城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)潛力研究

陳輝， 魏大鵬， 尹可圖

（泰安市規(guī)劃編制研究中心）

1 低效用地再開發(fā)認(rèn)知

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。城鎮(zhèn)化水平已達(dá)到63.89%（七普數(shù)據(jù)），城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)擴(kuò)張的速度趨緩。在深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下，很多城市將由外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提質(zhì)、存量發(fā)展的階段，城市發(fā)展進(jìn)入到提質(zhì)增效的重要時(shí)期。深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、盤活存量建設(shè)用地，向“存量”要“增量”，已成為目前解決發(fā)展空間矛盾的必由之路。

低效用地再開發(fā)是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容，是保護(hù)自然資源和保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然選擇。如何做到既保護(hù)自然資源，又保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展？高效節(jié)約利用自然資源是關(guān)鍵所在。高效節(jié)約利用自然資源落實(shí)到城市規(guī)劃這一領(lǐng)域，很重要的一環(huán)就是把低效沉寂的存量用地盤活。第一，可以釋放出很多已經(jīng)不能產(chǎn)生效益的存量建設(shè)用地，在不增加總的建設(shè)用地規(guī)模的情況下，增加有效的建設(shè)用地供應(yīng)；第二，可以減少對農(nóng)用地特別是耕地的占用，保護(hù)耕地紅線，保障國家糧食戰(zhàn)略安全，努力實(shí)現(xiàn)以較少的土地資源消耗支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)增長，做到保障與保護(hù)的有效銜接。

低效用地再開發(fā)也是新的國土空間總體規(guī)劃的一項(xiàng)重要內(nèi)容，在生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展的政策背景下，新的國土空間總體規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào)對生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的底線管控。傳統(tǒng)的以占用大量耕地及生態(tài)資源為代價(jià)的增量擴(kuò)張為主的土地利用方式難以持續(xù)，已不符合時(shí)代發(fā)展要求。在新的國土空間規(guī)劃編制過程中，一方面各地圍繞建設(shè)用地指標(biāo)的爭奪可謂各顯神通，都想盡可能多爭取增量建設(shè)用地；另一方面，結(jié)合第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)，很多地方的“三調(diào)”建設(shè)用地甚至已經(jīng)超過了土地利用規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)模，出現(xiàn)了土地“倒掛”現(xiàn)象。表明我們對土地的外延式利用和粗放式利用情況是比較嚴(yán)重的，這也引起了上層的高度重視，在組織編制新的國土空間總體規(guī)劃中，已經(jīng)把城鎮(zhèn)低效用地利用作為一項(xiàng)重要工作內(nèi)容。通過挖潛低效用地進(jìn)行再開發(fā)推進(jìn)城市升級，提升城市品質(zhì)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實(shí)現(xiàn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換和高質(zhì)量發(fā)展。

2 城鎮(zhèn)低效用地調(diào)查認(rèn)定

“城鎮(zhèn)低效用地是指經(jīng)第二次全國土地調(diào)查已確定為建設(shè)用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地”[1]。從地類層面，低效用地指的是城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，不包括農(nóng)用地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地外的未利用地；從土地用途層面，主要包括國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地，安全生產(chǎn)和環(huán)保要求不達(dá)標(biāo)的用地，這兩類用地要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級類；從城市風(fēng)貌和城市景觀層面，主要包括用地零星、布局散亂、設(shè)施落后的老城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)、老工業(yè)區(qū)等，這類用地要進(jìn)行城市更新改造；從土地利用效益層面，一是那些占地很大，但投資強(qiáng)度、地均產(chǎn)出強(qiáng)度等控制指標(biāo)明顯低于當(dāng)時(shí)立項(xiàng)時(shí)的指標(biāo)，同時(shí)距離地方行業(yè)平均水平差距比較大的產(chǎn)業(yè)用地，二是一些用地雖然較小，但生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)已基本或完全停止多年，甚至已臨時(shí)改做他用，屬于荒廢、半荒廢狀態(tài)的用地，這類用地要進(jìn)行用地效益提升。

3 城鎮(zhèn)低效用地潛力分析

存量規(guī)劃時(shí)代應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)完善城鎮(zhèn)低效用地目標(biāo)內(nèi)涵[2]。城鎮(zhèn)中符合條件的低效用地很多，土地的區(qū)位、權(quán)屬、規(guī)模等千差萬別。如何在眾多低效用地中尋找具有開發(fā)價(jià)值的低效用地進(jìn)行再開發(fā)呢？這需要對認(rèn)定的低效用地進(jìn)行系統(tǒng)的分析評價(jià)，建立一套評價(jià)體系。這套評價(jià)體系分為兩個(gè)階段，第一階段是針對用地的現(xiàn)狀進(jìn)行評價(jià)，稱之為現(xiàn)狀潛力評價(jià)體系；第二階段是針對該用地規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)，稱之為規(guī)劃潛力評價(jià)體系。邏輯是先用現(xiàn)狀潛力評價(jià)初步確定有再開發(fā)潛力的用地，然后采用規(guī)劃潛力評價(jià)體系篩選出具備開發(fā)價(jià)值的低效用地。

