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    領(lǐng)導(dǎo)權(quán)能和風(fēng)險回應(yīng):村黨組織環(huán)境健康治理的規(guī)范路徑

    2023-02-22 13:12:26
    商丘師范學(xué)院學(xué)報 2023年1期
    關(guān)鍵詞:規(guī)制黨組織村民

    韓 康 寧

    (北京師范大學(xué) 法學(xué)院,北京100875)

    2022年10月,習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中指出,“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),堅決維護(hù)國家安全,防范化解重大風(fēng)險”“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”[1]。因此,鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境安全需要從化解環(huán)境風(fēng)險的角度來進(jìn)行保障。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促成了風(fēng)險社會的產(chǎn)生,進(jìn)而環(huán)境風(fēng)險也伴隨著經(jīng)濟(jì)的騰飛悄然滋生。城鄉(xiāng)分治二元結(jié)構(gòu)下,鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理問題相對突出,農(nóng)村區(qū)域的人體健康和財產(chǎn)安全更易遭受環(huán)境與健康風(fēng)險威脅。環(huán)境與健康風(fēng)險是一個表現(xiàn)形式多樣、涉及領(lǐng)域廣泛的問題域,其背后是風(fēng)險社會的泛化趨勢。人類在特定時空認(rèn)知的有限性,造成了科學(xué)技術(shù)的不確定性,使得人類無法以一種“全知”的視角看待環(huán)境與健康風(fēng)險。為應(yīng)對其作用機(jī)制的復(fù)雜性與危害發(fā)生的不確定性,《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》中明確了保護(hù)公眾健康的立法目的,確立了環(huán)境健康風(fēng)險評估制度,對環(huán)境健康風(fēng)險進(jìn)行評價與管理,進(jìn)而采取必要的規(guī)制措施,以防止環(huán)境與健康風(fēng)險現(xiàn)實化[1]。村黨組織作為農(nóng)村環(huán)境治理的核心領(lǐng)導(dǎo)力量,應(yīng)及時處理好避免環(huán)境污染對人體造成損害這一重要議題,妥善發(fā)揮出村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)能,以回應(yīng)農(nóng)村環(huán)境與健康風(fēng)險的治理需求。這不僅關(guān)系著鄉(xiāng)村居民的健康福祉,也對鄉(xiāng)村全面振興具有重要意義。

    一、村黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村環(huán)境風(fēng)險防控的理論基礎(chǔ)

    農(nóng)村工作對黨和國家具有重要意義,環(huán)境工作事關(guān)農(nóng)村群眾福祉,必須對基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位加以明確。農(nóng)村領(lǐng)域的環(huán)境治理,正面臨著從“損害救濟(jì)”到“風(fēng)險預(yù)防”的轉(zhuǎn)向,村黨組織應(yīng)在風(fēng)險社會的背景下,作出必要的治理回應(yīng),在審視現(xiàn)存環(huán)境損害的基礎(chǔ)上,也要關(guān)注面向未來的環(huán)境健康風(fēng)險,以妥善保護(hù)農(nóng)村居民人身和財產(chǎn)權(quán)益?!吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》中強(qiáng)調(diào),村黨組織在鄉(xiāng)村治理中處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位,是聯(lián)系中國共產(chǎn)黨和基層農(nóng)民的關(guān)鍵一環(huán),統(tǒng)領(lǐng)其他農(nóng)村基層組織[2]。只有明確村黨組織在環(huán)境規(guī)制中的地位,理順村黨干部在環(huán)境工作中的職責(zé),思考村黨組織在環(huán)境工作中的規(guī)制方式,才能保障村黨組織在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中發(fā)揮出治理能動作用。

    (一)村黨組織全方位領(lǐng)導(dǎo)基層治理角色定位的科學(xué)性

    村黨組織全方位領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的科學(xué)角色定位,使得其能夠有效且全面地規(guī)制具有廣泛性的農(nóng)村環(huán)境健康風(fēng)險。農(nóng)村區(qū)域的特點,使得農(nóng)村環(huán)境健康風(fēng)險的形成帶有一定的特殊性,主要可劃分為累積性環(huán)境健康風(fēng)險和突發(fā)性環(huán)境健康風(fēng)險。環(huán)境與健康風(fēng)險廣泛存在于農(nóng)業(yè)、生產(chǎn)生活、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移等領(lǐng)域,均會間接或直接地造成生態(tài)環(huán)境或人身財產(chǎn)損害后果[2]。農(nóng)村工作在中國具有特殊的定位和價值屬性,隨著“三農(nóng)”工作的不斷深入,“重城市,輕鄉(xiāng)村”的環(huán)保思維有所改善,若想充分保障鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境和村民健康,就離不開村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。黨的二十大報告中也明確指出,“積極發(fā)展基層民主,健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制,完善基層直接民主制度體系和工作體系”,“增強(qiáng)黨組織政治功能和組織功能,堅持大抓基層的鮮明導(dǎo)向,把基層黨組織建設(shè)成為有效實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘,激勵黨員發(fā)揮先鋒模范作用,保持黨員隊伍先進(jìn)性和純潔性”[1]。

