以改革創(chuàng)新引領(lǐng)美麗北京生態(tài)環(huán)境保護(hù)

陳 添

改革開放以來，黨中央日益重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，從思想、法律、體制、組織、作風(fēng)上全面發(fā)力，全方位、全地域、全過程加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，開展了一系列根本性、開創(chuàng)性、長遠(yuǎn)性工作，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。北京市生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作乘著改革開放東風(fēng)奮勇前行，從20世紀(jì)70年代單純“三廢”治理逐步走向新時代全面生態(tài)環(huán)境保護(hù)。黨的十八大以來，北京市深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記對北京一系列重要講話精神，認(rèn)真落實黨中央關(guān)于生態(tài)文明體制改革的決策部署，堅持問題導(dǎo)向，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，注重頂層設(shè)計，尊重基層首創(chuàng)，推出一批務(wù)實管用的改革措施，推動全市生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作取得里程碑式突破，以生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)支撐了經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，成為首都發(fā)生歷史性變化的重要標(biāo)志之一。習(xí)近平生態(tài)文明思想在京華大地落地生根、開花結(jié)果，形成生動實踐。

完善體制機(jī)制，提供制度保障

習(xí)近平總書記指出：“我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的突出問題大多同體制不健全、制度不嚴(yán)格、法治不嚴(yán)密、執(zhí)行不到位、懲處不得力有關(guān)?！雹倭?xí)近平：《論堅持人與自然和諧共生》，中央文獻(xiàn)出版社2022年版，第13頁。北京市始終堅持黨對生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，注重完善體制機(jī)制，著力推進(jìn)制度改革，構(gòu)建起符合超大城市實際的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作體系。

健全完善體制機(jī)制。完善的組織體系是做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)的根本保證。北京市委、市政府適應(yīng)不同發(fā)展階段工作需要，成立高規(guī)格議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，早在1984 年即成立市環(huán)境保護(hù)委員會。黨的十八大以來，分別成立京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組、京津冀及周邊地區(qū)水污染防治協(xié)作小組、市大氣污染綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組、市空氣重污染應(yīng)急指揮部、市委全面深化改革委員會（領(lǐng)導(dǎo)小組）生態(tài)文明體制改革專項小組等。2018年，在全國率先組建市委書記任主任的市委生態(tài)文明建設(shè)委員會，強(qiáng)化對生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，其做法被中央深改辦推廣。同時，生態(tài)環(huán)境部門持續(xù)升格，市環(huán)境保護(hù)局于2000 年成為市政府直屬機(jī)構(gòu)，2009 年被列為市政府組成部門，2018 年落實機(jī)構(gòu)改革要求組建市生態(tài)環(huán)境局，實現(xiàn)了由統(tǒng)一監(jiān)管向綜合管理的深刻轉(zhuǎn)型。

制定實施法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)是引領(lǐng)和推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要措施。1984年，制定實施《北京市廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，拉開了改革開放時期法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的序幕。新時代10 年，北京市堅持首善標(biāo)準(zhǔn)，制定實施了《北京市水污染防治條例》《北京市大氣污染防治條例》《北京市土壤污染防治條例》等6 部生態(tài)環(huán)境保護(hù)類法規(guī)，累計出臺116 項地方生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，通過嚴(yán)格的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)倒逼管理創(chuàng)新、技術(shù)突破，呈現(xiàn)出標(biāo)準(zhǔn)體系全國最全、標(biāo)準(zhǔn)限值整體最嚴(yán)的特點(diǎn)。

壓緊壓實責(zé)任鏈條。完備的明責(zé)、壓責(zé)、問責(zé)等責(zé)任體系是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要抓手。20世紀(jì)90 年代以來，北京市陸續(xù)實施環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、城市環(huán)境綜合整治目標(biāo)考核等，推動環(huán)境保護(hù)工作開展。黨的十八大以來，北京市不斷完善以壓實生態(tài)環(huán)境保護(hù)政治責(zé)任為核心的制度體系，先后以黨內(nèi)法規(guī)形式出臺《北京市生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)分工規(guī)定》《北京市貫徹〈中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定〉實施辦法》，建立“縱向到底、橫向到邊”的責(zé)任體系，北京市注重打好督察考核問責(zé)“組合拳”，2014 年建立市級環(huán)境保護(hù)督查機(jī)制，2017 年成立市環(huán)境保護(hù)督察領(lǐng)導(dǎo)小組，接受兩輪中央督察，開展兩輪市級督察，發(fā)揮考核指揮棒作用，將PM2.5濃度、斷面水質(zhì)等生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)納入績效管理體系，2020 年起對各區(qū)開展上年度污染防治攻堅戰(zhàn)成效考核，推動解決了一批典型生態(tài)環(huán)境問題。

