基層檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)保障機(jī)制研究

孔維昕

天津市西青區(qū)人民檢察院，天津 300380

一、基層檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展調(diào)查核實(shí)工作的概況

作為習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分的“習(xí)近平檢察改革和檢察工作系列觀(guān)點(diǎn)”，是始終圍繞推進(jìn)檢察體系和檢察能力現(xiàn)代化“三個(gè)基本問(wèn)題”進(jìn)行的科學(xué)回答，為我國(guó)檢察理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新提供了指南。[1]這套理論的基本內(nèi)涵概括中提到，法律監(jiān)督職能保障論。“新時(shí)代憲法法律體系中，檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的‘法律監(jiān)督’性質(zhì)未被模糊，其作為履行‘法律監(jiān)督’職能專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)的地位不僅未被弱化、矮化，而且得到鞏固、發(fā)展和完善，‘人民檢察院是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)’被賦予極為豐富的內(nèi)涵，呈現(xiàn)出與時(shí)俱進(jìn)的特色?！?/p>

調(diào)查核實(shí)權(quán)作為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的一種具體方式，回溯調(diào)查核實(shí)權(quán)的歷史沿革，最早可以追溯到中華人民共和國(guó)成立之初，關(guān)于檢察組織的法律就對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)有規(guī)定。例如1949年《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第十二款規(guī)定，“最高人民檢察署為有效達(dá)成所負(fù)任務(wù)，得向各機(jī)關(guān)調(diào)閱有關(guān)法律、法令、決議等類(lèi)之文書(shū)，并得參加最高人民法院、人民監(jiān)察委員會(huì)、司法部、公安部之委員會(huì)議及部務(wù)會(huì)議?！盵2]2018年，修改后的《人民檢察院組織法》第二十一條規(guī)定：“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出抗訴、糾正意見(jiàn)、檢察文書(shū)。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時(shí)將采納糾正意見(jiàn)、檢察文書(shū)的情況書(shū)面回復(fù)人民檢察院。”對(duì)檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能賦予了明確的調(diào)查核實(shí)權(quán)。此外《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》《人民檢察院組織法》《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》以及相關(guān)司法解釋等都直接規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。作為傳統(tǒng)的監(jiān)督手段，調(diào)查核實(shí)工作隨著檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)職能的細(xì)分與豐富，不斷涵蓋新的內(nèi)容和形式。

檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)的措施也較為多樣化，基礎(chǔ)檢察機(jī)關(guān)根據(jù)檢察業(yè)務(wù)類(lèi)型的不同，側(cè)重運(yùn)用的手段也略有不同。歸納起來(lái)可以分為詢(xún)問(wèn)，咨詢(xún)、聽(tīng)取意見(jiàn)，查詢(xún)、調(diào)取、復(fù)制材料，委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)，勘驗(yàn)、檢查等。調(diào)查手段方式比較多樣且較為柔和，能反映出檢察監(jiān)督對(duì)象廣泛且調(diào)查核實(shí)工作一定程度上需要被調(diào)查核實(shí)對(duì)象予以配合。

二、調(diào)查核實(shí)工作中存在的主要困難

不容忽視的是，雖然調(diào)研核實(shí)權(quán)作為檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督職能的一種傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)手段，但是在實(shí)踐中，仍然面臨很多困難和挑戰(zhàn)，可以歸納為以下幾點(diǎn)：

（一）調(diào)查核實(shí)權(quán)的制度保障不足

1．立法保障不足。盡管三大訴訟法、四大檢察的辦案規(guī)則以及相關(guān)司法解釋文件等都直接規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，但這些條文也呈現(xiàn)出各自為政、不成系統(tǒng)的情況，法律法規(guī)不夠明確，導(dǎo)致實(shí)踐中調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)用過(guò)程中出現(xiàn)程序法依據(jù)不足、調(diào)查范圍不全、調(diào)查程序空轉(zhuǎn)、銜接不暢等現(xiàn)象。如在刑事檢察方面，《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定的調(diào)查核實(shí)范圍與其他條文交融，沒(méi)有對(duì)調(diào)查核實(shí)范圍進(jìn)行歸納性表述，分散至各章節(jié)，且調(diào)查核實(shí)權(quán)的適用范圍主要限定在對(duì)證據(jù)合法性、立案?jìng)刹榛顒?dòng)、審判、執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督，而對(duì)其他一般性的監(jiān)督事項(xiàng)是否可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，則沒(méi)有進(jìn)行細(xì)致規(guī)定。

