關(guān)于基建考古工作的階段性探討

楊 帆 河北省文物考古研究院

基本建設(shè)考古工作是文物事業(yè)的重要組成部分，在推動經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鎮(zhèn)發(fā)展，堅定文化自信等方面發(fā)揮著不可替代的作用。近些年，國家加大了對文物的保護(hù)力度，特別是涉及歷史遺跡的基本建設(shè)項(xiàng)目，始終秉持“考古先行”的原則，在積極促進(jìn)文物保護(hù)與基本建設(shè)的協(xié)作共贏，取得成效的同時，也存在一些摩擦和矛盾，主要集中于工作模式、經(jīng)費(fèi)收取等方面，引發(fā)了考古界的高度關(guān)注和廣泛討論?，F(xiàn)結(jié)合實(shí)際工作，對目前基本建設(shè)考古工作的工作模式、突出問題和建議舉措等作詳細(xì)闡述。

伴隨經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，城市建設(shè)規(guī)模的急速擴(kuò)張，我國考古工作從主動科研考古逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榕浜匣窘ㄔO(shè)的搶救性考古?；窘ㄔO(shè)考古工作，是配合基本設(shè)施建設(shè)而開展的考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘等文物保護(hù)工作。它除了受到一般因素的影響，還受到因配合基本建設(shè)而產(chǎn)生的地域性、時限性等特殊因素的影響?；脊殴ぷ鞯拈_展體現(xiàn)了文物法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，增強(qiáng)了建設(shè)單位守法經(jīng)營的意識，減少了工程建設(shè)對文物遺址的影響，為更好地闡述中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的歷史淵源、發(fā)展脈絡(luò)、繼承傳播發(fā)揮了不可替代的作用。近些年，基建考古在業(yè)務(wù)工作中的占比越來越大，不僅是科研考古的必要補(bǔ)充，更是考古研究機(jī)構(gòu)創(chuàng)收的主要途徑，是現(xiàn)在乃至將來一段時期內(nèi)重要的考古工作。我們應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識基建考古工作日益凸顯的重要意義，重視并發(fā)揮好文物在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的獨(dú)特作用，形成保護(hù)好、利用好文物資源的社會共識，進(jìn)一步增強(qiáng)社會公眾的文物保護(hù)意識。

基建考古工作模式

第一種，普遍采用的傳統(tǒng)工作模式。建設(shè)單位在取得土地使用權(quán)后，向文物行政部門提出考古工作申請，文物行政部門組織有資質(zhì)的考古機(jī)構(gòu)對建設(shè)區(qū)域進(jìn)行考古調(diào)查、勘探和發(fā)掘工作，考古經(jīng)費(fèi)由考古機(jī)構(gòu)參照國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)收取，建設(shè)單位在工程建設(shè)成本中列支。此種工作模式效率較高，但具有一定的隨意性和風(fēng)險性。首先，考古工作在一定程度上依賴建設(shè)單位的自覺性，建設(shè)單位出于成本、工期等自身利益考慮隱匿建設(shè)情況，導(dǎo)致文物部門很難發(fā)現(xiàn)或錯過保護(hù)時機(jī)，文物保護(hù)工作顯得非常被動。其次，建設(shè)單位以分期支付或造價核減為由，單方面削減、拖欠考古經(jīng)費(fèi)，造成田野工作停滯，考古機(jī)構(gòu)無法按期、按量完成勘探或發(fā)掘工作，致使暴露于野外的文物或遺跡面臨被盜毀的威脅。在實(shí)際工作中還存在部分建設(shè)單位不依法辦事的情況，大部分考古機(jī)構(gòu)為事業(yè)單位，不具有行政執(zhí)法權(quán)，建設(shè)單位先行施工，后委托考古機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查或勘探工作，可能已經(jīng)造成了周邊環(huán)境和文物遺跡的破壞，使得考古工作無法展開，進(jìn)而引發(fā)合同糾紛。

