引導(dǎo)和規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理工作的相關(guān)思考

●吳 蓉

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的背景下，第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理行業(yè)的時(shí)間并不長(zhǎng)，存在市場(chǎng)成熟度不足、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和要求不明確以及預(yù)算績(jī)效管理工作質(zhì)量有待提升等諸多問題。本文結(jié)合相關(guān)政策背景，以問題為導(dǎo)向，從準(zhǔn)入管理、標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)、從業(yè)人員素質(zhì)和能力提升以及信息服務(wù)平臺(tái)搭建等角度對(duì)第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理工作進(jìn)行思考，并嘗試提出對(duì)應(yīng)建議。

一、第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的意義

預(yù)算績(jī)效管理作為一種全流程的閉環(huán)管理，充分體現(xiàn)了全過程的特征，其工作開展具有專業(yè)性、長(zhǎng)期性和系統(tǒng)性，需要多部門、多主體協(xié)同推進(jìn)，共同完成。第三方機(jī)構(gòu)憑借自身專業(yè)性、獨(dú)立性參與預(yù)算績(jī)效管理工作，優(yōu)勢(shì)顯著，作用獨(dú)特，具有不可忽略的重要意義。

（一）體現(xiàn)了全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的本質(zhì)要求

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》要求搭建的“三全”預(yù)算績(jī)效管理體系，涵蓋領(lǐng)域廣、牽扯工作多、專業(yè)要求高，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)參與存在客觀需求。對(duì)于第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的作用，目前已經(jīng)得到國(guó)家層面的充分關(guān)注和認(rèn)可，其重要性不言而喻。

（二）有助于提升預(yù)算績(jī)效管理的公信力

不同于一般社會(huì)性資金，財(cái)政預(yù)算資金來源特殊、功能特殊，需確保“取之于民、用之于民”，其分配和使用對(duì)規(guī)范性、安全性和有效性要求高。對(duì)滿足社會(huì)發(fā)展、民眾需要而必須提供的公共服務(wù)、公共產(chǎn)品，政府不能缺位。因此，財(cái)政預(yù)算資金用途涉及范圍廣泛、門類眾多，涉及部門和單位情況千差萬別，利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府系統(tǒng)之外，不隸屬于任何預(yù)算部門和單位，基于獨(dú)立身份和專業(yè)優(yōu)勢(shì)參與預(yù)算績(jī)效管理工作，在很大程度上可以保證預(yù)算績(jī)效管理的客觀性、可信度，更有助于提升預(yù)算績(jī)效管理的公信力和受認(rèn)可度。

（三）體現(xiàn)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理關(guān)系國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。第三方機(jī)構(gòu)屬于社會(huì)組織的一部分，以參與方式介入預(yù)算績(jī)效管理工作，是加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和擴(kuò)大公眾參與的重要體現(xiàn)。同時(shí)，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理需要加強(qiáng)信息化建設(shè)，以數(shù)字化賦能財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作。對(duì)此，第三方機(jī)構(gòu)具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理需要第三方機(jī)構(gòu)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，整合多方資源，以推動(dòng)提升政府預(yù)算績(jī)效管理的廣度和深度，提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

二、第三方機(jī)構(gòu)參與財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的政策要求

財(cái)政部《關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)〔2021〕6號(hào)）（下文簡(jiǎn)稱《意見》）界定了委托第三方機(jī)構(gòu)開展預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)容界限、委托方式和選定標(biāo)準(zhǔn)，明確了聚焦方向和范圍，并在實(shí)際工作中對(duì)項(xiàng)目的選擇提出了要求。同時(shí)，文件明確了不得委托第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)的事項(xiàng)。

（一）限定工作參與范圍

《意見》對(duì)于第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)參與的事項(xiàng)進(jìn)行了區(qū)分，主要可以歸納為“一個(gè)聚焦”“四個(gè)包括”“一個(gè)禁止”和“一個(gè)限制”。具體來說，“一個(gè)聚焦”是指聚焦于“貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署和本部門或單位主體職責(zé)的政策和項(xiàng)目”，“四個(gè)包括”是指委托范圍包括“事前績(jī)效評(píng)估和績(jī)效目標(biāo)審核”“績(jī)效評(píng)價(jià)或評(píng)價(jià)結(jié)果復(fù)核”“績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系制定”“預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)課題研究”，“一個(gè)禁止”是指“禁止預(yù)算部門或單位委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)自身績(jī)效管理工作開展評(píng)價(jià)”，“一個(gè)限制”是指明確將預(yù)算部門或單位強(qiáng)化內(nèi)部管理的事項(xiàng)排除在外，如績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效自評(píng)。