2．檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的協(xié)作制度需要進(jìn)一步加強(qiáng)。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督業(yè)務(wù)分散在刑檢部門(mén)、民事、行政、公益訴訟以及刑事執(zhí)行檢察等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，主要由檢察官負(fù)責(zé)的辦案單元承擔(dān)，需要監(jiān)督的事項(xiàng)及線(xiàn)索分散，通過(guò)各個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)作，方能夠?qū)ο嚓P(guān)領(lǐng)域進(jìn)行有效監(jiān)督，否則難以對(duì)所有案件及線(xiàn)索獨(dú)立進(jìn)行有效調(diào)查核實(shí)。

3．對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的監(jiān)督制度存在不足。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)適用上的認(rèn)識(shí)有所不同，因而對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的執(zhí)法態(tài)度上也有所不同，有的相對(duì)理性，在行使調(diào)查核實(shí)權(quán)時(shí)持有保守謹(jǐn)慎的態(tài)度；有的則存在亂用、濫用調(diào)查核實(shí)權(quán)，對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的適用范圍進(jìn)行擴(kuò)大；還有的存在怠于行使調(diào)查核實(shí)權(quán)的情況。針對(duì)準(zhǔn)確適用調(diào)查核實(shí)權(quán)制度監(jiān)督存在一定漏洞。

（二）調(diào)查核實(shí)權(quán)的調(diào)查手段缺乏剛性

調(diào)查核實(shí)作為檢察機(jī)關(guān)查明案件事實(shí)的重要審查手段，目前并沒(méi)有相應(yīng)剛性較強(qiáng)的措施予以保障。

1．社會(huì)層面對(duì)檢察監(jiān)督職能內(nèi)容、方式、履職程序等認(rèn)識(shí)不夠到位。事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)等各類(lèi)社會(huì)主體對(duì)調(diào)查核實(shí)工作的定位認(rèn)識(shí)較為模糊，將幫助提升治理效能、堵塞單位安全漏洞的檢察文書(shū)曲解為“問(wèn)責(zé)”“追責(zé)”，如檢察機(jī)關(guān)在制發(fā)社會(huì)綜合治理類(lèi)建議前期的調(diào)查核實(shí)工作中，部分企事業(yè)單位存在不理解、不配合，回避推諉的情況，現(xiàn)行法律缺乏對(duì)被調(diào)查單位配合的強(qiáng)制性規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中存在有關(guān)單位或個(gè)人不予配合的情況，致使工作開(kāi)展困難。

2．法律法規(guī)中對(duì)調(diào)查核實(shí)保障措施方面的規(guī)定不夠完善。僅要求有關(guān)機(jī)關(guān)和個(gè)人配合，對(duì)不予配合的懲罰措施、強(qiáng)制措施明顯不足，往往規(guī)定寬泛，實(shí)際上難以操作，僅通過(guò)檢察文書(shū)、糾正意見(jiàn)等方式破解相關(guān)單位和個(gè)人不予配合的難題，也使調(diào)查核實(shí)在司法實(shí)踐中行使困難。當(dāng)實(shí)踐中出現(xiàn)有關(guān)單位或個(gè)人出現(xiàn)不予配合的情況，檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有具體的規(guī)制手段，導(dǎo)致調(diào)查核實(shí)的剛性不足。

（三）檢察人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不足

檢察隊(duì)伍素能有待提升。檢察人員隊(duì)伍素質(zhì)強(qiáng)不強(qiáng)、能力行不行關(guān)乎調(diào)查核實(shí)工作的質(zhì)效。