第二種，近些年提出的考古前置。2018年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)利用改革的若干意見》，要求“完善基本建設(shè)考古制度，地方政府在土地儲備時，對可能存在文物遺存的土地，在依法完成考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘前不得入庫”，這是基建考古工作模式的一大創(chuàng)新?？脊徘爸?，是土地儲備主體或依法取得土地使用權(quán)的建設(shè)單位，向文物行政部門提出考古調(diào)查、勘探申請，文物部門組織考古機(jī)構(gòu)制訂文物保護(hù)工作計劃和經(jīng)費(fèi)預(yù)算?？脊艡C(jī)構(gòu)將考古經(jīng)費(fèi)納入本單位年度文物保護(hù)專項(xiàng)資金預(yù)算計劃，財政部門對工作經(jīng)費(fèi)實(shí)行定額或者定項(xiàng)補(bǔ)助的預(yù)算管理辦法；建設(shè)單位也可以直接與考古機(jī)構(gòu)簽訂合同或協(xié)議，工作經(jīng)費(fèi)由建設(shè)單位匯入地方財政專戶，考古機(jī)構(gòu)編制預(yù)算申請，實(shí)行收支兩條線管理，考古經(jīng)費(fèi)納入土地開發(fā)成本?？脊徘爸霉ぷ髂Ｊ奖苊饬藗鹘y(tǒng)基建考古工作中存在的隱患，實(shí)現(xiàn)了“凈地”出讓，有效保護(hù)了文物的安全，為建設(shè)單位減輕了成本負(fù)擔(dān)，減少了行政審批事項(xiàng)，縮短了項(xiàng)目建設(shè)周期，有效緩解了政府與企業(yè)之間的矛盾，也使得考古工作得到了法律保障，激發(fā)了考古人員的工作積極性。但就當(dāng)前各地方政府出臺的相關(guān)政策來看，一些地方財政部門不認(rèn)可無考古發(fā)掘資質(zhì)的文保機(jī)構(gòu)，其適用范圍僅限于納入財政預(yù)算管理的事業(yè)單位，不利于社會力量參與。此外，考古前置模式需要國土資源局、發(fā)改委、財政部門等政府部門之間明確分工，達(dá)成合作共識，并形成常態(tài)化的有效機(jī)制，從各方面來看，僅憑文物部門一己之力很難實(shí)現(xiàn)。

存在問題

經(jīng)費(fèi)性質(zhì)如何認(rèn)定

1990年國家文物局、國家計委、財政部頒布的《考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額管理辦法》，明確將考古機(jī)構(gòu)進(jìn)行考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘所需的經(jīng)費(fèi)列入工程建設(shè)成本，考古機(jī)構(gòu)統(tǒng)一開具財政部門印制的行政事業(yè)性收費(fèi)收據(jù)，屬于事業(yè)性收費(fèi)。1996年國家計委、財政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于取消部分建設(shè)項(xiàng)目收費(fèi)進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目收費(fèi)管理的通知》，取消了包括考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的48項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目收費(fèi)。1997年財政部、國家文物局印發(fā)《文物事業(yè)單位財務(wù)制度》，其中第十五條規(guī)定事業(yè)單位收入包括文物勘探發(fā)掘收入，即文物事業(yè)單位進(jìn)行文物勘探、發(fā)掘工作取得的收入。2017年修訂的《中華人民共和國文物保護(hù)法》第十條規(guī)定“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將文物保護(hù)事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費(fèi)列入本級財政預(yù)算”，該條款將文物保護(hù)事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，所需的考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘等費(fèi)用全部納入地方財政預(yù)算，實(shí)行統(tǒng)一管理。至此，基建考古經(jīng)費(fèi)由財政預(yù)算予以保障的模式基本形成。2022年財政部會同國家文物局印發(fā)的《文物事業(yè)單位財務(wù)制度》第二十二條規(guī)定“文物事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)將各項(xiàng)收入全部納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理，未納入預(yù)算的收入不得安排支出”。三十年間，基建考古經(jīng)費(fèi)的性質(zhì)一直處于激烈的變革中，先后經(jīng)歷了行政事業(yè)性收費(fèi)、事業(yè)收入、預(yù)算內(nèi)收入三個階段。目前，基建考古經(jīng)費(fèi)的主要來源一是文物保護(hù)專項(xiàng)資金，二是建設(shè)單位承擔(dān)。其性質(zhì)到底是行使社會職能取得的行政性事業(yè)收入，還是提供技術(shù)服務(wù)取得的經(jīng)營性收入，一直存在爭議，更有甚者質(zhì)疑基建考古屬于“亂收費(fèi)”行為?；脊沤?jīng)費(fèi)長期處于尷尬境地。

