事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)現(xiàn)全覆蓋的路徑分析

蔣靜 湖南省自然資源事務(wù)中心

引言

事業(yè)單位在國(guó)家發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中具有重要意義，事業(yè)單位已經(jīng)將內(nèi)部控制工作進(jìn)程報(bào)告歸納到?jīng)Q算報(bào)告體系之中，這種方式雖然使內(nèi)部控制取得了一定效果，但要實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制在單位管理中的全面覆蓋，還需要對(duì)其進(jìn)一步優(yōu)化和完善。

一、實(shí)施內(nèi)部控制的意義

開展內(nèi)部控制的最終任務(wù)是實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位的全面管理，確保事業(yè)單位獲得可持續(xù)發(fā)展，全面提升事業(yè)單位的實(shí)際運(yùn)行效率和水平，促進(jìn)單位完成預(yù)定的發(fā)展目標(biāo)。事業(yè)單位在建設(shè)內(nèi)部控制體系的過(guò)程中，主要包括了調(diào)節(jié)和管理方式、激勵(lì)機(jī)制和流程管理等多種方式。在內(nèi)部控制的作用下，有效整合多種資源，提高各類資源的使用效率，為事業(yè)單位創(chuàng)造更高的經(jīng)濟(jì)效益。事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制，可大大減少管理上的漏洞，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，重要環(huán)節(jié)建立監(jiān)督機(jī)制，簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)流程，不僅能強(qiáng)化履職擔(dān)責(zé)的服務(wù)意識(shí)，還能提高行政運(yùn)行效率，提升事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理實(shí)效，推進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制日趨完善。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的突出問(wèn)題

（一）內(nèi)控體系尚未完善

隨著預(yù)算績(jī)效管理的改革，通過(guò)信息化和大數(shù)據(jù)手段，事業(yè)單位預(yù)算支出管理體系得到了優(yōu)化，部分事業(yè)單位建立了完整的內(nèi)部控制體系，但內(nèi)部控制體系的內(nèi)容和方式并不完善，再加上事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的執(zhí)行存在滯后現(xiàn)象，使得部分事業(yè)單位在收支管理和業(yè)務(wù)審核方面存在不全面的問(wèn)題，預(yù)算支出和預(yù)算編制也存在不統(tǒng)一的現(xiàn)象，也就無(wú)法構(gòu)建科學(xué)性和完善性比較強(qiáng)的輪崗工作體系。一些事業(yè)單位沒(méi)有重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政資金的實(shí)際使用效率，直接造成財(cái)政資金在實(shí)際使用過(guò)程中存在嚴(yán)重浪費(fèi)及消耗的問(wèn)題，甚至部分事業(yè)單位受到重視資金分配、忽視資金管理這一理念的直接影響，造成事業(yè)單位資金在實(shí)際使用過(guò)程中缺乏科學(xué)管理，甚至影響到了財(cái)政資金的使用效益，事業(yè)單位在實(shí)際管理中就容易產(chǎn)生徇私舞弊等問(wèn)題，內(nèi)部控制體系也就無(wú)法充分貫徹和落實(shí)，各項(xiàng)管理工作的開展也會(huì)受到阻礙。事業(yè)單位運(yùn)行管理中如果缺乏完善的內(nèi)部控制體系，就無(wú)法在內(nèi)部控制工作實(shí)施過(guò)程中對(duì)各項(xiàng)問(wèn)題進(jìn)行全面分析和控制。

（二）固定資產(chǎn)管理比較混亂

我國(guó)現(xiàn)階段很多事業(yè)單位在日常運(yùn)行中缺乏對(duì)資產(chǎn)管理工作職責(zé)的科學(xué)規(guī)范劃分，尤其是對(duì)于事業(yè)單位的固定資產(chǎn)管理工作和無(wú)形資產(chǎn)管理工作來(lái)說(shuō)，兩者的分配界線比較模糊，嚴(yán)重限制并制約了資產(chǎn)管理工作的順利有序開展。如果事業(yè)單位沒(méi)有按照內(nèi)部控制工作相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及要求建立固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)，就會(huì)造成固定資產(chǎn)分配工作缺乏科學(xué)性及合理性，資產(chǎn)采購(gòu)工作也存在比較大的隨意性，事業(yè)單位各項(xiàng)資源就會(huì)存在大量消耗行為，甚至存在賬實(shí)不相符的現(xiàn)象，直接影響了事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)效益。例如：對(duì)于差額事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，主要采取資金統(tǒng)籌資金方式控制資金來(lái)源，這種方式使得事業(yè)單位對(duì)財(cái)政資金的支持程度和依賴程度比較低，如果事業(yè)單位在資金管理工作開展過(guò)程中存在問(wèn)題，就容易造成事業(yè)單位日常運(yùn)行中的資產(chǎn)流失。