1．檢察人員的調(diào)查技能不足。調(diào)查核實(shí)工作的關(guān)鍵在人，調(diào)查核實(shí)工作本身需要檢察人員具有一定的偵查素質(zhì)和技能，偵查型人才所要求具備的是不斷的辦理案件的經(jīng)驗(yàn)累積、專(zhuān)業(yè)知識(shí)的更新、對(duì)線(xiàn)索的敏銳捕捉以及綜合分析運(yùn)用等，這樣的人才不是短時(shí)間內(nèi)可以急訓(xùn)而成的，而現(xiàn)實(shí)情況是基層檢察機(jī)關(guān)高素質(zhì)的人才存在嚴(yán)重不足，需求與供給矛盾較為突出。

2．檢察人員專(zhuān)業(yè)素能有待提升。剛性源于專(zhuān)業(yè)，而專(zhuān)業(yè)需要較高的知識(shí)水平和法律素養(yǎng)支撐。調(diào)查核實(shí)是實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督的重要抓手，調(diào)查核實(shí)的目的就是查明事實(shí)，實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督有力有據(jù)，但實(shí)踐中有些案件在進(jìn)行調(diào)查核實(shí)時(shí)由于詢(xún)問(wèn)、訊問(wèn)的問(wèn)題不專(zhuān)業(yè)，對(duì)調(diào)查事項(xiàng)的背景不了解，運(yùn)作機(jī)制不熟悉等，導(dǎo)致調(diào)查核實(shí)工作開(kāi)展不暢。

三、完善和加強(qiáng)調(diào)查核實(shí)權(quán)的保障機(jī)制

（一）多層次、全方位建立和完善保障制度

1．加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，完善調(diào)查核實(shí)相關(guān)立法。建議統(tǒng)籌整合相關(guān)調(diào)查核實(shí)法律條文和司法解釋條文，進(jìn)行程序性立法，將相應(yīng)調(diào)查核實(shí)權(quán)明確寫(xiě)入程序法，并開(kāi)辟專(zhuān)章對(duì)相應(yīng)領(lǐng)域的調(diào)查核實(shí)啟動(dòng)條件、范圍、辦案組織、調(diào)查期限、措施以及檢察機(jī)關(guān)的規(guī)制手段等予以規(guī)定，避免各界因檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)沒(méi)有程序法依據(jù)而拒絕履行配合義務(wù)，導(dǎo)致檢察調(diào)查核實(shí)受挫，監(jiān)督剛性無(wú)從體現(xiàn)。

2．構(gòu)建協(xié)調(diào)配合機(jī)制。首先，健全內(nèi)部協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門(mén)之間的銜接與配合，加強(qiáng)刑檢、民行、刑事執(zhí)行和控申等部門(mén)的協(xié)作，完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部聯(lián)動(dòng)。應(yīng)當(dāng)建立完善線(xiàn)索移交和情況通報(bào)制度，針對(duì)線(xiàn)索移送、問(wèn)題反饋等環(huán)節(jié)建立起一套辦案信息共享互通的協(xié)調(diào)機(jī)制，并將業(yè)務(wù)部門(mén)摸排、移交線(xiàn)索的工作設(shè)計(jì)為一個(gè)剛性環(huán)節(jié)。建立調(diào)查核實(shí)相關(guān)程序以適用于檢察官聯(lián)席討論會(huì)議制度。刑檢部門(mén)的檢察官就調(diào)查核實(shí)相關(guān)案件進(jìn)行討論時(shí)，可以根據(jù)案件需要邀請(qǐng)其他部門(mén)辦案人員列席檢察官聯(lián)席會(huì)議，對(duì)案件事實(shí)和在案證據(jù)情況全面掌握，從而有針對(duì)性地對(duì)案件進(jìn)行監(jiān)督。其次，建立外部合作機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督調(diào)查核實(shí)一般涉及公安、法院等司法機(jī)關(guān)，而在公益訴訟調(diào)查核實(shí)中又涉及環(huán)保、國(guó)土等其他機(jī)關(guān)。因此檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與公安機(jī)關(guān)、紀(jì)委、監(jiān)察機(jī)關(guān)等單位保持密切溝通，制定約束性規(guī)范文件，通過(guò)與相關(guān)單位、企業(yè)主管部門(mén)聯(lián)合會(huì)簽的方式，加強(qiáng)協(xié)調(diào)性，通過(guò)定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，對(duì)檢察機(jī)關(guān)一段時(shí)間內(nèi)調(diào)查核實(shí)工作中遇到的協(xié)調(diào)不暢問(wèn)題梳理總結(jié)，強(qiáng)化各單位間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。此外，實(shí)踐中調(diào)查核實(shí)工作更多的會(huì)依賴(lài)于社會(huì)力量的支持，工商業(yè)團(tuán)體、銀行等金融部門(mén)的作用也不容忽視，通過(guò)和有關(guān)單位建立相應(yīng)合作機(jī)制，能夠?yàn)檎{(diào)查核實(shí)的順利開(kāi)展墊石鋪路。