經(jīng)費(fèi)計算標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用比例及明細(xì)設(shè)置尚待調(diào)整

1990年，國家文物局、國家計委、財政部聯(lián)合會簽的《關(guān)于頒發(fā)〈考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額管理辦法〉的通知》是全國基建考古經(jīng)費(fèi)計算的標(biāo)準(zhǔn)性、指導(dǎo)性、唯一性文件，一直沿用至今，其中存在的不足也日漸凸顯。第一，民工費(fèi)、技工費(fèi)的計算標(biāo)準(zhǔn)仍沿用20世紀(jì)90年代的標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)不能滿足當(dāng)下市場經(jīng)濟(jì)的需求，更新嚴(yán)重滯后?；脊沤?jīng)費(fèi)捉襟見肘，導(dǎo)致考古工地?zé)o法招錄到足夠數(shù)量或滿足技術(shù)要求的民工、技工，人員不足嚴(yán)重影響了考古工作進(jìn)度。第二，前期人工費(fèi)占比過大，使得后期文物檢測、資料整理、報告出版等工作缺少足夠的經(jīng)費(fèi)支撐，致使出土文物得不到及時修復(fù)，造成文物資料數(shù)據(jù)積壓甚至丟失。第三，田野考古津貼是保障考古工作者合法權(quán)益的重要內(nèi)容，通知中這部分的缺失無疑在一定程度上影響了田野一線人員的工作熱情，不利于優(yōu)秀人才的引進(jìn)和考古隊伍的培養(yǎng)。如今，基建考古經(jīng)費(fèi)談判已經(jīng)成為普遍性的問題，一邊是建設(shè)單位質(zhì)疑收費(fèi)依據(jù)的規(guī)范性，認(rèn)為文物保護(hù)是可以“討價還價”的；另一邊，考古機(jī)構(gòu)為建設(shè)單位墊支經(jīng)費(fèi)而產(chǎn)生的審計問題也讓考古人員頗感委屈。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)滯后是當(dāng)前基建考古工作面臨的最嚴(yán)峻的問題。

