農(nóng)村基層腐敗犯罪治理機制研究
——以江蘇省宿遷市為例

穆伯祥，王宇航

（1.宿遷學院宿遷市地方立法研究基地；2.宿遷學院法律系）

農(nóng)村基層腐敗引起的違紀、違法甚至是犯罪，侵害人民群眾利益，侵蝕黨和國家的農(nóng)村執(zhí)政基礎，必須予以治理。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央大力推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，全國紀檢監(jiān)察機關共立案464.8萬余件，其中，立案審查調(diào)查中管干部553人，處分廳局級干部2.5萬人、縣處級干部18.2萬人。反腐無禁區(qū)、無空窗，農(nóng)村基層自在其中。

在我國開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程之際，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設更加重要，農(nóng)村基層腐敗犯罪防控更需加強。黨的二十大報告指出，全面從嚴治黨，黨的自我革命永遠在路上。只要存在腐敗問題產(chǎn)生的土壤和條件，反腐斗爭便要繼續(xù)。從對江蘇省宿遷市的調(diào)研看，我國農(nóng)村基層反腐敗斗爭仍需常抓不懈，且需要根據(jù)新形勢、新情況、新要求，不斷優(yōu)化腐敗犯罪的治理機制。

一、宿遷市農(nóng)村基層反腐敗犯罪工作進展

黨的十九大以來，宿遷市反腐建設突出系統(tǒng)治理、標本兼治，全市共立案12235件，涉及縣處級干部101人，采取留置措施430人，黨紀政務處分11427人，移送檢察機關432人。先后查處了某擔保公司窩案、建市以來涉案金額最高的“小官巨貪”等典型案件，追繳現(xiàn)金2.98億元；嚴肅查處農(nóng)民資金互助合作社虛假注資、違規(guī)吸收投放互助金等突出問題，挽回經(jīng)濟損失3.3億元；圍繞防范化解重大風險，嚴肅查處了企業(yè)擔保腐敗案、金融領域腐敗案等問題；對農(nóng)村糧食購銷領域腐敗問題進行了專項整治。通過對農(nóng)村基層腐敗的治理，做到“查辦一件案件、總結一類規(guī)律、治理一個領域、教育一方干部”，保障了農(nóng)村黨風政風正、村風民風淳，促進了宿遷市鄉(xiāng)村振興快速健康發(fā)展。

二、農(nóng)村基層腐敗犯罪的新特點

（一）基層腐敗主體群體化、隱蔽性強

農(nóng)村基層領域腐敗的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下的基層公職人員，特別是領導干部。一些基層腐敗甚至是“一端一窩”的集體貪腐行為，呈現(xiàn)主體群體化的特點。在宿遷市陳某甲、陳某乙、薛某甲、陳某丙貪污案中，村委會副主任、負責計生工作的村委會副主任、組長共同謀議、實施，集體坍塌，具有群體性腐敗的特點。從其他一些案件也可以看出，一些涉案人員通過暗中串通、集體貪污，來獲取非法利益，致使窩案、串案不斷。因相關工作環(huán)節(jié)多、鏈條長，加之利益掛鉤，一些行為人結成同盟相互庇護，具有較強隱蔽性，給及時發(fā)現(xiàn)制造了障礙。

（二）基層腐敗犯罪形式多、涉案廣

大多基層腐敗犯罪的手段包括：直接套取、挪用、截留扶貧資金，優(yōu)待親友、謊報虛報、冒領扶貧款物，利用職權吃、拿、卡、要等。宿遷市佘某祥貪污、挪用公款、挪用資金一案中，行為人通過職權便利，虛報領取附屬物補償款，侵吞國有財產(chǎn)，數(shù)額較大。農(nóng)村個別行業(yè)協(xié)（商）會負責人利用自身行業(yè)從業(yè)優(yōu)勢，非法扮演“影子政府”角色，為個別部門或領導干部提供利益，以此攀附權力，讓權力為其撐起“保護傘”。

（三）基層腐敗犯罪影響危害大

基層腐敗帶來的危害十分惡劣，違背了經(jīng)濟市場公平競爭的原則，擾亂了正常管理秩序，不僅直接侵害了人民群眾的合法利益，同時對集體財產(chǎn)和公共利益造成了嚴重損害?；鶎痈瘮τ谏鐣€(wěn)定的危害是難以估量的，其削弱群眾對政府及公職人員的信任，損害政府形象與政府公信力。農(nóng)村基層中嚴重的腐敗犯罪，很容易導致集體上訪和群體性事件發(fā)生，某市王橋村滯留征地補償款問題即突出例子。

三、現(xiàn)行腐敗犯罪治理機制及其面臨的挑戰(zhàn)

基層腐敗犯罪與人民群眾利益相悖，做好農(nóng)村基層反腐敗工作是穩(wěn)定黨執(zhí)政根基的重要任務，也是推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作現(xiàn)代化的必然要求。