3．提供充分的履職保障。加強(qiáng)技術(shù)手段對(duì)于調(diào)查核實(shí)的保障。首先，要在辦案方式上向科技要“生產(chǎn)力”。信息技術(shù)的快速發(fā)展和應(yīng)用為智能輔助檢察監(jiān)督提供了技術(shù)支撐，促使檢察監(jiān)督要向科技化智能化轉(zhuǎn)型，在檢察與科技的深度融合中實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督調(diào)查核實(shí)工作的提質(zhì)增效。其次，要加強(qiáng)調(diào)查核實(shí)手段中的技術(shù)含量。檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)要在司法辦案中全面有效發(fā)揮檢察技術(shù)的力量和優(yōu)勢(shì)，提高檢察技術(shù)在辦案中的保障能力。調(diào)查核實(shí)工作中，既要加強(qiáng)技術(shù)性證據(jù)的審查，又要充分發(fā)揮科技在搜索證據(jù)方面的積極作用，運(yùn)用技術(shù)手段挖掘和固定相對(duì)隱蔽的證據(jù)，從而打開(kāi)案件突破口。

4．建立科學(xué)考核體系。首先應(yīng)制定科學(xué)的案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)查核實(shí)規(guī)范化需要一套符合監(jiān)督屬性和規(guī)律的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)科學(xué)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)檢察官監(jiān)督的積極性。其次是制定科學(xué)的考評(píng)體系。檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)督績(jī)效的考評(píng)重心，應(yīng)從單純的立案環(huán)節(jié)延伸到對(duì)后續(xù)訴訟環(huán)節(jié)的多階段考核，即從立案數(shù)量擴(kuò)展到案件后續(xù)的糾正數(shù)量和糾正質(zhì)量的考核，以實(shí)現(xiàn)調(diào)查核實(shí)“數(shù)量”與最后監(jiān)督案件“質(zhì)量”的二元互補(bǔ)。在考評(píng)方式的設(shè)計(jì)上從正向激勵(lì)和反向鞭策兩個(gè)向度激發(fā)檢察官對(duì)監(jiān)督的辦案質(zhì)量的重視，督促檢察官時(shí)刻保持審慎態(tài)度，避免錯(cuò)誤監(jiān)督，提高監(jiān)督質(zhì)量。

5．完善調(diào)查核實(shí)的監(jiān)督制度。進(jìn)一步規(guī)范和完善案件權(quán)力清單和檢察官案件責(zé)任制，為體現(xiàn)檢察監(jiān)督案件中蘊(yùn)含的司法化屬性，應(yīng)當(dāng)完善監(jiān)督案件中的檢察官“權(quán)力清單”，細(xì)分在立案、調(diào)查、審查、決定、提出監(jiān)督意見(jiàn)、反饋審核等各個(gè)環(huán)節(jié)中檢察長(zhǎng)、檢察官之間的權(quán)力分配，確保檢察官在職責(zé)和權(quán)限范圍內(nèi)辦理監(jiān)督案件。對(duì)所有辦理完畢的監(jiān)督案件立卷歸檔保存，落實(shí)“誰(shuí)辦案，誰(shuí)負(fù)責(zé)”，由辦案檢察官對(duì)案件質(zhì)量進(jìn)行負(fù)責(zé)。