3.1 現(xiàn)狀潛力評價(jià)體系

現(xiàn)狀潛力評價(jià)主要是對低效用地本身所處的周邊環(huán)境進(jìn)行綜合評價(jià)，也就是對土地的區(qū)位價(jià)值進(jìn)行評價(jià)。我們構(gòu)建現(xiàn)狀潛力評價(jià)體系的思路是先選取影響因子，然后將每個(gè)影響因子的具體內(nèi)容運(yùn)用GIS進(jìn)行加權(quán)疊加計(jì)算，從而得到每宗用地的開發(fā)潛力平均值（見圖1），按照得分的高低判斷潛力的高低。我們選取了5大影響因子，又將選取的5大因子分解為12個(gè)因素、45個(gè)分類指標(biāo)。運(yùn)用層次分析法，將評價(jià)因子進(jìn)行成對比較并按照重要性進(jìn)行評分，建立起評價(jià)指標(biāo)的判斷矩陣，再通過一致性檢驗(yàn)，得到因子權(quán)重。最后對各指標(biāo)以統(tǒng)一的數(shù)值區(qū)間進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，以0分～5分作為賦值區(qū)間。按照得分的高低，排列出低效用地的現(xiàn)狀潛力高低。

圖1 現(xiàn)狀潛力評價(jià)技術(shù)路線圖

3.1.1 現(xiàn)狀用地強(qiáng)度

選取容積率和建筑密度兩個(gè)指標(biāo)評價(jià)城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀用地強(qiáng)度。將住宅用地、商服用地、工礦倉儲用地、公共管理和公共服務(wù)用地、其他用地分類分析，劃分為高、較高、中等、較低、低5個(gè)等級，并按照5～1分進(jìn)行賦值，利用GIS加權(quán)疊加，得到地塊開發(fā)強(qiáng)度分級圖。

3.1.2 區(qū)位價(jià)值

選取交通樞紐可達(dá)性、交通便捷度和中心城區(qū)可達(dá)性三個(gè)方面評價(jià)低效用地的區(qū)位價(jià)值。

1）交通樞紐可達(dá)性分析

用鐵路站點(diǎn)可達(dá)性、公路樞紐可達(dá)性、高速公路出入口可達(dá)性三個(gè)指標(biāo)反映交通樞紐可達(dá)性，根據(jù)現(xiàn)狀路網(wǎng)，按照車程≤10min、10min～20min、20min～30min、30min～40min、＞40min賦值為5～1，利用GIS加權(quán)疊加生成交通樞紐可達(dá)性分級圖。

2）交通便捷度分析

根據(jù)現(xiàn)狀路網(wǎng)，參考雙評價(jià)技術(shù)指南，按照道路等級進(jìn)行歐氏距離分析，并按照距離遠(yuǎn)近賦值1～5，利用層次分析法賦予指標(biāo)權(quán)重，用GIS加權(quán)疊加生成規(guī)劃范圍交通便捷度分析圖。

3）中心城區(qū)可達(dá)性分析

按照用地距離了城市中心區(qū)的遠(yuǎn)近分為5個(gè)等級，并按照距離遠(yuǎn)近賦值1～5，用GIS加權(quán)疊加生成規(guī)劃范圍中心城區(qū)可達(dá)性分析圖。

3.1.3 景觀條件

根據(jù)三調(diào)資料，結(jié)合本市特點(diǎn)，選取距離自然水域距離、綠地廣場距離、山體距離三個(gè)指標(biāo)對景觀條件進(jìn)行評價(jià)，用GIS進(jìn)行緩沖區(qū)分析，劃分為好、較好、一般、較差、差五個(gè)等級并按照并賦值1～5，利用層次分析法賦權(quán)重，加權(quán)疊加得到景觀條件分析圖。

3.1.4 配套條件

1）商業(yè)繁華度

根據(jù)商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)布局規(guī)劃，結(jié)合實(shí)際情況，選取市級商業(yè)中心、區(qū)級商業(yè)中心、片區(qū)級商業(yè)中心、社區(qū)級商業(yè)中心和不同功能區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級商業(yè)中心對商業(yè)繁華度進(jìn)行量化分析，按照距離商業(yè)中心的車程時(shí)間劃分為五個(gè)等級，利用GIS進(jìn)行加權(quán)疊加得到商業(yè)中心可達(dá)性分析圖。

