大量的財(cái)力和人力，許多成員國之間并沒有實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)庫的互聯(lián)。而且，由于數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)定，執(zhí)法當(dāng)局可能需要數(shù)周甚至數(shù)月的時(shí)間才能分享到與犯罪活動(dòng)有關(guān)的個(gè)人數(shù)據(jù)。為加強(qiáng)犯罪信息的自動(dòng)交換，提高刑事調(diào)查的效率，歐盟委員會(huì)建議對(duì)普呂姆框架進(jìn)行現(xiàn)代化改進(jìn)，主要措施有：在遵守《歐盟基本權(quán)利憲章》以及獲取個(gè)人數(shù)據(jù)的目的與措施相稱原則的基礎(chǔ)上，使執(zhí)法指令與數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)定保持一致；確保所有成員國的相關(guān)數(shù)據(jù)庫之間實(shí)現(xiàn)互聯(lián)，以便在執(zhí)法需要時(shí)加快信息交流；評(píng)估是否需要在普呂姆框架下交換與刑事調(diào)查有關(guān)的其他類別數(shù)據(jù)，如面部圖像、駕駛執(zhí)照、警方記錄和彈道痕跡；評(píng)估是否需要將歐洲警察署作為普呂姆框架的新合作伙伴。

3.加強(qiáng)乘客信息數(shù)據(jù)的交換和合作

鑒于有組織犯罪的跨境特征，處理乘客旅行信息數(shù)據(jù)對(duì)于執(zhí)法當(dāng)局識(shí)別潛在的高風(fēng)險(xiǎn)旅客，識(shí)別涉及有組織犯罪活動(dòng)的人員，以及在犯罪集團(tuán)成員之間建立聯(lián)系至關(guān)重要。為確保充分發(fā)揮該工具的潛力，歐盟委員會(huì)將繼續(xù)監(jiān)督2016年《乘客姓名記錄指令》的全面有效實(shí)施，并支持成員國之間乘客姓名記錄數(shù)據(jù)的交換和合作，特別是最佳做法的交流、基本能力培訓(xùn)和發(fā)展方面的合作。高級(jí)乘客信息是航空公司在辦理登機(jī)手續(xù)時(shí)收集的旅客信息數(shù)據(jù)，與乘客姓名記錄數(shù)據(jù)具有互補(bǔ)性，同樣具有很高的價(jià)值。歐盟委員會(huì)在評(píng)估的基礎(chǔ)上于2022年對(duì)《高級(jí)乘客信息指令》進(jìn)行各種改進(jìn)性修訂，尤其是在數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和完整性方面。更為重要的是，歐盟委員會(huì)將分析高級(jí)乘客信息數(shù)據(jù)的潛在用途，以及將其用途擴(kuò)展到申根區(qū)內(nèi)的流動(dòng)客車以及水上運(yùn)輸工具的可行性，以便系統(tǒng)地查詢歐洲警察署的數(shù)據(jù)。

2022年3月，歐洲警察署協(xié)調(diào)希臘和德國執(zhí)法當(dāng)局破獲一個(gè)從希臘向德國偷運(yùn)移民的犯罪組織，圖為希臘警方在搜查主要嫌疑人的房屋

（二）完善合作框架

1.制定歐盟警察合作守則

歐盟的大多數(shù)執(zhí)法合作基于1990年《申根協(xié)定實(shí)施公約》，隨后出臺(tái)的《關(guān)于簡化歐盟成員國執(zhí)法當(dāng)局之間信息和情報(bào)交流機(jī)制的框架決定》《關(guān)于加強(qiáng)跨境合作，特別是在打擊恐怖主義和跨境犯罪方面合作的決定》等法律文書，以及歐盟成員國之間復(fù)雜的雙邊和多邊協(xié)定，對(duì)這一基礎(chǔ)框架進(jìn)行了補(bǔ)充。東拼西湊的合作框架內(nèi)，成員國之間的合作水平參差不齊，成為有效跨境合作的障礙。當(dāng)前，歐盟委員會(huì)正在對(duì)2008年《歐盟理事會(huì)關(guān)于打擊有組織犯罪的框架決定》是否仍然適用開展外部評(píng)估研究。歐盟將基于研究的成果，根據(jù)成員國的實(shí)際能力，在全面協(xié)商的基礎(chǔ)上制定歐盟警察合作守則。該守則將簡化和發(fā)展執(zhí)法合作的各種手段，包括相關(guān)的歐盟立法、理事會(huì)指導(dǎo)原則以及成員國簽訂雙邊和多邊協(xié)定的成功做法，使之成為一本涵蓋調(diào)查工具在內(nèi)的現(xiàn)代連貫規(guī)則手冊(cè)，以解決跨境合作框架，特別是打擊有組織犯罪合作框架的潛在障礙。