協(xié)調(diào)保護(hù)發(fā)展，厚植綠色底色

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“新時代抓發(fā)展，必須更加突出發(fā)展理念，堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，推動高質(zhì)量發(fā)展?！雹佟吨醒虢?jīng)濟(jì)工作會議在北京舉行》，《人民日報》2019年12月13日，第1版。北京市始終完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，注重發(fā)揮生態(tài)文明體制改革的導(dǎo)向作用，助推經(jīng)濟(jì)社會綠色高質(zhì)量發(fā)展。

不斷優(yōu)化國土空間規(guī)劃布局。國土空間是統(tǒng)籌發(fā)展與保護(hù)的重要空間載體。北京城市規(guī)劃嚴(yán)格落實保護(hù)生態(tài)環(huán)境的空間管控要求。早在1983 年，國家對《北京城市建設(shè)總體規(guī)劃方案》進(jìn)行批復(fù)，提出“治山治水，綠化造林，防治污染，興利除弊，提高環(huán)境質(zhì)量”方針，要求建立自然保護(hù)區(qū)和防護(hù)林等。②中共北京市委組織部組織編寫：《中國共產(chǎn)黨北京歷史》，北京出版社2019年版，第214頁?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃（2016 年—2035 年）》進(jìn)一步明確，要求建立實施國土空間用途管制制度。近年來，北京市以資源環(huán)境承載能力為硬約束，實施《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的實施意見》，評估調(diào)整三條控制線，落實150 萬畝永久基本農(nóng)田、市域面積27.5%的生態(tài)保護(hù)紅線和14.1%的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，完整構(gòu)建“三級三類四體系”的國土空間規(guī)劃總體框架，實施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，嚴(yán)把源頭環(huán)境準(zhǔn)入關(guān)。

全力推動綠色低碳轉(zhuǎn)型。推動經(jīng)濟(jì)社會綠色低碳轉(zhuǎn)型是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。北京市聚焦產(chǎn)業(yè)、能源、交通等重點(diǎn)領(lǐng)域，持續(xù)推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型，近10年來，北京市以年均不到1%的較低能耗增速，支撐了年均超過6%的經(jīng)濟(jì)增長。產(chǎn)業(yè)方面，從1995 年出臺《北京市實施污染擾民企業(yè)搬遷辦法》，到近年來連續(xù)實施疏解整治促提升專項行動、動態(tài)實施新增產(chǎn)業(yè)禁限目錄等，北京第三產(chǎn)業(yè)比重穩(wěn)定達(dá)80%以上，居全國前列。能源方面，大力實施能源清潔化戰(zhàn)略，劃定高污染燃料禁燃區(qū)，煤炭消費(fèi)量壓減至年130 萬噸左右，優(yōu)質(zhì)能源占比達(dá)98.5%，成為全國清潔能源轉(zhuǎn)型的典范城市。交通方面，突出機(jī)動車新能源化、出行綠色化，累計淘汰老舊機(jī)動車230 余萬輛，推廣新能源車超70 萬輛，中心城區(qū)綠色出行比例達(dá)73.4%，軌道交通線網(wǎng)總規(guī)模居全國首位。

持續(xù)完善監(jiān)管服務(wù)體系。統(tǒng)籌抓好監(jiān)管和服務(wù)是推動綠色低碳發(fā)展的重要工作方法。北京市既嚴(yán)格監(jiān)管、壓實生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，又優(yōu)化服務(wù)、激發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)生動力。監(jiān)管方面，從20世紀(jì)80年代開始實施環(huán)境影響評價，注重發(fā)揮源頭管控作用，避免“兩高”項目盲目上馬；近年來不斷深化排污許可“一證式”管理，監(jiān)督企業(yè)持證排污、按證排污；實施生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革、生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革，加強(qiáng)部門聯(lián)動執(zhí)法，嚴(yán)厲查處環(huán)境違法行為。服務(wù)方面，深化環(huán)評審批制度改革，實施下放一批、豁免一批、告知承諾一批、區(qū)域統(tǒng)一評價、取消一項“五個一”舉措；實施環(huán)評和執(zhí)法正面清單，在兩批7個園區(qū)開展產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評聯(lián)動試點(diǎn)。