2）教育設(shè)施可達(dá)性

選取規(guī)劃范圍現(xiàn)狀中小學(xué)教育設(shè)施進(jìn)行服務(wù)距離緩沖區(qū)分析，對大專院校進(jìn)行歐氏距離分析，劃分為五個(gè)等級并賦值1～5，利用GIS加權(quán)疊加得到教育設(shè)施可達(dá)性分析圖。

3）醫(yī)療設(shè)施可達(dá)性

選取規(guī)劃范圍三級甲等醫(yī)院、三級甲等以下綜合醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等現(xiàn)狀醫(yī)療設(shè)施評價(jià)醫(yī)療設(shè)施可達(dá)性，利用GIS加權(quán)分析，得到規(guī)劃區(qū)醫(yī)療設(shè)施可達(dá)性分級圖。

3.1.5 開發(fā)建設(shè)成本

選取基準(zhǔn)地價(jià)做為指標(biāo)層評價(jià)城鎮(zhèn)低效用地開發(fā)建設(shè)成本，將住宅用地、商服用地、公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地基準(zhǔn)地價(jià)分為五個(gè)等級，工礦倉儲用地分為四個(gè)等級，按照優(yōu)先級賦值5～1。

最后將每宗用地的所有指標(biāo)賦值相加后的總得分就是該宗用地的現(xiàn)狀潛力得分，按照得分從高到低進(jìn)行排列，就得到了低效用地的現(xiàn)狀潛力排序。

3.2 規(guī)劃潛力評價(jià)體系

規(guī)劃潛力評價(jià)體系由規(guī)模潛力和經(jīng)濟(jì)潛力兩部分構(gòu)成。規(guī)模潛力指將現(xiàn)狀的土地建筑容量和按照規(guī)劃的容積率指標(biāo)進(jìn)行計(jì)算的土地建筑容量進(jìn)行比較。經(jīng)濟(jì)潛力指將現(xiàn)狀不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格和規(guī)劃的不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格進(jìn)行比較。

3.2.1 規(guī)模潛力評價(jià)

規(guī)模潛力評價(jià)的量化指標(biāo)為相對規(guī)模潛力Qr，依據(jù)規(guī)劃期內(nèi)可實(shí)現(xiàn)再開發(fā)的城鎮(zhèn)低效用地的相對規(guī)模潛力大小，通過數(shù)值區(qū)間進(jìn)行分類，當(dāng)Qr≥0.6時(shí)，為高潛力區(qū)；當(dāng)0.6＞Qr≥0.3時(shí)，為中潛力區(qū)；當(dāng)0.3＞Qr＞0時(shí)，為低潛力區(qū)；Qr=0時(shí)，為無潛力區(qū)。

相對規(guī)模潛力測算公式為：Qr=Qp×（Rp-Rc）/（Rc×Qc）

式中：Qr為相對規(guī)模潛力值，Qp為再開發(fā)土地面積，Rp規(guī)劃容積率，Rc為現(xiàn)狀容積率，Qc為現(xiàn)狀土地面積。

3.2.2 經(jīng)濟(jì)潛力評價(jià)

經(jīng)濟(jì)潛力評價(jià)的量化指標(biāo)為單位土地經(jīng)濟(jì)潛力El，依據(jù)規(guī)劃期內(nèi)可實(shí)現(xiàn)再開發(fā)的城鎮(zhèn)低效用地的單位土地經(jīng)濟(jì)潛力（El）大小，通過數(shù)值區(qū)間進(jìn)行分類，當(dāng)El≥5000時(shí)，為高潛力區(qū)；當(dāng)5000＞El≥1000時(shí)，為中潛力區(qū)；當(dāng)1000＞El＞0時(shí)，為低潛力區(qū)；當(dāng)El≦0時(shí)，為無潛力區(qū)。

單位土地經(jīng)濟(jì)潛力測算公式為：El=Rp×Pn-Rc×Pc-Rp×Cn

式中：El為單位土地經(jīng)濟(jì)潛力（元/㎡），Rp為規(guī)劃容積率，Rc為現(xiàn)狀容積率，Pn為新建物業(yè)市場價(jià)格（元/㎡），Cn為新建物業(yè)開發(fā)成本（元/㎡），Pc為現(xiàn)有物業(yè)市場價(jià)格（元/㎡）。

3.3 評價(jià)結(jié)論修正

一般我們將規(guī)模潛力和經(jīng)濟(jì)潛力分析所確定的高潛力區(qū)作為再開發(fā)對象。位于其他潛力區(qū)的低效用地，有些可能開發(fā)后產(chǎn)生的社會效益和生態(tài)效益非常突出，或者不改造將嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的實(shí)施，這時(shí)我們就要結(jié)合社會效益、生態(tài)效益和具體的規(guī)劃建設(shè)實(shí)際進(jìn)行修正，將一部分再開發(fā)后產(chǎn)生的社會效益和生態(tài)效益突出的用地補(bǔ)充進(jìn)再開發(fā)對象。

