環(huán)境民事公益訴訟疑難問題研究

梁玉玲

福建省霞浦縣人民法院，福建 寧德 355100

目前，我國(guó)的相關(guān)法律僅規(guī)定行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及社會(huì)組織在限制條件下可以提起環(huán)境民事公益訴訟，卻將公民的訴訟資格排除在外。筆者認(rèn)為，環(huán)境民事公益訴訟的最終目的是更好地維護(hù)人民的利益，在促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中，加強(qiáng)環(huán)境民事公益訴訟中的人民主體性顯得尤為重要。在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平總書記闡述了生態(tài)對(duì)于公民的重要性，因此，筆者認(rèn)為，公民在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上的維權(quán)屬于其應(yīng)有的權(quán)利，在環(huán)境民事公益訴訟中更應(yīng)保障人民的該項(xiàng)權(quán)利，因此，可以在通過設(shè)置前置程序等方式對(duì)公民的權(quán)利加以規(guī)范的前提下，賦予公民提起環(huán)境民事公益訴訟的主體資格，此舉既能防止濫用訴權(quán)又能保障公民的訴訟權(quán)利。

一、環(huán)境民事公益訴訟的概念及內(nèi)涵

環(huán)境民事公益訴訟系特定主體對(duì)使環(huán)境公共利益遭受或即將遭受損害的污染者提出的公益性訴訟，其目的在于保護(hù)環(huán)境，而其特定主體即指《民事訴訟法》第五十五條中所規(guī)定的法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。（需要注意：“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”指環(huán)境保護(hù)主管部門、檢察機(jī)關(guān)以及其他行政機(jī)關(guān)；《民事訴訟法》規(guī)定的“有關(guān)組織”與《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“符合條件的社會(huì)組織”兩者相比，不論從語(yǔ)義上、立法目的上以及社會(huì)效果上考慮，前者更為貼切。）

二、環(huán)境民事公益訴訟的運(yùn)行現(xiàn)狀與疑難問題研究

我國(guó)的環(huán)境民事公益訴訟立法工作取得了很大的發(fā)展與進(jìn)步，但就總體而言，我國(guó)目前在環(huán)境民事公益訴訟方面的法律條文還有待完善，尚不能滿足我國(guó)日益發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求。鑒于我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度尚不完善，在公益訴訟原告主體、審判制度、費(fèi)用負(fù)擔(dān)及訴訟時(shí)效限制等方面均存在較大的問題，若這些問題能夠解決，我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度將會(huì)得到質(zhì)的飛躍。

（一）環(huán)境民事公益訴訟主體資格方面存在問題

1．檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟實(shí)踐起來難度較大

近些年，檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟確實(shí)存在較大的發(fā)展，但從總體來看仍存在問題，如：訴前程序中漫長(zhǎng)的公告期可能導(dǎo)致證據(jù)滅失。具體表現(xiàn)為：按照規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟案件中，需要先履行公告30日的前置程序，公告期滿后若法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織不提起訴訟，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)才可以向人民法院提起訴訟。這就存在若公告期內(nèi)法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織并不重視，那么在這漫長(zhǎng)的等待中原本的證據(jù)可能已經(jīng)產(chǎn)生了極大的變化甚至滅失的情況，對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的提起以及結(jié)果將產(chǎn)生重大的影響。

2．社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟困難重重

（1）數(shù)量稀少的社會(huì)組織難擔(dān)環(huán)境民事公益訴訟之重任。據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，只有符合條件的社會(huì)組織才能提起公益訴訟，但據(jù)悉，目前符合條件的社會(huì)組織數(shù)量較少，在面對(duì)舉證難度高、訴訟成本貴、審理周期長(zhǎng)的公益訴訟時(shí)，其還要位列檢察機(jī)關(guān)之前，況且環(huán)境污染案件多發(fā)，這對(duì)于公益組織來說，顯得負(fù)擔(dān)過重了。

（2）費(fèi)用負(fù)擔(dān)過重以及缺乏激勵(lì)機(jī)制影響社會(huì)組織積極性?！董h(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定了社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)效益，該規(guī)定充分體現(xiàn)了公益訴訟的公益性特點(diǎn)，但因公益訴訟耗費(fèi)的大量人力、財(cái)力、物力勢(shì)必給社會(huì)組織造成負(fù)擔(dān)，加之國(guó)內(nèi)多數(shù)環(huán)保組織自身運(yùn)行費(fèi)用不足，既無力承擔(dān)環(huán)境污染調(diào)查取證及鑒定的高額開支，也無力組建專業(yè)素質(zhì)高的公益訴訟團(tuán)隊(duì)，而案件判決后支付給原告方的訴訟費(fèi)用往往不夠成本，在一定程度上對(duì)社會(huì)組織的積極性產(chǎn)生較大的影響。