聚焦污染防治，提升群眾獲得感

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“環(huán)境就是民生，青山就是美麗，藍(lán)天也是幸福。”①習(xí)近平：《論堅持人與自然和諧共生》，中央文獻(xiàn)出版社2022年版，第87頁。北京市把深化改革作為破解污染防治難題的關(guān)鍵一招，構(gòu)建了以改善環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向的現(xiàn)代環(huán)境治理體系，制定實施了兩輪打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見，推動生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，極大提升了人民群眾的生態(tài)環(huán)境獲得感、幸福感。

堅決打好藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。開展污染深度治理，1998 年以來先后實施16 個階段大氣污染控制措施，2013 年以來聚焦PM2.5污染問題，創(chuàng)新完善治理方式，由末端治理升級為多領(lǐng)域綜合治理、多污染物協(xié)同控制，空氣質(zhì)量大幅改善。2022 年全市PM2.5濃度降至30 微克/立方米，較2013 年下降66.5%，僅用10 年時間就完成了發(fā)達(dá)國家30 年的治污歷程，被聯(lián)合國環(huán)境署譽(yù)為“北京奇跡”。實施工程治理，累計完成4 萬蒸噸燃煤鍋爐、130 余萬戶居民清潔能源改造，基本實現(xiàn)平原地區(qū)無煤化；累計退出一般制造業(yè)和污染企業(yè)3000 余家、分類整治“散亂污”企業(yè)1.2萬余家，對保留的企業(yè)實施環(huán)保技改、清潔生產(chǎn)審核、“一廠一策”治理。狠抓移動源管理，率先執(zhí)行國Ⅰ到國Ⅵ等6 個階段新車排放標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)行車用油品標(biāo)準(zhǔn)與歐盟水平相當(dāng)；實施淘汰更新補(bǔ)貼、區(qū)域限行等政策，國Ⅴ及以上車型占比超過70%，車型結(jié)構(gòu)全國最優(yōu)。強(qiáng)化揚(yáng)塵管控，狠抓施工、道路、裸地“三塵”共治，構(gòu)建統(tǒng)一的施工揚(yáng)塵視頻監(jiān)管平臺，提高道路清掃保潔標(biāo)準(zhǔn)，因地制宜治理裸地?fù)P塵，開展“揭網(wǎng)見綠”專項行動，顯著提升城市精細(xì)化治理水平，2022 年全市降塵量較2018 年降低近一半。突出精準(zhǔn)施策，先后開展3 輪PM2.5源解析，建立“天空地”一體化空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，建成覆蓋街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的高密度監(jiān)測體系，精準(zhǔn)監(jiān)測空氣質(zhì)量；聚焦空氣質(zhì)量較差點(diǎn)位，開展“點(diǎn)穴”執(zhí)法；創(chuàng)新“三監(jiān)聯(lián)動”機(jī)制，構(gòu)建閉環(huán)監(jiān)管模式，提升治污效能。

持續(xù)打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)。堅持污染減排和生態(tài)擴(kuò)容兩手發(fā)力，健全完善水生態(tài)環(huán)境治理體系，推進(jìn)污染防治向流域綜合治理轉(zhuǎn)變。實施地表水“月監(jiān)測預(yù)警、季排名通報、年評估考核”管理制度，壓實屬地責(zé)任。建立四級河（湖）長制，連續(xù)實施3 個三年治污行動，全市污水處理率達(dá)97.3%。印發(fā)實施《北京市入河排污口分級分類管控技術(shù)指南》，創(chuàng)新構(gòu)建“污染源—排污通道—入河排污口—水環(huán)境”的全過程監(jiān)管體系。構(gòu)建水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，全市約55%的河流水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況為優(yōu)良。2022 年北京市Ⅰ—Ⅲ類水質(zhì)河長占比達(dá)到78%，較2013 年增加28 個百分點(diǎn)，動態(tài)消除劣V類水體。密云水庫水質(zhì)持續(xù)達(dá)標(biāo)，獲評全國首批美麗河湖優(yōu)秀案例。