2.加強(qiáng)歐洲警察署的授權(quán)

歐洲警察署作為歐盟刑事信息中心，在支持警察合作和信息交流方面發(fā)揮著重要作用。歐洲警察署每四年編制一份《歐盟嚴(yán)重和有組織犯罪威脅評(píng)估》報(bào)告，報(bào)告提出歐盟的主要犯罪威脅，歐洲理事會(huì)據(jù)此確定打擊犯罪的優(yōu)先事項(xiàng)。為加強(qiáng)歐洲警察署對(duì)打擊有組織犯罪的支持，歐盟委員會(huì)于2020年提出了加強(qiáng)歐洲警察署授權(quán)的提案，新授權(quán)涉及歐洲警察署與私營部門的合作、歐洲警察署為支持刑事調(diào)查對(duì)大數(shù)據(jù)的處理、歐洲警察署在研究和創(chuàng)新方面的作用等。歐洲議會(huì)和理事會(huì)已于2021年啟動(dòng)了加強(qiáng)歐洲警察署授權(quán)的機(jī)構(gòu)間談判。

3.改進(jìn)歐洲打擊犯罪威脅多學(xué)科平臺(tái)

歐洲打擊犯罪威脅多學(xué)科平臺(tái) (以下簡稱“EMPACT”)是歐盟通過協(xié)調(diào)行動(dòng)實(shí)施加強(qiáng)打擊有組織犯罪戰(zhàn)略的關(guān)鍵工具之一。該平臺(tái)將所有相關(guān)的歐盟機(jī)構(gòu)和成員國當(dāng)局聚集在一起，共同確定需要在歐盟層面采取集體行動(dòng)的高風(fēng)險(xiǎn)犯罪威脅，并通過執(zhí)法、海關(guān)、稅務(wù)機(jī)構(gòu)、地方法官、歐盟機(jī)構(gòu)和代理機(jī)構(gòu)，以及相關(guān)的第三國、國際組織和私營機(jī)構(gòu)在歐盟層面的結(jié)構(gòu)性合作來應(yīng)對(duì)這些犯罪威脅。自2010年以來，歐盟執(zhí)法機(jī)構(gòu)和成員國以及外部合作伙伴每年通過此平臺(tái)開展200多項(xiàng)旨在打擊有組織犯罪的聯(lián)合行動(dòng)，涉及打擊犯罪優(yōu)先事項(xiàng)刑事情報(bào)制圖、針對(duì)特定犯罪的執(zhí)法能力建設(shè)、加強(qiáng)與國際伙伴的合作、開展犯罪預(yù)防活動(dòng)、對(duì)特定犯罪現(xiàn)象或特定犯罪集團(tuán)進(jìn)行聯(lián)合調(diào)查、破解犯罪集團(tuán)洗錢、在線犯罪或獲取欺詐文件的方法等。盡管EMPACT已經(jīng)取得了顯著的執(zhí)法成果，但尚未充分發(fā)揮其潛力。平臺(tái)的復(fù)雜性、一線執(zhí)法人員缺乏對(duì)該平臺(tái)的認(rèn)識(shí)以及平臺(tái)資金的不足，不能完全確保成員國和外部合作伙伴的自主權(quán)和參與積極性，阻礙了能給犯罪集團(tuán)造成更大打擊的復(fù)雜行動(dòng)的開展。針對(duì)上述問題，歐盟委員會(huì)將與所有利益攸關(guān)方一起，采取一系列能充分發(fā)揮平臺(tái)潛力的措施，將其打造成為歐盟層面的一個(gè)打擊有組織犯罪多學(xué)科和多機(jī)構(gòu)執(zhí)法合作的真正旗艦工具。具體措施包括：評(píng)估將EMPACT機(jī)制納入歐盟立法的可行性，以有力地確立其為歐盟和成員國以及外部合作伙伴在打擊嚴(yán)重和有組織犯罪領(lǐng)域開展合作的關(guān)鍵工具；采用協(xié)調(diào)一致的原則和方法，使EMPACT成為歐盟和成員國在打擊犯罪戰(zhàn)略和行動(dòng)方面開展結(jié)構(gòu)性合作的永久載體；加大對(duì)EMPACT的資助，使其能夠開展更復(fù)雜的活動(dòng)；探討以“觀察、偵查和定位——共同決定和計(jì)劃——打擊、預(yù)防和破壞——保持學(xué)習(xí)和重復(fù)”為支柱，以打擊有組織犯罪指導(dǎo)原則為輔，精簡當(dāng)前EMPACT的可行性；加強(qiáng)歐洲網(wǎng)絡(luò)和專家組對(duì)EMPACT行動(dòng)的支持；與歐盟對(duì)外行動(dòng)署合作，共同促進(jìn)第三國更多地參與EMPACT的活動(dòng)，促進(jìn)EMPACT在歐盟以外的發(fā)展。