（三）業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制薄弱

第一，事業(yè)單位預(yù)算管控能力弱。由于信息化程度低，大部分事業(yè)單位的預(yù)算編制都是由業(yè)務(wù)部門的人報(bào)送數(shù)據(jù)，財(cái)務(wù)只是簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)匯總，這種工作方式不能針對(duì)預(yù)算編制采取詳細(xì)論證，無(wú)法做到有效的預(yù)算管理事前控制，預(yù)算管理工作的準(zhǔn)確程度也就不高，經(jīng)濟(jì)科目支出方案也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)詳細(xì)劃分。在這樣的背景下，事業(yè)單位的預(yù)算調(diào)整工作較為復(fù)雜，因預(yù)算編制的不合理造成預(yù)算的執(zhí)行難。因預(yù)算編制源頭的不科學(xué)造成事中控制力量比較弱，預(yù)算管理工作在開展過(guò)程中就會(huì)缺乏有效執(zhí)行監(jiān)督，更無(wú)法有效監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效目標(biāo)的具體情況，嚴(yán)重削弱了事業(yè)單位預(yù)算管理工作的約束能力。除此之外，一些事業(yè)單位日常運(yùn)行中存在預(yù)算管理事后控制不規(guī)范的問(wèn)題，導(dǎo)致事業(yè)單位績(jī)效自評(píng)和績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)不到位，甚至無(wú)法有效應(yīng)用績(jī)效評(píng)級(jí)的結(jié)果。

第二，不相容崗位未分離。很多事業(yè)單位在實(shí)際運(yùn)行發(fā)展過(guò)程中還未真正實(shí)現(xiàn)不相容工作崗位相分離，也沒(méi)有制定崗位輪換制度，甚至還會(huì)造成事業(yè)單位工作崗位輪崗周期以及輪崗方式不明確。例如：一些事業(yè)單位出納崗位工作人員大多會(huì)兼職復(fù)核工作崗位，而采購(gòu)人員則會(huì)兼職保管崗位，這種兼職方式容易造成事業(yè)單位財(cái)產(chǎn)損失和事故風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。

第三，沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制制度。部分事業(yè)單位內(nèi)部控制制度沒(méi)有真正實(shí)施，而是成為一種形式主義，直接造成內(nèi)部控制工作的執(zhí)行力度比較差。例如：當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理工作的開展并未真正實(shí)現(xiàn)全方位的覆蓋交流，加上當(dāng)?shù)卣块T的采購(gòu)工作欠缺合規(guī)性，直接造成事業(yè)單位在處理固定資產(chǎn)的過(guò)程中存在賬實(shí)不相符或者處置不規(guī)范等一系列問(wèn)題，還有些事業(yè)單位收支管理工作不到位，就會(huì)導(dǎo)致事業(yè)單位建設(shè)項(xiàng)目缺乏可行性，事業(yè)單位就會(huì)在進(jìn)行合同訂立和執(zhí)行中缺乏規(guī)范性及科學(xué)性。

（四）內(nèi)控人員專業(yè)素質(zhì)不高

某些事業(yè)單位認(rèn)為內(nèi)部控制等同于財(cái)務(wù)管理，認(rèn)為內(nèi)部控制就是財(cái)務(wù)人員的事，缺乏全員性和系統(tǒng)性的考慮，對(duì)內(nèi)部控制人員的專業(yè)能力和綜合素質(zhì)水平要求低，往往不能滿足內(nèi)部控制工作開展的更高要求，內(nèi)部控制人員也就無(wú)法嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制具體流程。這種方式會(huì)造成事業(yè)單位不能有效識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)能力，甚至造成風(fēng)險(xiǎn)分析工作的不準(zhǔn)確，直接影響到對(duì)事業(yè)單位各項(xiàng)資源的整合及利用。