經(jīng)費(fèi)管理亟待統(tǒng)一和規(guī)范，績效考評長效機(jī)制缺失

目前國內(nèi)的考古機(jī)構(gòu)幾乎都是公益一類事業(yè)單位，雖然大部分都已將基建考古經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算管理，但在管理和使用上略有不同。主要有財政專項(xiàng)補(bǔ)助收入、事業(yè)性收入、經(jīng)營服務(wù)性收入，預(yù)算內(nèi)非稅收入和其他工作經(jīng)費(fèi)收入五種形式。有的實(shí)行財政專項(xiàng)資金管理，財政部門設(shè)立基建考古專項(xiàng)項(xiàng)目，采取定額補(bǔ)助的方式，之前由建設(shè)單位承擔(dān)的文物調(diào)查、勘探等費(fèi)用改為在財政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中列支；有的則實(shí)行收支兩條線，建設(shè)單位將考古經(jīng)費(fèi)直接打入財政專戶，考古機(jī)構(gòu)制定用款計劃報請國庫，經(jīng)費(fèi)收支均由財政部門統(tǒng)一安排?；脊糯嬖谕恍袠I(yè)管理方式差異化的現(xiàn)象，不利于業(yè)務(wù)工作的橫向比較與評估，更不利于文物部門內(nèi)部相關(guān)制度的制定。基建考古經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算管理后，按照財政預(yù)算資金管理要求，需要提前編制下一年度的基建考古計劃，由于大多數(shù)考古機(jī)構(gòu)無法預(yù)知建設(shè)規(guī)劃，對基建考古項(xiàng)目數(shù)量和資金只能進(jìn)行盲目估算，導(dǎo)致預(yù)算項(xiàng)目編制缺少前期論證和評估，經(jīng)費(fèi)測算不科學(xué)、預(yù)算項(xiàng)目不準(zhǔn)確、支出名目不精細(xì)的現(xiàn)象時有發(fā)生，給后期預(yù)算執(zhí)行和資金管控帶來困擾。在票據(jù)使用方面，考古機(jī)構(gòu)采取稅票形式收取考古經(jīng)費(fèi)，將本應(yīng)屬于財政國庫的收入轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)稅收入，擾亂了國家稅收統(tǒng)籌計劃和征管秩序。此外，基建考古項(xiàng)目績效評價缺少相對統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和方法，往往只注重資金使用范圍、支付進(jìn)度、完成工作量等數(shù)量指標(biāo)，對經(jīng)濟(jì)效益和社會效益等質(zhì)量指標(biāo)概念模糊、認(rèn)識不清，個性指標(biāo)設(shè)置不合理，評價結(jié)果不具有可比性，評價體系欠缺[1]。

建議舉措

明確經(jīng)費(fèi)性質(zhì)，調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)相關(guān)制度的實(shí)操性

現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)雖然明確了基建考古經(jīng)費(fèi)來源，但對收費(fèi)性質(zhì)未作出明確說明，部分地區(qū)因此取消了基建考古經(jīng)費(fèi)的收取，影響基建考古工作的正常進(jìn)行。近期，國家文物局正在積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門共同研究基本建設(shè)考古收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和管理方式，將適時調(diào)整基本建設(shè)考古預(yù)算定額內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。各地財政部門、發(fā)改委及文物部門應(yīng)從文物保護(hù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的實(shí)際需求出發(fā)，進(jìn)一步明確基建考古經(jīng)費(fèi)的收費(fèi)性質(zhì)和收取方式，科學(xué)制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，兼顧地區(qū)差異，施行浮動式、動態(tài)化管理模式。對基建考古經(jīng)費(fèi)的收費(fèi)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、使用和管理作出明確的法律規(guī)定，保障經(jīng)費(fèi)合法收取、合理使用，體現(xiàn)文物工作的嚴(yán)謹(jǐn)性[2]。統(tǒng)籌中央及省級專項(xiàng)資金，建立預(yù)算平衡機(jī)制，實(shí)行資金精細(xì)化管理。細(xì)化各項(xiàng)工作環(huán)節(jié)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)，科學(xué)、合理地設(shè)置各費(fèi)用細(xì)項(xiàng)的組成、比例及計算依據(jù)等?？紤]到部分建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模較大，周期較長，不可預(yù)見因素較多，應(yīng)打破項(xiàng)目年度性限制，可適當(dāng)延長政府采購合同的服務(wù)周期，適度放寬結(jié)余資金的使用范圍，靈活調(diào)劑同類財政專項(xiàng)資金，以便為后期工作提供充分的預(yù)留和儲備。