（二）明確工作委托方式

為發(fā)揮好第三方機(jī)構(gòu)的作用，《意見》要求基于委托方式界定第三方機(jī)構(gòu)在預(yù)算績(jī)效管理工作中的定位和責(zé)任。按照委托事項(xiàng)的性質(zhì)不同，委托方式可分為“全權(quán)委托或部分委托”“單獨(dú)委托或多家委托”等方式。在工作實(shí)踐中，第三方機(jī)構(gòu)參與財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的方式主要有“整體承接”“部分承接”“專業(yè)咨詢”等。不同參與方式的適用性具有差異，其中整體承接普遍適用于事前績(jī)效評(píng)估與事后績(jī)效評(píng)價(jià)；部分承接傾向于預(yù)算績(jī)效管理工作中相對(duì)獨(dú)立且完整的模塊和內(nèi)容，如開展預(yù)算績(jī)效管理工作相關(guān)社會(huì)問卷調(diào)查等；專業(yè)咨詢多為預(yù)算績(jī)效管理提供政策性咨詢服務(wù)。

（三）強(qiáng)化市場(chǎng)培育導(dǎo)向

為推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理第三方機(jī)構(gòu)服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展，《意見》要求委托方應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照政府采購(gòu)、政府購(gòu)買服務(wù)的程序和要求，選取專業(yè)能力突出、機(jī)構(gòu)管理規(guī)范、執(zhí)業(yè)信譽(yù)較好的第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效管理工作。此外，為了鼓勵(lì)培育更為優(yōu)秀的第三方機(jī)構(gòu)，還要求委托方應(yīng)當(dāng)遵循“誰委托、誰付費(fèi)”的原則，綜合考慮委托業(yè)務(wù)的難易程度和工作量、時(shí)間與人員資質(zhì)要求以及第三方機(jī)構(gòu)工作成本等因素，合理確定委托費(fèi)用并按協(xié)議支付，且所需經(jīng)費(fèi)原則上由委托方通過項(xiàng)目支出或公用經(jīng)費(fèi)解決。

三、第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理面臨的問題

（一）第三方從業(yè)機(jī)構(gòu)管理偏粗放，行業(yè)監(jiān)管整體偏弱

第三方機(jī)構(gòu)主體類型①涵蓋范圍廣泛，不同類型的第三方機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)不同，存在的短板也不同。從行業(yè)整體來看，預(yù)算績(jī)效管理在我國(guó)興起的時(shí)間還不長(zhǎng)，市場(chǎng)中的第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理還處在規(guī)范過程中，目前政府對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的管理還比較粗放，監(jiān)管還有不少不到位的地方，致使各家機(jī)構(gòu)資質(zhì)有高有低、有實(shí)有虛，專業(yè)服務(wù)能力參差不齊，服務(wù)成果質(zhì)量相差較大。縱觀上海地區(qū)參與預(yù)算績(jī)效管理的約150家第三方機(jī)構(gòu)，完成成果質(zhì)量較高的不到15%（約有20家）。

（二）規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)理解水平存在差異，服務(wù)質(zhì)量難控

雖然從2011年起，財(cái)政部和上海市層面均先后出臺(tái)了系列管理辦法②，但第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理面臨的情況千差萬別，不同機(jī)構(gòu)、不同參與人員對(duì)預(yù)算績(jī)效管理規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的理解各有不同，對(duì)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的適從、適配亦不同，各家機(jī)構(gòu)和參與人員開展預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施路徑和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行差異較大。受“評(píng)價(jià)和管理手勢(shì)不一致”影響，預(yù)算績(jī)效管理成果報(bào)告中的指標(biāo)選擇、標(biāo)準(zhǔn)制定具有一定主觀性和隨意性，致使服務(wù)質(zhì)量在某種程度上難控。