（二）提高檢察人員專(zhuān)業(yè)化水平

1．提升能力素質(zhì)。檢察官能力素質(zhì)的高低直接決定了調(diào)查核實(shí)工作質(zhì)量的優(yōu)劣，不夠?qū)I(yè)是制約檢察監(jiān)督剛性化的重要因素。首先，構(gòu)筑培養(yǎng)人才機(jī)制。嘗試創(chuàng)建實(shí)踐課堂、實(shí)務(wù)交流沙龍等，提升檢察人員在實(shí)務(wù)工作中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并通過(guò)調(diào)查核實(shí)解決問(wèn)題的主觀(guān)能動(dòng)性。加強(qiáng)鍛煉交流，搭建多途徑成長(zhǎng)平臺(tái)。注重開(kāi)拓調(diào)研人才培養(yǎng)渠道，加強(qiáng)與外部?jī)?yōu)質(zhì)資源和平臺(tái)聯(lián)系。其次，完善內(nèi)部跨崗交流機(jī)制，推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部重要崗位干部定期交流、輪崗，加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)部的橫向和縱向干部培養(yǎng)交流，兄弟單位之間，省市級(jí)院和區(qū)縣院之間加強(qiáng)溝通、互搭平臺(tái)，定期互派干部交叉培養(yǎng)鍛煉。同時(shí)，打破系統(tǒng)壁壘，凝聚系統(tǒng)外的人才培養(yǎng)合力，依托與高校的共建平臺(tái)，探索聯(lián)合培養(yǎng)機(jī)制，與轄區(qū)內(nèi)外的優(yōu)質(zhì)高校簽署人才培養(yǎng)共建協(xié)議，重點(diǎn)圍繞非公經(jīng)濟(jì)平等保護(hù)、金融風(fēng)險(xiǎn)、危害食品藥品安全、污染環(huán)境、危害安全生產(chǎn)等領(lǐng)域調(diào)查核實(shí)所需專(zhuān)業(yè)知識(shí)開(kāi)設(shè)講壇，經(jīng)常性邀請(qǐng)高校專(zhuān)家為檢察人員作專(zhuān)項(xiàng)輔導(dǎo)，提供智力支持。

2．強(qiáng)化檢察文書(shū)的質(zhì)量。檢察文書(shū)是檢察機(jī)關(guān)對(duì)外法律監(jiān)督權(quán)的具體體現(xiàn)。文書(shū)質(zhì)量的高低直接體現(xiàn)出監(jiān)督的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。檢察人員應(yīng)該秉持“質(zhì)量是檢察文書(shū)的生命線(xiàn)”的理念，突出檢察文書(shū)質(zhì)量，增強(qiáng)監(jiān)督效果。通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行檢察文書(shū)制作要求，依據(jù)文書(shū)格式樣本，準(zhǔn)確使用法律文書(shū)格式，事實(shí)敘述詳略得當(dāng)、清晰明了，加強(qiáng)檢察文書(shū)釋法說(shuō)理，確保制發(fā)的檢察文書(shū)內(nèi)容嚴(yán)謹(jǐn)、邏輯嚴(yán)密，規(guī)范檢察文書(shū)工作流程，準(zhǔn)確把握檢察文書(shū)工作各個(gè)程序節(jié)點(diǎn)的要求，確保檢察文書(shū)專(zhuān)業(yè)規(guī)范，制發(fā)高質(zhì)量檢察文書(shū)，展現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的剛性和力度。

（三）加大社會(huì)宣傳力度

創(chuàng)新宣傳平臺(tái)，充分利用移動(dòng)客戶(hù)端、政務(wù)網(wǎng)站、微信公眾號(hào)等多種載體，全方位、多層次宣傳報(bào)道檢察監(jiān)督職能的初衷、作用、意義和新進(jìn)展、新成效，積極爭(zhēng)取社會(huì)各界對(duì)檢察監(jiān)督工作的理解、關(guān)心和支持。只有凝聚社會(huì)共識(shí)，才能更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)手段的作用與效力，方可以進(jìn)一步強(qiáng)化法律監(jiān)督職能，通過(guò)群眾的支持更快更好地推進(jìn)檢察體系和檢察能力的現(xiàn)代化，更好地服務(wù)和保障社會(huì)的穩(wěn)定快速發(fā)展，也切實(shí)將“以人民為中心”的理念和“以我管，促都管”的執(zhí)法理念落到實(shí)處。