4 低效用地再開發(fā)改造策略

增量擴(kuò)張時(shí)代的城市，由于存在規(guī)劃預(yù)測的確定性和現(xiàn)實(shí)發(fā)展的不確定性的矛盾，不可避免的帶來很多城市問題，導(dǎo)致了城市的發(fā)展和人民生活的需要產(chǎn)生了一定的偏差，在短時(shí)間內(nèi)，由于規(guī)劃的法定性和嚴(yán)肅性，這些偏差不可能及時(shí)得到修正。但是，城鎮(zhèn)低效用地的再開發(fā)可以說給了我們一次很好的補(bǔ)短板的機(jī)會，也給了我們一劑治療城市病的“鎮(zhèn)痛藥”、“后悔藥”。所以，我們應(yīng)該珍惜這些城鎮(zhèn)低效用地，通過科學(xué)合理務(wù)實(shí)的規(guī)劃，賦予這些低效用地更高的價(jià)值，“低效”變“高效”。

4.1 修補(bǔ)完善城市功能，提高人居環(huán)境品質(zhì)

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)要把修補(bǔ)完善城市功能作為首要目標(biāo)。首先要對全市的公共服務(wù)配套情況做一次體檢，找出那些建設(shè)年代久遠(yuǎn)，公共服務(wù)和市政配套不完善的區(qū)域；找出那些規(guī)劃公共服務(wù)和市政設(shè)施用地?zé)o法落實(shí)，或者周邊用地功能發(fā)生重大變化的區(qū)域，結(jié)合五分鐘生活圈和十五分鐘生活圈的配套要求，完善公共服務(wù)設(shè)施與市政基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)規(guī)模與配套水平，聚焦教育、養(yǎng)老、衛(wèi)生等民生重點(diǎn)領(lǐng)域，從居民的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，提升城市宜居配套。

4.2 提高城市風(fēng)貌形象，提升土地利用效率

城鎮(zhèn)低效用地的規(guī)劃利用要結(jié)合城市國土空間總體規(guī)劃，緊緊圍繞城市的發(fā)展定位，對城市的空間布局進(jìn)行優(yōu)化，改善和提升城市整體的風(fēng)貌形象，在建筑設(shè)計(jì)中要重點(diǎn)把握好建筑的體量、風(fēng)格和色彩等?，F(xiàn)狀低效用地的土地使用效率普遍偏低，特別是一些城中村，要統(tǒng)籌低效用地所在單元功能定位及用地規(guī)劃，合理確定用地功能，科學(xué)計(jì)算開發(fā)利用強(qiáng)度，充分挖掘低效用地潛力。

4.3 要推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

聚焦優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，加快形成集聚規(guī)模、集約發(fā)展新模式。走綠色低碳、高質(zhì)量發(fā)展之路。要制定產(chǎn)業(yè)用地的單位用地產(chǎn)值紅線，針對那些批而未用、多批少用的工業(yè)企業(yè)，制定整改辦法，對于多余的用地納入低效用地，再次掛牌出讓。嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，提高土地利用強(qiáng)度。

4.4 要因地制宜地制定低效用地再開發(fā)配套政策

為提高資金進(jìn)入低效用地再開發(fā)領(lǐng)域的積極性，政府的自然資源主管部門應(yīng)制定相應(yīng)政策，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類資本進(jìn)入低效用地再開發(fā)領(lǐng)域，保證政府、土地使用方、開發(fā)方和社會大眾都能受益。比如，可以創(chuàng)新開發(fā)改造模式，允許原土地使用權(quán)人自主進(jìn)行開發(fā)，尤其是那些有回遷需求的用地，提高自身參與開發(fā)的積極性。再如，可以創(chuàng)新收儲模式，對原土地使用權(quán)人進(jìn)行一定的獎(jiǎng)勵(lì)。還可以創(chuàng)新土地整合政策，低效用地的特點(diǎn)就是小而散，如果完全按照原用地邊界進(jìn)行再開發(fā)，用地的價(jià)值將大大降低，有很多甚至失去了再開發(fā)的價(jià)值，這就需要我們自然資源部門制定針對性政策，在合理公正公平的基礎(chǔ)上，對土地進(jìn)行整合，保障各方利益。

5 結(jié)語

城鎮(zhèn)低效用地的再開發(fā)將是今后城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)模式的一個(gè)重要組成部分，是城市有機(jī)更新的重要途徑，也將是自然資源管理的一項(xiàng)重要的常態(tài)化的工作內(nèi)容。低效用地的潛力分析和低效用地的改造策略是極為重要的兩個(gè)環(huán)節(jié)，把握好這兩個(gè)環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)“低效”變“高效”的關(guān)鍵所在。