（五）內(nèi)部控制信息化程度比較低

我國(guó)現(xiàn)階段事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的開展處于人為控制階段，不論是領(lǐng)導(dǎo)重視、業(yè)務(wù)部門參與，還是外部職能部門監(jiān)督等，都依賴于人的主觀判斷，這就使得內(nèi)部控制信息化建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)比較高，內(nèi)部控制信息化的容錯(cuò)機(jī)制也就存在不足。只有在內(nèi)部控制工作開展過(guò)程中引入信息技術(shù)，才能固化事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，將彈性管理變?yōu)橛残韵到y(tǒng)約束，在這樣的背景下，事業(yè)單位才能有效解決內(nèi)部控制工作開展過(guò)程中面臨的問(wèn)題。

三、事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)現(xiàn)全覆蓋的具體路徑

（一）構(gòu)建完善的內(nèi)控體系

事業(yè)單位要重點(diǎn)關(guān)注自身工作職責(zé)，秉持為人民服務(wù)的發(fā)展理念，結(jié)合社會(huì)發(fā)展要求進(jìn)行創(chuàng)新和改革。要將內(nèi)部控制作為單位實(shí)現(xiàn)內(nèi)部管理科學(xué)化、規(guī)范化的重要手段，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的全面覆蓋，建立安全高效的內(nèi)部控制體系。結(jié)合國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)，采取科學(xué)合理的方式開展內(nèi)部控制工作，還需要結(jié)合戰(zhàn)略發(fā)展的更高要求，逐漸優(yōu)化并完善內(nèi)部控制管理流程，自始至終堅(jiān)持定責(zé)定人的工作原則，確保事業(yè)單位相關(guān)工作人員能夠逐漸完善并優(yōu)化內(nèi)部控制管理體系，最大程度上提升內(nèi)部控制管理水平。

（二）加強(qiáng)固定資產(chǎn)管控

固定資產(chǎn)在資源分配中具有非常重要的作用和價(jià)值，事業(yè)單位要優(yōu)化整合各項(xiàng)資源，真正實(shí)現(xiàn)專人專崗的資產(chǎn)管理制度。充分結(jié)合日常運(yùn)行的管理要求，逐漸完善并優(yōu)化固定資產(chǎn)管理體系?？梢詮囊韵氯矫婕訌?qiáng)固定資產(chǎn)管理工作的質(zhì)量和效果。

第一，建立全生命周期管理機(jī)制。事業(yè)單位在固定資產(chǎn)實(shí)物管理過(guò)程中，相關(guān)工作人員需要充分結(jié)合財(cái)務(wù)部門的具體管理要求，加強(qiáng)財(cái)務(wù)總賬的建設(shè)和管理，從財(cái)務(wù)管理工作著手完善資產(chǎn)增減制度。尤其是對(duì)于事業(yè)單位日常運(yùn)行中的盤盈和盤虧工作來(lái)說(shuō)，更需要加強(qiáng)審核機(jī)制建設(shè)和審核處理體系建設(shè)。

第二，逐步完善固定資產(chǎn)盤存機(jī)制。定期對(duì)現(xiàn)有資產(chǎn)進(jìn)行詳細(xì)盤查，盤查人員需要及時(shí)找出現(xiàn)有資產(chǎn)存在的問(wèn)題，并對(duì)現(xiàn)有資產(chǎn)進(jìn)行全面處理。并且，事業(yè)單位還需要加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理水平，強(qiáng)化事業(yè)單位資金使用的審核工作及檢查工作，尤其是需要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金的管理。

第三，加強(qiáng)資產(chǎn)采購(gòu)管理機(jī)制。對(duì)于日常采購(gòu)中單項(xiàng)資產(chǎn)價(jià)值超過(guò)限額的固定資產(chǎn)采購(gòu)項(xiàng)目，需要由單位領(lǐng)導(dǎo)和管理層共同商議決定，并對(duì)資產(chǎn)采購(gòu)方式進(jìn)行有效規(guī)范。在固定資產(chǎn)實(shí)際采購(gòu)過(guò)程中，還需要根據(jù)當(dāng)?shù)卣块T提出的固定資產(chǎn)采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，逐漸優(yōu)化和完善固定資產(chǎn)采購(gòu)流程，及時(shí)提供第三方報(bào)價(jià)單，并對(duì)第三方提供的報(bào)價(jià)單進(jìn)行詳細(xì)對(duì)比和分析，確保能夠在管理層的集體決議下，選擇性價(jià)比高的供應(yīng)商，并對(duì)選取的供應(yīng)商進(jìn)行及時(shí)公示。