我國已構建思想建設引領、黨風黨紀約束、權力運行規(guī)范、村務公開、全方位全過程監(jiān)督、依法懲治等機制協(xié)調(diào)并進，不斷完善農(nóng)村基層不敢腐、不能腐、不想腐的腐敗犯罪治理機制，并取得顯著成效。但是，隨著從嚴治黨向農(nóng)村縱深發(fā)展以及鄉(xiāng)村振興帶來的產(chǎn)業(yè)項目、工程基建、財務資金、投資合作等事務的增多，腐敗犯罪滋生的土壤、條件均發(fā)生變化，犯罪治理體系也不斷面臨新情況、新挑戰(zhàn)。

（一）農(nóng)村基層腐敗犯罪隱蔽性強，執(zhí)紀、監(jiān)察與查處不易及時到位

近年來，農(nóng)村基層腐敗犯罪行為不斷出新，有的打著對外投資、提供咨詢服務等名義收受不法利益；個別農(nóng)村基層工作人員虛構實體性項目，借各類政策從中獲取利益；還有一些表面被包裝成符合相關政策規(guī)定的項目，實際成為農(nóng)村基層腐敗的斂財手段。由于基層工作人員熟悉有關情況，手段專業(yè)、隱蔽，這些行為在短時間內(nèi)往往難以暴露，具有較強的隱蔽性。究其原因，從鄉(xiāng)土社會的人際關系看，“熟人社會”的人際關系模式也有助于腐敗犯罪的隱蔽。與城市相比，鄉(xiāng)村交往空間更為狹小，人員流動性更低，受到重視人情往來和鄉(xiāng)土文化、宗親意識的影響，導致一些村民不想、不愿揭露腐敗線索。從部分干部的腐敗手段看，個別基層干部為防止腐敗暴露，事前、事中、事后拉攏、腐蝕基層有一定影響力的群眾，以各種名義為其宴請、給其送禮施惠，防止其揭露自己的不法行為。從腐敗的涉案額度看，農(nóng)村基層犯罪大多是微腐敗犯罪，數(shù)額小而次數(shù)多，僅單一監(jiān)測、抽查不易發(fā)現(xiàn)問題。從查處機制看，部分基層地區(qū)的紀檢、監(jiān)察力量配備不足，運行效能不高，監(jiān)督查處的廣度、深度有限，不能及時識別、發(fā)現(xiàn)腐敗，從而給農(nóng)村微腐敗提供了滋生機會。這種種情形，不僅為基層腐敗的發(fā)生提供了便利條件，而且降低了人民群眾對基層腐敗的敏感度，增強了查處的難度。

（二）農(nóng)村基層腐敗犯罪主體呈現(xiàn)群體化特點，腐敗鏈條長

從一些案件看，一些基層腐敗呈現(xiàn)出集體腐敗、相互掩蓋、相互包庇的現(xiàn)象，“一案接一案，一案帶一串”。一方面，一旦在調(diào)查過程中沒有及時發(fā)現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，腐敗分子很容易逃脫法律制裁；另一方面，一些農(nóng)村基層行為人長時間、長鏈條地腐敗。由于行為人往往會隱匿、銷毀證據(jù)，故在事后調(diào)查中不易暴露全部腐敗事實。在證據(jù)不足的情況下，腐敗犯罪分子就難以受到法律懲罰。

（三）群眾參與度有待進一步提高

受教育程度低、文化知識水平有限、“事不關己高高掛起”意識的影響，一些村民的反腐意識較為淡薄。有的村民雖有良好的反腐意識，但對腐敗的識別、判斷能力有所欠缺，舉報能力不足，導致他們不知道如何正確維護自身合法權益，對于舉報、揭發(fā)腐敗程序不明晰，不能有效參與到反腐行動中來。有的地方群眾參與反腐機制運行不暢、渠道不多、效能不高，抑制了群眾參與反腐的積極性。

四、農(nóng)村基層腐敗犯罪治理機制的優(yōu)化

經(jīng)過多年的廉政建設實踐，許多地方都形成了一套良好的農(nóng)村基層腐敗犯罪治理機制。但是也要看到，面對基層反腐的種種新情況以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設的新需要，必須不斷推進農(nóng)村基層腐敗犯罪治理機制的優(yōu)化，構建更加適合本市、本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本村（社區(qū)）新情況的“不敢腐”“不能腐”“不想腐”機制。因此，農(nóng)村基層腐敗犯罪治理機制不能一成不變，既要根據(jù)基層腐敗犯罪的一般規(guī)律、階段性發(fā)案特點、本地腐敗誘發(fā)因素等因素，強化做好制度建設、權力制約、有效監(jiān)督等工作，也要注重厚植廉政文化，加強思想作風建設，同時，更要因勢而變，突出治理重點，強化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項目、工程基建、財務管理、投資合作中重點領域、風險環(huán)節(jié)、關鍵人群的規(guī)范化管理，提高腐敗的早期預警和處置效率，加大腐敗犯罪的機會成本與后果，從而構筑腐敗治理的立體網(wǎng)。