（3）行政力量的干預(yù)阻礙了社會(huì)組織對(duì)公益訴訟的提起。引起環(huán)境污染的企業(yè)很多為當(dāng)?shù)氐睦U稅大戶與就業(yè)大戶，有的地方政府出于財(cái)政以及就業(yè)等的考慮可能會(huì)對(duì)社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟產(chǎn)生阻礙作用，加之一些社會(huì)組織本身就存在一定的行政色彩，這無疑影響了社會(huì)組織對(duì)公益訴訟的提起。

3．公民可能作為發(fā)現(xiàn)案件線索的第一手來源被排除在公益訴訟之外

我國(guó)的相關(guān)法律僅規(guī)定行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及社會(huì)組織在限制條件下可以提起環(huán)境民事公益訴訟，卻將公民的訴訟資格排除在外，雖可能是基于對(duì)防止濫用訴權(quán)和訴訟經(jīng)濟(jì)效率的考慮，但環(huán)境問題直接關(guān)系到公民的切身利益，生活在其中的公民對(duì)保護(hù)環(huán)境的主動(dòng)性較高，并也是環(huán)境污染與破壞的第一作用者與發(fā)現(xiàn)人，若將公民一律排除在公益訴訟之外，那么可能造成法律規(guī)定的機(jī)關(guān)以及社會(huì)組織在獲取線索時(shí)增加不必要的投入，更有甚者可能因錯(cuò)過最佳取證時(shí)機(jī)直接導(dǎo)致影響訴訟結(jié)果。

（二）環(huán)境民事公益訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)困難

1．起訴時(shí)應(yīng)繳納的案件受理費(fèi)用負(fù)擔(dān)困難

社會(huì)組織在開展環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐中受訴訟費(fèi)用問題的困擾，影響了積極性?！睹袷略V訟法》明確規(guī)定了當(dāng)事人進(jìn)行民事訴訟必須繳納相應(yīng)的案件受理費(fèi)以及其他訴訟費(fèi)用等，因此進(jìn)行環(huán)境民事公益訴訟也無法避免需要繳納相應(yīng)費(fèi)用，但是基于《人民法院訴訟費(fèi)管理辦法》中規(guī)定的訴訟費(fèi)用需要根據(jù)訴訟請(qǐng)求的賠償金額按照比例收取，面對(duì)環(huán)境民事公益訴訟請(qǐng)求的巨大賠償金額，相應(yīng)的原告即需要承擔(dān)巨額案件受理費(fèi)用，這對(duì)于提起環(huán)境民事公益訴訟的原告來說，無疑是一個(gè)巨大的負(fù)擔(dān)。

2．訴訟進(jìn)行過程中發(fā)生的調(diào)查取證、鑒定評(píng)估費(fèi)用繳納困難

法官在審理案件時(shí)具有在一定程度內(nèi)“自由心證”的權(quán)力，然而在環(huán)境民事公益訴訟案件中，由于造成環(huán)境損害的原因、損害結(jié)果以及二者之間的因果關(guān)系等問題的專業(yè)性較強(qiáng)，一般會(huì)采取委托第三方評(píng)估鑒定的方式來輔助審理，但其中產(chǎn)生的高額的鑒定成本應(yīng)由誰承擔(dān)？若由原告承擔(dān)，難免會(huì)使原告望而卻步。雖然目前鑒定費(fèi)可以從其他案件中的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用中支出，但是就生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的現(xiàn)狀來看，僅處于杯水車薪的狀態(tài)。

（三）環(huán)境損害賠償訴訟時(shí)效過短

《環(huán)境保護(hù)法》中對(duì)因環(huán)境污染損害賠償提起訴訟規(guī)定了3年的訴訟時(shí)效，這“3年”的時(shí)間看似不短，但就環(huán)境污染損害案件而言，因其從侵害行為發(fā)生開始到出現(xiàn)環(huán)境損害結(jié)果，可能會(huì)是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，具有不確定性，因此若嚴(yán)格按照3年的訴訟時(shí)效加以限制，難免缺乏實(shí)用性。[1]