（三）業(yè)務(wù)涉及專業(yè)領(lǐng)域廣泛，面臨專業(yè)人才緊缺問題

優(yōu)秀的預(yù)算績(jī)效管理從業(yè)者需要掌握覆蓋財(cái)政、行業(yè)、績(jī)效等領(lǐng)域龐大、扎實(shí)的知識(shí)體系，具備豐富的項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，目前擁有上述素質(zhì)的復(fù)合型人才還很緊缺。行業(yè)發(fā)展缺少全國(guó)性的引領(lǐng)性組織，也直接影響了培訓(xùn)體系、行業(yè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)。此外，對(duì)于從事預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)工作的人員來說，行業(yè)發(fā)展的不健全，會(huì)在一定程度上影響從業(yè)人員職業(yè)發(fā)展規(guī)劃的明確性，降低績(jī)效行業(yè)對(duì)優(yōu)秀人才的吸引力。

（四）采集績(jī)效信息存在局限性，工作成果質(zhì)量受影響

第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理不能閉門造車，需要與相關(guān)財(cái)政部門、預(yù)算部門（單位）等進(jìn)行協(xié)調(diào)、積極溝通，通過獲取充分的數(shù)據(jù)資料和信息資源，保障和促進(jìn)工作的有效、順利開展。此外，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理涉及的部門（單位）和層級(jí)主體越來越多，涉及的管理流程越來越復(fù)雜，覆蓋的范圍越來越廣泛，信息采集顆粒度越來越小，工作難度越來越大。

在實(shí)踐中，涉及的不同部門和單位對(duì)績(jī)效管理理念的認(rèn)知程度、重視程度、參與程度等各有差異，有些部門或單位出于自身利益的考量甚至?xí)驹趯?duì)立立場(chǎng)，采用消極、逃避甚至抵制的態(tài)度對(duì)待預(yù)算績(jī)效管理，不主動(dòng)提供或隱瞞相關(guān)信息甚至提供虛假信息。不少部門（單位）開展預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，可提供的數(shù)據(jù)資料比較有限。加之當(dāng)前績(jī)效數(shù)據(jù)采集、復(fù)核和共享方式仍較為傳統(tǒng)，主要依賴人力，完整、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)的獲取難度進(jìn)一步加大。上述因素帶來的關(guān)鍵績(jī)效信息缺失問題導(dǎo)致第三方機(jī)構(gòu)參與人員難以深入了解具體情況，從而影響第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的工作成果質(zhì)量。

四、引導(dǎo)和規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)參與財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的建議

（一）推進(jìn)建立動(dòng)態(tài)化調(diào)整機(jī)制，加強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)從業(yè)管理

建議加強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入和動(dòng)態(tài)管理?？梢罁?jù)第三方機(jī)構(gòu)資質(zhì)、核心人員層級(jí)和以往服務(wù)質(zhì)量等情況綜合評(píng)價(jià)實(shí)施分級(jí)管理和專長(zhǎng)領(lǐng)域管理，委托單位根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)、資金規(guī)模和專業(yè)需求等匹配相對(duì)應(yīng)的第三方機(jī)構(gòu)，并積極引導(dǎo)第三方機(jī)構(gòu)將專業(yè)人員資質(zhì)與項(xiàng)目合理匹配，充分發(fā)揮其專業(yè)領(lǐng)域優(yōu)勢(shì)。與此同時(shí)，依據(jù)第三方機(jī)構(gòu)等級(jí)和專長(zhǎng)領(lǐng)域，推進(jìn)建立動(dòng)態(tài)化調(diào)整機(jī)制，引入質(zhì)量管控，開展準(zhǔn)入管理，促使第三方機(jī)構(gòu)關(guān)注服務(wù)質(zhì)量、重視服務(wù)質(zhì)量。

（二）強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)化體系延伸建設(shè)與引導(dǎo)，注重提升行業(yè)共識(shí)

對(duì)于第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理對(duì)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)知不同，致使服務(wù)質(zhì)量難控的問題，可從以下幾方面著力推進(jìn)：

一是繼續(xù)深入開展行業(yè)績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，并定期予以公布、共享，為第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理提供標(biāo)準(zhǔn)參考，從根源上提升第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的科學(xué)性，增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理結(jié)果橫向可比性，強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用。