2021年3月，在歐洲警察署的積極支持下，西班牙國家警察在巴塞羅那和馬德里逮捕了5名伊斯蘭國圣戰(zhàn)分子，圖為西班牙警方在5名嫌疑人家中繳獲的子彈和砍刀

4.改進(jìn)歐洲逮捕令的實(shí)施

為提高刑事事項(xiàng)司法合作效率，盡快將犯罪分子繩之以法，歐盟于2002年制定了歐洲逮捕令法律框架。歐洲逮捕令程序是一種簡化的快速跨境司法移交程序，以移交取代引渡，自啟用以來已成為刑事事項(xiàng)司法合作中相互承認(rèn)的常用旗艦工具。歐洲逮捕令總體上是成功的，但在實(shí)施中也存在一些問題，例如：正常情況下，完成全部移交程序的平均時(shí)間是7天，但在被移交人不同意的情況下，移交程序全部執(zhí)行完畢的平均時(shí)間為40～50天，個(gè)別成員國的移交程序甚至持續(xù)長達(dá)90天；一些成員國未能遵守相互承認(rèn)原則，2005年至2016年共發(fā)布了15萬份歐洲逮捕令，僅執(zhí)行了43000份。歐洲議會(huì)和理事會(huì)都呼吁加強(qiáng)和改進(jìn)歐洲逮捕令的規(guī)范實(shí)施。歐盟委員會(huì)將根據(jù)2020年向歐洲議會(huì)和理事會(huì)提交的關(guān)于歐洲逮捕令法律框架執(zhí)行情況的報(bào)告，更新《如何簽發(fā)和執(zhí)行歐洲逮捕令手冊(cè)》，以加強(qiáng)歐洲逮捕令的實(shí)際操作指導(dǎo)和規(guī)范實(shí)施。

5.制定刑事訴訟轉(zhuǎn)移共同規(guī)則

為避免對(duì)跨多個(gè)司法管轄區(qū)的有組織犯罪活動(dòng)進(jìn)行平行調(diào)查，有必要制定刑事訴訟轉(zhuǎn)移共同規(guī)則，允許成員國依據(jù)2009年《關(guān)于預(yù)防和解決刑事訴訟中行使管轄權(quán)沖突的框架決定》將刑事訴訟移交給另一個(gè)成員國，如犯罪嫌疑人的國籍國。歐盟委員會(huì)目前正在進(jìn)一步研究在這一領(lǐng)域采取行動(dòng)的必要性，并啟動(dòng)了一項(xiàng)有關(guān)跨境訴訟中證據(jù)收集、轉(zhuǎn)移和使用方面出現(xiàn)的問題及可行性解決方案的研究。

6.加強(qiáng)數(shù)字化協(xié)作

執(zhí)法和司法機(jī)構(gòu)分頭行動(dòng)時(shí)的互相配合、步調(diào)一致至關(guān)重要。歐盟委員會(huì)于2021年底提出了一項(xiàng)實(shí)現(xiàn)歐盟法院、成員國執(zhí)法當(dāng)局以及相關(guān)內(nèi)政機(jī)構(gòu)之間安全數(shù)字化通信、信息交流和文件交換的提案，以加強(qiáng)執(zhí)法和司法機(jī)構(gòu)之間的內(nèi)部交流、信息分享和統(tǒng)一步調(diào)。還支持對(duì)歐盟刑事司法合作署案件管理系統(tǒng)進(jìn)行現(xiàn)代化升級(jí)，以便其向成員國當(dāng)局提供即時(shí)反饋，在正在進(jìn)行的調(diào)查之間建立司法聯(lián)系，這將使歐盟刑事司法合作署能夠與歐洲警察署、歐洲檢察官辦公室等機(jī)構(gòu)進(jìn)行高效合作，并避免平行調(diào)查。此外，歐盟委員會(huì)還將致力于為聯(lián)合調(diào)查組建立數(shù)字化協(xié)作平臺(tái)，便于隨時(shí)傳遞案件進(jìn)展信息、統(tǒng)一協(xié)調(diào)行動(dòng)。