（四）判決的生態(tài)修復(fù)費(fèi)用資金管理存在隱患

環(huán)境民事公益訴訟往往標(biāo)的額巨大，一旦原告勝訴，就會(huì)形成巨量的生態(tài)修復(fù)資金，但這些資金無特定的受益人，其性質(zhì)及使用方式尚無明確規(guī)定。從司法實(shí)踐來看，多數(shù)地方采用環(huán)境損害賠償金進(jìn)入財(cái)政賬戶方式，但這筆資金一旦進(jìn)入財(cái)政賬戶，往往易進(jìn)難出。若不能保證賠償金?？顚Ｓ?，沒有最終用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)，有違環(huán)境民事公益訴訟的意義和初衷。

三、環(huán)境民事公益訴訟的改進(jìn)與完善

（一）完善環(huán)境民事公益訴訟的主體資格

1．完善檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟制度

（1）提高訴訟效率，避免浪費(fèi)時(shí)間耗費(fèi)成本。檢察機(jī)關(guān)在履行訴前程序時(shí)，應(yīng)在30日公告期內(nèi)固定證據(jù)，避免證據(jù)毀損滅失，若公告期內(nèi)沒有發(fā)現(xiàn)符合條件的可以提起民事公益訴訟的社會(huì)組織，行政機(jī)關(guān)也拒絕提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟后，即使轄區(qū)內(nèi)又出現(xiàn)了符合條件且愿意提起公益訴訟的社會(huì)組織，為了提高訴訟效率，避免浪費(fèi)時(shí)間耗費(fèi)成本，宜讓該社會(huì)組織直接作為共同原告參加訴訟。

（2）訴前程序中充分利用新媒介。隨著互聯(lián)網(wǎng)的高度發(fā)展，檢察機(jī)關(guān)可以考慮將新媒介融入到訴前程序中來，充分利用新興媒介，例如利用電視臺(tái)、微信、微博等網(wǎng)絡(luò)以及新媒體平臺(tái)向符合條件的社會(huì)組織等發(fā)送督促意見書，此外，還可利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)將進(jìn)行登記并實(shí)時(shí)更新的社會(huì)組織在篩選后，有目標(biāo)有方向地進(jìn)行訴前程序，這無疑是檢察機(jī)關(guān)訴前程序向高效化、職能化方向發(fā)展的一大助力。[2]

2．建立社會(huì)組織提起公益訴訟資金支持制度

建立社會(huì)組織提起公益訴訟資金支持制度，鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)起公益訴訟，明確申請(qǐng)與審核程序，將環(huán)境公益訴訟必需的調(diào)查、鑒定、評(píng)估、研究、律師代理等費(fèi)用納入基金支持范圍。此外，還需建立基金使用的審查評(píng)估、信息公開以及監(jiān)督管理機(jī)制，定期公開基金使用情況，定期進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)信息透明，接受公眾監(jiān)督，保證基金合規(guī)合理使用。

3．賦予公民在特定條件下提起環(huán)境民事公益訴訟的原告資格

在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平總書記講到生態(tài)對(duì)于民眾的重要性，公民在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上的維權(quán)屬于其應(yīng)有的權(quán)利，在環(huán)境民事公益訴訟中更應(yīng)保障人民的該項(xiàng)權(quán)利。若排除公民在環(huán)境民事公益訴訟中作為主體的資格，那么可能在一定程度上是違反公眾參與的原則的，還有可能動(dòng)搖群眾基礎(chǔ)，因此，可以在通過設(shè)置前置程序等方式對(duì)公民的權(quán)利加以規(guī)范的前提下，賦予公民環(huán)境民事公益訴訟的主體資格，此舉既能防止濫用訴權(quán)又能保障公民的訴訟權(quán)利。

（二）建立完善環(huán)境民事公益訴訟費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制

1．將環(huán)境民事公益訴訟費(fèi)用納入環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)范圍

自《環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)管理辦法（草案）》通過，規(guī)定了環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)性企業(yè)必須投保強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)?；诖?，我們可以要求企業(yè)或其他組織在其經(jīng)營(yíng)行為中可能存在污染環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)的情況下，應(yīng)投保環(huán)境污染損害賠償強(qiáng)制險(xiǎn)。因此，可將環(huán)境民事公益訴訟費(fèi)用也納入環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)范圍內(nèi)，此舉可降低環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)較高的企業(yè)可能帶來的訴訟費(fèi)用風(fēng)險(xiǎn)。[3]

2．建立原告訴訟激勵(lì)機(jī)制，提高訴訟積極性

為提供原告對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟的參與積極性，可以考慮若符合環(huán)境民事公益訴訟條件的社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟，或者公民向檢察機(jī)關(guān)提供了重大線索，那么當(dāng)案件勝訴后，其可以獲得因訴訟支出費(fèi)用的相應(yīng)補(bǔ)充并獲得一定程度上的物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)。