加強(qiáng)基建考古經(jīng)費(fèi)績效管理，完善監(jiān)督考評機(jī)制，提高資金透明度和使用效率

強(qiáng)化資金監(jiān)督管理，優(yōu)化績效考評機(jī)制，建立整體性、系統(tǒng)性、客觀性、公正性的評價體系，實(shí)現(xiàn)全方位、全流程、全覆蓋的跟蹤評審，使績效評價融入每個考古工作環(huán)節(jié)。完善經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的個性指標(biāo)內(nèi)容，從促進(jìn)文化建設(shè)，改善民生環(huán)境，提高經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率等角度出發(fā)，制定具有考古自身專業(yè)特性的個性指標(biāo)[3]。統(tǒng)一績效目標(biāo)評價方法和參考標(biāo)準(zhǔn)，確?？冃繕?biāo)可量化、可評價、可比較，實(shí)現(xiàn)資金管理標(biāo)準(zhǔn)化、合理化、精準(zhǔn)化。全面實(shí)行績效管理制度，加快績效監(jiān)督平臺建設(shè)，制定項(xiàng)目績效監(jiān)控長效機(jī)制。圍繞年初設(shè)定的績效考評目標(biāo)，時時跟蹤、督導(dǎo)績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及預(yù)算執(zhí)行情況，準(zhǔn)確掌握工作進(jìn)展情況、資金使用進(jìn)度、項(xiàng)目實(shí)施和財務(wù)管理等情況，及時發(fā)現(xiàn)問題，整改問題。

積極推廣考古前置。

考古前置又稱“先考古，后出讓”，是指建設(shè)單位進(jìn)行基本建設(shè)工程時，將原來由建設(shè)單位獲得土地使用權(quán)后進(jìn)行的考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘事項(xiàng)提前到建設(shè)單位獲得土地使用權(quán)前進(jìn)行，確保土地掛牌出讓前已經(jīng)完成全部文物必要審批手續(xù)，真正實(shí)現(xiàn)“凈地出讓”?？脊徘爸媒o基建考古帶來了全新的轉(zhuǎn)變。委托方由建設(shè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋貎洳块T，考古工作提前介入，最大程度地保護(hù)了文物的安全，減少了建設(shè)單位前期規(guī)劃審批流程，降低了建設(shè)成本，縮短了建設(shè)工期，緩解了政府與企業(yè)的矛盾。2018年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)利用改革的若干意見》提出“完善基本建設(shè)考古制度，地方政府在土地儲備時，對可能存在文物遺存的土地，在依法完成考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘前不得入庫”；2019年，《國家文物局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)考古管理的意見》明確提出“積極推動土地儲備考古前置工作”；2021年，自然資源部、國家文物局《關(guān)于在國土空間規(guī)劃編制和實(shí)施中加強(qiáng)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)管理的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步指明健全“先考古，后出讓”政策機(jī)制的具體要求。這些文件的陸續(xù)出臺，為推進(jìn)考古前置工作提供了政策性依據(jù)與具體指導(dǎo)。當(dāng)前我國部分城市已走在土地儲備考古前置工作改革的前列，如北京、鄭州、西安、濟(jì)南、成都、廣州等20多個城市相繼落實(shí)“先考古，后出讓”的政策措施。但土地儲備考古前置工作改革起步較晚，運(yùn)行機(jī)制尚不成熟，土地儲備工作與考古工作難以有機(jī)銜接，仍處于探索發(fā)展的階段。各地政府部門應(yīng)從理順管理體制機(jī)制入手，盡快完善和落實(shí)“先考古，后出讓”制度，充實(shí)相應(yīng)政策和配套措施，從源頭上規(guī)范和保障考古前置工作的順利開展。

聚焦考古百年發(fā)展歷程，基建考古工作成績斐然，重大考古新發(fā)現(xiàn)層見疊出。為加快考古學(xué)科創(chuàng)新，助推經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展，豐富歷史文化內(nèi)涵發(fā)揮了重要作用。面對新階段、新形勢、新要求，基建考古工作要始終堅守“保護(hù)第一、加強(qiáng)管理、挖掘價值、有效利用”“讓文物活起來”的文物工作方針，逐步增強(qiáng)文物工作的主動性、計劃性和科學(xué)性。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，穩(wěn)步做好文物保護(hù)與基本建設(shè)的統(tǒng)籌推進(jìn)工作，完善基建考古經(jīng)費(fèi)渠道，健全項(xiàng)目績效評價長效機(jī)制，讓考古事業(yè)更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民美好生活的需要。基建考古作為社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市發(fā)展、人民文化素養(yǎng)提升的主要途徑和重要手段，正一步步邁向蓬勃發(fā)展的新階段。