（三）提高業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制水平

第一，提高事業(yè)單位工作人員的預(yù)算管理控制能力。在預(yù)算編制這一環(huán)節(jié)，相關(guān)人員要貫徹落實(shí)上級(jí)部門的預(yù)算編制相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格根據(jù)單位近期發(fā)展目標(biāo)和遠(yuǎn)期戰(zhàn)略目標(biāo)，并結(jié)合事業(yè)單位往年預(yù)算的具體執(zhí)行情況，充分結(jié)合事業(yè)單位日常管理過(guò)程中事前績(jī)效評(píng)估結(jié)果以及重點(diǎn)績(jī)效評(píng)估結(jié)果，自始至終堅(jiān)持節(jié)約原則，確定事業(yè)單位日常管理的重點(diǎn)事項(xiàng)，并兼顧事業(yè)單位運(yùn)行中的一般事項(xiàng)。只有將預(yù)算資金與績(jī)效目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，才能在發(fā)展中逐步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，有效避免各項(xiàng)資金的浪費(fèi)，加強(qiáng)事業(yè)單位的預(yù)算編制準(zhǔn)確和有效性。在日常的管理工作中還需要強(qiáng)化對(duì)預(yù)算執(zhí)行工作的有效監(jiān)督及管理，使相關(guān)工作人員能夠?qū)⑴鷱?fù)完成的預(yù)算方案作為支出參考依據(jù)，從而建立完善的預(yù)算方案分析制度。與此同時(shí)，事業(yè)單位還需要定期開展預(yù)算執(zhí)行分析會(huì)議，促使相關(guān)工作人員能夠全面分析并研究大致的預(yù)算執(zhí)行情況，從根本上強(qiáng)化預(yù)算的約束能力，確保事業(yè)單位各項(xiàng)資金的使用能夠獲取最大效益。除此之外，事業(yè)單位還需要不斷優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理制度，加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位事前績(jī)效評(píng)估、績(jī)效自評(píng)以及重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)等結(jié)果的分析，并將這些工作內(nèi)容作為預(yù)算安排的參考，推動(dòng)預(yù)算管理工作的順利開展。

第二，科學(xué)合理設(shè)置工作崗位。在實(shí)際經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中對(duì)于一些不相容的工作崗位，需要采取崗位相分離的措施，有效避免不同工作崗位之間出現(xiàn)工作職能交叉和工作職能重疊等問(wèn)題。并且，通過(guò)對(duì)工作崗位職責(zé)和崗位權(quán)限的分析，還需建立各司其職、相互制約的工作機(jī)制，確保事業(yè)單位實(shí)際運(yùn)行中實(shí)施定期輪崗，避免內(nèi)部控制管理工作在實(shí)際開展中出現(xiàn)問(wèn)題和不足，使內(nèi)部控制工作的開展有章可循。并且，事業(yè)單位還需要明確預(yù)算業(yè)務(wù)管理工作中各項(xiàng)工作相分離的具體內(nèi)容，例如：預(yù)算編制和預(yù)算審核相分離、預(yù)算審批和預(yù)算執(zhí)行相分離等。明確政府部門采購(gòu)工作中的采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、政策、申請(qǐng)、審核，并確定采購(gòu)執(zhí)行和驗(yàn)收等各項(xiàng)工作相分離的制度。此外，事業(yè)單位工作人員還需要明確建設(shè)項(xiàng)目業(yè)務(wù)管理工作的可行性、研究性和科學(xué)性，將預(yù)算編制工作及審核工作相分離、決策工作和實(shí)施工作相分離、實(shí)施工作和交付工作相分離。明確合同擬定工作內(nèi)容，合同的訂立和臺(tái)賬的登記，實(shí)現(xiàn)合同執(zhí)行和監(jiān)督不相容崗位相分離。

第三，事業(yè)單位需要嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制制度的相關(guān)內(nèi)容。制度建設(shè)是單位開展內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，只有嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制制度才能最大程度上發(fā)揮內(nèi)部控制工作的強(qiáng)大作用。與此同時(shí)，加強(qiáng)內(nèi)部控制的執(zhí)行力，全面分析對(duì)比內(nèi)部控制各評(píng)價(jià)等級(jí)的橫向及縱向內(nèi)容，在關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)嵌入制衡機(jī)制，規(guī)范和優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，全面提升單位的綜合治理能力。

（四）提升內(nèi)控人員專業(yè)素質(zhì)