2022年10月5日，卡塔爾內(nèi)政部和歐洲警察署簽署打擊跨境嚴(yán)重有組織犯罪協(xié)議

（三）加強(qiáng)歐盟外部國際執(zhí)法合作

1.加強(qiáng)歐洲警察署和歐盟刑事司法合作署與第三國的合作

歐盟委員會(huì)要求歐洲警察署進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)嚴(yán)重和有組織犯罪的情報(bào)工作，尤其是加強(qiáng)對(duì)歐盟成員國構(gòu)成高風(fēng)險(xiǎn)威脅的有組織犯罪主要樞紐地的第三國或地區(qū)的信息交流和調(diào)查行動(dòng)，包括借調(diào)成員國聯(lián)絡(luò)官派駐到這些關(guān)鍵的第三國和地區(qū)。歐盟委員會(huì)已就歐洲警察署與阿爾及利亞、埃及、以色列、約旦、黎巴嫩、摩洛哥、突尼斯、土耳其和新西蘭等國個(gè)人數(shù)據(jù)交換協(xié)議展開談判。歐盟刑事司法合作署與阿爾及利亞、阿根廷、亞美尼亞、波斯尼亞和黑塞哥維那、巴西、哥倫比亞、埃及、以色列、約旦、黎巴嫩、摩洛哥、突尼斯和土耳其等國開展司法合作的談判也正在進(jìn)行。

2.加強(qiáng)歐盟對(duì)外行動(dòng)署與第三國的合作

歐盟在共同外交和安全政策以及共同安全和防務(wù)政策框架內(nèi)處理外部安全問題的方法，仍然是歐盟穩(wěn)定和保護(hù)歐洲安全利益、加強(qiáng)打擊有組織犯罪努力的重要組成部分。歐盟高級(jí)代表或副主席將在歐盟對(duì)外行動(dòng)署的支持下，充分利用高級(jí)別對(duì)話、歐盟代表團(tuán)內(nèi)的反恐或安全專家網(wǎng)絡(luò)、相關(guān)的共同安全和防務(wù)政策特派團(tuán)和行動(dòng)隊(duì)等外部工具，在加強(qiáng)與第三國和國際組織的戰(zhàn)略和業(yè)務(wù)合作方面繼續(xù)發(fā)揮關(guān)鍵作用。歐盟委員會(huì)和歐盟對(duì)外行動(dòng)署將繼續(xù)優(yōu)先考慮在第三國，特別是歐盟鄰國和擴(kuò)大國，進(jìn)行能力建設(shè)項(xiàng)目，以支持其與歐盟機(jī)構(gòu)和成員國的執(zhí)法合作，并為合作伙伴提供工具，使其能夠鏟除可能影響歐盟的復(fù)雜犯罪集團(tuán)。

3.加強(qiáng)歐洲檢察官辦公室與第三國的合作

《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》是有組織犯罪調(diào)查中開展國際合作和司法互助的主要國際文書，歐盟及成員國都是該公約的締約國。在歐盟法律框架內(nèi)，歐盟委員會(huì)確保歐洲檢察官辦公室根據(jù)《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》中有關(guān)國際司法協(xié)助的規(guī)則，與第三方國家當(dāng)局開展合作。歐盟委員會(huì)將探討把歐洲檢察官辦公室作為歐盟與第三國簽訂的現(xiàn)有合作協(xié)議負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的可行性，并考慮在必要時(shí)與優(yōu)先第三國展開談判。歐洲檢察官辦公室正積極參與《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》和《聯(lián)合國反腐敗公約》執(zhí)行情況審查進(jìn)程，致力于在聯(lián)合國加強(qiáng)預(yù)防犯罪、刑事司法和法治的國際機(jī)制上發(fā)揮關(guān)鍵作用。

2022年11月30日，根據(jù)歐洲警察署、海事分析和行動(dòng)中心與巴西、法國、英國、美國當(dāng)局的聯(lián)合情報(bào)，法國海軍在塞拉利昂海岸附近的國際水域截獲了一艘前往歐洲的載有4.6噸以上可卡因的巴西船只。圖為法國軍艦攔截船只

2022年10月19日至20日，歐洲警察署歐洲網(wǎng)絡(luò)犯罪中心主辦了為期兩天的網(wǎng)絡(luò)犯罪會(huì)議，以“警務(wù)的演變——我們?cè)诰W(wǎng)絡(luò)空間需要社會(huì)契約嗎”為主題，超過150個(gè)組織和超過58個(gè)不同的執(zhí)法機(jī)構(gòu)參加了此次會(huì)議

4.加強(qiáng)與國際刑警組織的合作

國際刑警組織是打擊有組織犯罪國際合作方面的一個(gè)關(guān)鍵角色。國際刑警組織的18個(gè)數(shù)據(jù)庫載有1億多份執(zhí)法記錄，包括通緝犯、恐怖分子嫌疑人、指紋、被盜車輛、被盜和丟失的旅行證件、武器和槍支。這些數(shù)據(jù)庫有助于執(zhí)法和司法當(dāng)局查明聯(lián)系，推進(jìn)對(duì)跨國有組織犯罪的調(diào)查。歐盟委員會(huì)已就歐盟與國際刑警組織合作協(xié)議向理事會(huì)提出談判建議，以改善雙方間的合作并滿足各自的執(zhí)法需求。(未完待續(xù))