二是盡快完善以質(zhì)量為導(dǎo)向的行業(yè)服務(wù)定價(jià)機(jī)制，分類、分層、分級(jí)建設(shè)與不同的執(zhí)業(yè)和成果交付標(biāo)準(zhǔn)相匹配的行業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理市場(chǎng)健康發(fā)展。評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)方式、評(píng)價(jià)成果質(zhì)量的要求不同，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)差異化，堅(jiān)持“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，低質(zhì)淘汰”。

三是逐步完善第三方機(jī)構(gòu)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的職業(yè)操守和行為規(guī)范，建立相關(guān)的行為準(zhǔn)則，加強(qiáng)行業(yè)自律和監(jiān)管，提高第三方機(jī)構(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)、以質(zhì)取勝的良好意識(shí)，避免“劣幣驅(qū)逐良幣”。

（三）多舉措?yún)f(xié)同發(fā)力，促進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)提高從業(yè)者素質(zhì)和能力

針對(duì)預(yù)算績(jī)效管理業(yè)務(wù)涉及諸多專業(yè)領(lǐng)域，第三方機(jī)構(gòu)面臨人才挑戰(zhàn)和認(rèn)知局限方面的問題，建議多舉措?yún)f(xié)同發(fā)力，促進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)提高從業(yè)者素質(zhì)和能力。

一是推動(dòng)委托單位內(nèi)部人員提高預(yù)算績(jī)效管理工作責(zé)任意識(shí)，通過建立健全預(yù)算績(jī)效管理培訓(xùn)體系，切實(shí)提升專業(yè)能力，提升對(duì)第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理工作成果的質(zhì)量把控能力。質(zhì)量問題能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)管控，確保第三方機(jī)構(gòu)完成的工作成果質(zhì)量真正可控。

二是嚴(yán)控第三方機(jī)構(gòu)人員執(zhí)業(yè)資格管理。依托行業(yè)協(xié)會(huì)等建立執(zhí)業(yè)資格認(rèn)證體系的方式，促進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)提高從業(yè)者素質(zhì)和能力。同時(shí)，將執(zhí)業(yè)資格認(rèn)證管理與繼續(xù)教育相結(jié)合，引導(dǎo)第三方機(jī)構(gòu)逐步完善從業(yè)人員培養(yǎng)體系，為從業(yè)人員提供更好的職業(yè)規(guī)劃，以吸引高端人才的加入。

三是借助政府以及行業(yè)協(xié)會(huì)的力量，吸收來自高等院校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等熟悉相關(guān)領(lǐng)域政策或?qū)嵅俳?jīng)驗(yàn)豐富的專家隊(duì)伍，建立健全專家?guī)臁⒈O(jiān)督指導(dǎo)庫，進(jìn)一步強(qiáng)化專家效能，充分發(fā)揮專家智囊作用，加強(qiáng)專家對(duì)于第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理全過程指導(dǎo)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)質(zhì)量成果的審核。

（四）改進(jìn)數(shù)據(jù)獲取方式和評(píng)價(jià)方法，促進(jìn)績(jī)效信息積累、共享和應(yīng)用

當(dāng)前，我國(guó)推進(jìn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)已取得初步成效，打通績(jī)效管理、預(yù)算管理和項(xiàng)目管理的數(shù)據(jù)通道已具備基礎(chǔ)，初步實(shí)現(xiàn)參與全主體覆蓋、流程全智能監(jiān)控、數(shù)據(jù)全在線管理。

上海市之前預(yù)算績(jī)效信息化取得的進(jìn)展中，也積累了豐富的績(jī)效信息，除已建立覆蓋市區(qū)鎮(zhèn)三級(jí)的預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)外，還將第三方機(jī)構(gòu)納入平臺(tái)管理。對(duì)第三方機(jī)構(gòu)而言，平臺(tái)一方面實(shí)現(xiàn)了預(yù)算績(jī)效管理各環(huán)節(jié)在線操作，有利于工作效率的提升；另一方面，借助平臺(tái)這一通道，也有助于數(shù)據(jù)的后續(xù)共享和應(yīng)用?！?/p>

注釋：

①第三方機(jī)構(gòu)主體類型主要有專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、科研院所、高等院校等諸多類型。

②財(cái)政部主要有《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》《關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》《第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》；上海市主要有《上海市財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)聘用第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》《上海市第三方機(jī)構(gòu)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量評(píng)估辦法（試行）》。