面對新形勢、新情況，可以從以下五方面優(yōu)化農(nóng)村基層腐敗犯罪治理機制，持續(xù)增強腐敗犯罪治理機制的防治效能。

（一）繼續(xù)增強基層干部和村民的法治意識

不斷提高村干部的法治素養(yǎng)、廉潔意識，增強其拒腐倡廉能力。營造村民知法、懂法、守法、用法的法治氛圍，讓村民知道哪些行為屬于腐敗行為，了解監(jiān)督、舉報腐敗行為的途徑，讓村民運用法治思維和法治方式有效參與到反腐敗治理之中。應定期組織開展下鄉(xiāng)普法活動，普及反腐法律法規(guī)，厚植反腐文化土壤，凝聚村民法治反腐的強大輿論共識、文化基礎。要不斷推進村級公共法律服務工作，為村民提供免費公共法律服務，暢通法治反腐建設的“最后一公里”。

（二）加強農(nóng)村基層干部的選配、考核管理

第一，要切實加強基層干部配備人選的考察，以德為先，確?；鶎痈刹空螆远ā⑵返逻^硬、業(yè)務扎實。第二，要加強對社情民意的全面收集，堅決防止“帶病選拔”。第三，要嚴格對在職干部進行考核管理?；鶎痈刹吭谌纹陂g若有人民群眾舉報其涉嫌違法犯罪、違紀貪腐等行為，紀檢監(jiān)察部門查清后應及時依法依紀處理。對有嚴重問題的，應按照有關程序予以撤職、罷免。

（三）建立基層干部權力清單，健全民主管理與權力制約機制

有效防治基層腐敗犯罪，既在于基層干部本人，也在于外部的有效監(jiān)督制約機制。有些農(nóng)村基層，村級組織負責人包攬村級事務，權力過于集中，留下腐敗空間。要建立健全農(nóng)村基層權力清單和監(jiān)督“明白紙”、公開欄、e點通等，遵循從群眾中來、到群眾中去的工作方法，將人民群眾的監(jiān)督始終貫穿于農(nóng)村權力運行全過程。要依靠村民形成有效防治基層腐敗的基層辦法。要公開村內(nèi)重大決策、重大事項信息，保障村公權力在村民視野中運行、在公開透明的民主管理中實施，堅持權責統(tǒng)一，壓縮權力設租尋租空間。

（四）建立健全監(jiān)察系統(tǒng)，完善權力監(jiān)督

紀委監(jiān)委是黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察專責機關，是黨和國家自我監(jiān)察監(jiān)督的核心力量。治理農(nóng)村基層腐敗犯罪，應當構建以紀檢監(jiān)察力量為主要依托的自上而下的機制。要以規(guī)范和約束村級公權力為重點，加強村級紀檢力量建設和監(jiān)察人才建設，創(chuàng)新監(jiān)察工作機制，做實做活巡察工作，強化執(zhí)紀、監(jiān)察的組織反腐效能。

農(nóng)村反腐永遠在路上，只能加強不能懈怠。農(nóng)村基層干部要堅持秉公用權、依法用權、民主用權、陽光用權，帶頭執(zhí)行民主集中制和規(guī)章制度，做依法辦事的表率、民主決策的表率、公道正派的表率、熱情服務的表率。成績面前不邀功、不自大，挫折面前不氣餒、不喪志，既要反對唯我獨尊、貪污賄賂、以權謀私、陰陽兩面，又要保持初心、清白做人、嚴守法紀，牢記為人民服務的宗旨，恪守底線、紅線，時刻警鐘長鳴，切實筑牢反腐的思想防線。要加強村務信息公開，接受群眾監(jiān)督，通過村公開欄、信息公開平臺、監(jiān)督信箱、監(jiān)督熱線、電子信箱等多種途徑公開重大事項信息、重大決策信息，增強反腐各端口效能，提高反腐效率。

（五）強化各反腐要素間的協(xié)調(diào)、聯(lián)動

完善農(nóng)村基層腐敗治理要素間的協(xié)調(diào)、聯(lián)動，旨在強化多主體協(xié)同，增強多要素聯(lián)動，增強反腐合力。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項目、工程基建、財務資金、投資合作等涉及多方面，廉政風險點多樣，思想建設、組織建設、制度建設、權力制約、監(jiān)督機制、廉政文化等各治理要素一旦各自為政，就會弱化腐敗治理效能。應當防止各部門各唱各的調(diào)、各吹各的號，建立行之有效的各要素協(xié)調(diào)、聯(lián)動機制，努力發(fā)揮聯(lián)動下的廉政倍增效應。