深入打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)。堅持預(yù)防為主、防治結(jié)合原則，通過完善制度、摸清家底、全面預(yù)防、科學(xué)管控，構(gòu)建起科學(xué)高效的土壤污染防治體系，保障群眾“吃得放心、住得安心”。在全國率先建立土壤污染地塊“遙感監(jiān)測+網(wǎng)格巡查+環(huán)境執(zhí)法”監(jiān)管體系，實施土壤污染狀況調(diào)查、風(fēng)險評估、風(fēng)險管控修復(fù)等全過程管理。在全國率先完成耕地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃定，創(chuàng)新利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測巡查未利用土地。

全面提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量。建立以屬地管理為主、行業(yè)主管、生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)督的生態(tài)空間監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)自然保護(hù)地優(yōu)化整合，持續(xù)開展“綠盾”專項行動，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)。持續(xù)開展全域生物多樣性本底調(diào)查，累計記錄物種6408 種，北京成為世界上生物多樣性最豐富的大都市之一。在國內(nèi)率先建立具有超大城市特色的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量（EI）評價標(biāo)準(zhǔn)，EI 連續(xù)8 年穩(wěn)步提升。創(chuàng)新制定生態(tài)產(chǎn)品總值調(diào)節(jié)服務(wù)價值（GEP-R）核算方案，5 個生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)實現(xiàn)國家生態(tài)文明示范創(chuàng)建全覆蓋，并輻射海淀區(qū)、朝陽區(qū)、豐臺區(qū)和昌平區(qū)，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢。

推動多元參與，凝聚全社會共識

習(xí)近平總書記指出：“每個人都是生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者、建設(shè)者、受益者?！雹倭?xí)近平：《論堅持人與自然和諧共生》，中央文獻(xiàn)出版社2022年版，第12頁。北京市通過創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)政策、推動區(qū)域協(xié)同等，推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)向社會共治轉(zhuǎn)變，凝聚起全社會共建共享美麗北京的共識。

創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制。堅持有為政府和有效市場相結(jié)合，由點(diǎn)及面構(gòu)建起覆蓋全面、形式多樣的經(jīng)濟(jì)激勵政策，形成支持綠色低碳發(fā)展的利益導(dǎo)向機(jī)制。發(fā)揮政府作用方面，北京市于1999 年設(shè)立專項資金，支持大規(guī)模開展燃煤鍋爐清潔化改造、機(jī)動車污染治理、污染企業(yè)升級改造等工作；出臺生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)綜合性生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策，完善水生態(tài)區(qū)域、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、危險廢物處置等專項補(bǔ)償政策；健全生態(tài)環(huán)境損害賠償“1+8”政策制度體系，完善行政執(zhí)法與公益訴訟檢察銜接機(jī)制，累計辦理案件251件。健全市場體系方面，率先建立覆蓋石化、水泥等八大行業(yè)的地方碳排放權(quán)交易市場，對全市約50%的碳排放實行有效管理，累計成交額超40 億元；積極承建全國溫室氣體自愿減排交易機(jī)構(gòu)，推動建立國家級綠色交易所；指導(dǎo)密云區(qū)、通州區(qū)建設(shè)國家氣候投融資試點(diǎn)，實施企業(yè)和項目綠色績效評價指南；完善綠色稅收制度，施行環(huán)境保護(hù)稅、水資源稅改革，助力企業(yè)綠色發(fā)展。

構(gòu)建區(qū)域協(xié)同體系。持續(xù)推進(jìn)京津冀生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作從率先突破走向制度化規(guī)范化建設(shè)。協(xié)同大氣污染防治方面，連續(xù)7 年開展秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動，協(xié)同開展夏季揮發(fā)性有機(jī)物治理專項行動，2022 年京津冀三地PM2.5平均濃度為37微克/立方米，10年間下降幅度超6成。先后簽訂兩輪合作協(xié)議，協(xié)同立法、共同實施機(jī)動車和非道路移動機(jī)械排放污染防治條例，聯(lián)合發(fā)布建筑類涂料與膠黏劑揮發(fā)性有機(jī)化合物含量限值標(biāo)準(zhǔn)。協(xié)同水源保護(hù)方面，制定實施《潮河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃》《京冀密云水庫水源保護(hù)共同行動方案》，建成“三區(qū)兩市”保水共同體；共同推進(jìn)大清河流域水環(huán)境治理，支持雄安新區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。同時，簽訂《華北地區(qū)危險廢物聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治合作協(xié)議》，落實跨省轉(zhuǎn)移“白名單”；推行京津冀重點(diǎn)建設(shè)項目環(huán)境影響評價會商辦法，進(jìn)一步完善區(qū)域環(huán)評會商機(jī)制。