第一，領(lǐng)導(dǎo)和管理層應(yīng)該起到榜樣示范作用，不遺余力的宣傳推廣內(nèi)部控制工作開展的必要性，逐步強(qiáng)化事業(yè)單位職工的內(nèi)部控制意識(shí)，并采取有效措施加強(qiáng)內(nèi)控體系建設(shè)。將內(nèi)部控制作為規(guī)范化、流程化的標(biāo)準(zhǔn)，由單位領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、內(nèi)部控制制度指引、全員參與，營(yíng)造高效、協(xié)同、安全、規(guī)范的管理環(huán)境。

第二，積極引進(jìn)高質(zhì)量專業(yè)人才，為內(nèi)控工作開展注入發(fā)展的動(dòng)力。事業(yè)單位要重視對(duì)全體員工內(nèi)部控制的培訓(xùn)教育，提升內(nèi)控人員的專業(yè)水平及綜合素養(yǎng)，完善事業(yè)單位人才發(fā)展規(guī)劃。在事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)過(guò)程中營(yíng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，從根本上增強(qiáng)事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防范能力，穩(wěn)步提升內(nèi)控人員的綜合素質(zhì)。

（五）加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化建設(shè)

內(nèi)控信息化的好處：一是增強(qiáng)流程執(zhí)行的剛性，防范財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)。與單位內(nèi)控制度及現(xiàn)有的OA等系統(tǒng)無(wú)縫對(duì)接，建立統(tǒng)一的事前審批、網(wǎng)上報(bào)銷平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)費(fèi)用報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)化，使經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的控制從事后走向事前；二是全過(guò)程留痕，不易篡改，這也對(duì)經(jīng)辦人形成約束、規(guī)范報(bào)賬行為；三是實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)融合、信息數(shù)據(jù)共享，便于業(yè)務(wù)部門實(shí)時(shí)跟蹤項(xiàng)目資金執(zhí)行情況，也為管理者實(shí)時(shí)監(jiān)督提供了保障；四是建立電子會(huì)計(jì)檔案庫(kù)，便于會(huì)計(jì)信息的永久保存。

事業(yè)單位管理人員需要及時(shí)梳理運(yùn)行過(guò)程中涉及的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和業(yè)務(wù)事項(xiàng)，確保經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開展的每個(gè)環(huán)節(jié)都可以歸納到內(nèi)部控制流程中，且經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開展過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)都能夠由內(nèi)控信息系統(tǒng)進(jìn)行管理，只有內(nèi)部控制各個(gè)環(huán)節(jié)之間緊密聯(lián)系起來(lái)，才能實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)融合。以事業(yè)單位的資產(chǎn)管理為例，在政府采購(gòu)線上申請(qǐng)的過(guò)程中，內(nèi)部控制系統(tǒng)能夠自動(dòng)顯示采購(gòu)類型以及采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，且在下單完成之后，政府采購(gòu)系統(tǒng)還能自動(dòng)生成采購(gòu)合同；需要注意的是，在資產(chǎn)購(gòu)入后需要進(jìn)行臺(tái)賬登記，只有登記完成后才能報(bào)銷付款，這種方式能夠有效避免采購(gòu)過(guò)程中出現(xiàn)無(wú)預(yù)算、超標(biāo)以及資產(chǎn)購(gòu)入漏入賬等情況。并且，對(duì)于事業(yè)單位中需要以舊換新的資產(chǎn)，則需要在完成資產(chǎn)報(bào)廢手續(xù)之后才能進(jìn)入新增資產(chǎn)采購(gòu)流程。事業(yè)單位的采購(gòu)價(jià)格和方式、成交信息等內(nèi)容都需要錄入內(nèi)部控制系統(tǒng)中，確保資產(chǎn)新增工作、流轉(zhuǎn)工作以及報(bào)廢工作與事業(yè)單位資產(chǎn)管理系統(tǒng)的一致性。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，內(nèi)部控制工作的推進(jìn)要結(jié)合單位實(shí)際運(yùn)行情況及發(fā)展進(jìn)程，在構(gòu)建完善的內(nèi)控體系和加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理的同時(shí)，強(qiáng)化事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)控及流程優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的信息化建設(shè)及全面覆蓋，最大程度上發(fā)揮內(nèi)部控制的作用，嚴(yán)格風(fēng)險(xiǎn)管控，推動(dòng)單位的健康穩(wěn)定發(fā)展。