3．完善環(huán)境民事公益訴訟法律援助機(jī)制，降低訴訟成本

環(huán)境民事公益訴訟具有專業(yè)性強(qiáng)、訴訟成本高、實(shí)踐難度大等特點(diǎn)，因此需要多方協(xié)助，因此，我們可以在環(huán)境民事公益訴訟案件中引入法律援助機(jī)制，加強(qiáng)公益律師在環(huán)境民事公益訴訟專業(yè)素養(yǎng)方面的培訓(xùn)，為環(huán)境民事公益訴訟提供法律專業(yè)協(xié)助，此舉不僅可以促進(jìn)舉證效力的提升，還可以節(jié)約訴訟成本。

（三）建議取消環(huán)境民事公益訴訟的訴訟時(shí)效限制

鑒于在某些環(huán)境污染上，潛伏時(shí)間較長(zhǎng)，污染的形成需要長(zhǎng)時(shí)間不斷變化積累，因此時(shí)間跨度過長(zhǎng)，我國(guó)民事規(guī)定的3年訴訟時(shí)效期間適用起來難度較大，加之環(huán)境民事公益訴訟所保護(hù)的是社會(huì)公共的環(huán)境權(quán)益，其結(jié)果每個(gè)人都有可能受益，因此對(duì)其加以時(shí)效限制，缺乏一定的合理性。因此建議取消環(huán)境民事公益訴訟時(shí)效的限制，保障人們?cè)谑艿角趾箅S時(shí)都能拿起法律的武器，維護(hù)社會(huì)環(huán)境。

（四）“司法+保險(xiǎn)”，創(chuàng)新生態(tài)修復(fù)機(jī)制

生態(tài)環(huán)境損害賠償金、生態(tài)修復(fù)費(fèi)用的管理與使用是近年來海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟審判工作中出現(xiàn)的新問題，各地法院近些年也對(duì)此進(jìn)行了一些創(chuàng)新與嘗試。如：X法院結(jié)合縣域特點(diǎn)，對(duì)生態(tài)修復(fù)機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新，于2018年12月4日，與中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司X支公司簽訂《海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)救助保險(xiǎn)合作協(xié)議》，確定了司法與保險(xiǎn)銜接的生態(tài)救助機(jī)制，將生態(tài)修復(fù)資金用于生態(tài)司法教育基地項(xiàng)目的工程建設(shè)，涵蓋了從生態(tài)司法審判，到生態(tài)修復(fù)資金的確定繳納，再到“司法+保險(xiǎn)”銜接及海洋生態(tài)司法基地建設(shè)的全方位、立體化的生態(tài)修復(fù)補(bǔ)充工作格局。2020年12月9日，N中院在總結(jié)提煉X法院做法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，與保險(xiǎn)公司簽訂《“生態(tài)司法+保險(xiǎn)”修復(fù)機(jī)制合作協(xié)議》，確定了以恢復(fù)性司法融合綠色保險(xiǎn)為核心的合作方向和內(nèi)容，雙方將全面開展生態(tài)環(huán)境損害救助保險(xiǎn)、生態(tài)司法修復(fù)履約保險(xiǎn)、區(qū)域性生態(tài)環(huán)境污染保險(xiǎn)等3個(gè)險(xiǎn)種、4個(gè)項(xiàng)目合作，著力解決生態(tài)修復(fù)資金管理工作的難點(diǎn)、堵點(diǎn)，積極推廣環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度和生態(tài)環(huán)境損害賠償基金管理運(yùn)營(yíng)新模式，強(qiáng)化工作協(xié)調(diào)、信息共享、業(yè)務(wù)交流、宣傳引導(dǎo)等舉措，創(chuàng)新推動(dòng)“生態(tài)司法+保險(xiǎn)”修復(fù)機(jī)制，為N地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供有力司法保障服務(wù)。

四、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境就是民生，青山就是美麗，藍(lán)天也是幸福。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是關(guān)系群眾切身利益、關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局、關(guān)系黨和國(guó)家形象的大事，隨著現(xiàn)代社會(huì)“綠水青山就是金山銀山”的概念深入人心，人民群眾對(duì)生活的環(huán)境質(zhì)量關(guān)注程度日益加深，環(huán)境加害者對(duì)環(huán)境的損害，就是對(duì)社會(huì)公共利益的損害。本文通過對(duì)環(huán)境民事公益訴訟存在的問題進(jìn)行細(xì)致分析，并針對(duì)問題提出相應(yīng)的對(duì)策建議。環(huán)境問題一直都是漫長(zhǎng)而艱難的，環(huán)境保護(hù)工作永遠(yuǎn)在路上。