    首先,中國村黨組織是全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村組織和工作的基層組織。我國現(xiàn)有128萬個農(nóng)村黨組織[3],形成了完備的組織體系,在落實農(nóng)村環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中發(fā)揮著組織機(jī)構(gòu)的核心領(lǐng)導(dǎo)作用??偟膩碚f,在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之下,村黨組織是政治引領(lǐng)者、經(jīng)濟(jì)推動者、矛盾化解者和力量整合者[4],能夠在環(huán)境治理過程中發(fā)揮獨特功用。其次,中國在立法層面對村黨組織的地位與作用作出了規(guī)定。在《中華人民共和國村民委員會組織法》《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022 年)》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》中都明確了農(nóng)村基層黨組織的政治功能,也指出了加強(qiáng)基層治理能力建設(shè)的必然性。尤其在《中國共產(chǎn)黨章程》(2022修改)第32條中明文規(guī)定,“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘,是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)”,并列明了其基本任務(wù)。最后,在現(xiàn)實層面,村黨組織是落實黨中央政策、維護(hù)村民自治、領(lǐng)導(dǎo)本村社會治理的首要主體。隨著鄉(xiāng)村居民對美好生活需求的不斷提升,對環(huán)境訴求的不斷加大,需要具有整合能力的村黨組織發(fā)揮環(huán)境治理作用。鄉(xiāng)村環(huán)境治理的成效在一定程度上體現(xiàn)在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力上。因此,在基層治理的過程中,村黨組織要切實發(fā)揮好環(huán)境治理的帶頭作用,不斷提升中央政策的落實效果,為全面改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、保障農(nóng)村群眾的身體健康提供堅強(qiáng)的組織保證[5]。綜上所述,法制層面明確了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的職責(zé),為鄉(xiāng)村環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中的村黨組織角色定位提供了合法性支持。在“成本-效益”分析的影響下,農(nóng)村長期以農(nóng)業(yè)和消耗其他天然資源為基礎(chǔ)獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展,盲目追求“性價比”,渴望以最小的付出換取最大的經(jīng)濟(jì)效益,這一發(fā)展模式雖一定程度上緩解了農(nóng)村的發(fā)展困局,卻也為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境埋下了定時炸彈。鄉(xiāng)村若想逃離上述的發(fā)展陷阱,就需要基于村黨組織的角色定位,全方位發(fā)揮出村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)職能,從而協(xié)調(diào)好“環(huán)境保護(hù)”和“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”間的應(yīng)然尺度。

    (二)村黨組織風(fēng)險決策內(nèi)在邏輯的合理性

    村黨組織在鄉(xiāng)村環(huán)境治理的全方位核心作用的發(fā)揮,主要通過思想引領(lǐng)、組織保障、成員帶動等方式形成的風(fēng)險決策來得以體現(xiàn),進(jìn)而回應(yīng)著城鄉(xiāng)分治模式下農(nóng)村環(huán)境健康風(fēng)險的泛化趨勢。

    在風(fēng)險評估階段,村黨組織以思想引領(lǐng)的方式,調(diào)動農(nóng)村居民的環(huán)境訴求表達(dá)。在環(huán)境健康工作領(lǐng)域中,行政管理部門會根據(jù)從專門的風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)獲得的數(shù)據(jù)結(jié)果來制定相關(guān)政策。相關(guān)部門在制定風(fēng)險規(guī)制政策的過程中,不單需要以科學(xué)技術(shù)為核心的科學(xué)理性參與,也需要以社會公眾呼聲為核心的社會理性加入。但通常情況下,農(nóng)村領(lǐng)域的“環(huán)境健康風(fēng)險”的呼聲是微乎其微的,使得“風(fēng)險溝通”在農(nóng)村停擺,無法發(fā)揮出應(yīng)有的“傾聽民意”的作用。此時,就需要村黨組織為民發(fā)聲,向上級主管部門反應(yīng)村民的合理呼聲。在風(fēng)險管理階段,村黨組織以成員帶動的方式,推動環(huán)境風(fēng)險規(guī)制政策和舉措順利落地。農(nóng)村環(huán)境健康風(fēng)險從某種程度上來說,是無法完全遏制的,但可以在盡可能的范圍內(nèi)予以預(yù)測和控制。倘若鄉(xiāng)村環(huán)境風(fēng)險治理想實現(xiàn)控制的合理性和及時性,就需要村黨員干部充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用,在國家法規(guī)政策的指引下,進(jìn)行必要的風(fēng)險規(guī)避決策。值得注意的是,村黨組織風(fēng)險決策的產(chǎn)生,得益于其自身的領(lǐng)導(dǎo)力。領(lǐng)導(dǎo)力被定義為領(lǐng)導(dǎo)者對追隨者施加的且追隨者主動接納的正面影響力[4],這就要求村黨員干部在農(nóng)村環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中要凝聚領(lǐng)導(dǎo)力,把握“領(lǐng)”和“導(dǎo)”兩個基本方向要求。第一,作為黨在基層的發(fā)言人,村黨組織肩負(fù)環(huán)境治理責(zé)任,從自我革新到引導(dǎo)群眾,督促落實環(huán)境風(fēng)險規(guī)制措施,不斷夯實領(lǐng)導(dǎo)核心地位。村黨組織要以黨和國家制定的環(huán)境風(fēng)險管理政策為根本遵循,發(fā)揮風(fēng)險規(guī)制對鄉(xiāng)村振興的保障功能,堅持正確的政治引領(lǐng),肩負(fù)責(zé)任感與使命感,始終以維護(hù)農(nóng)村群眾的切身利益為準(zhǔn)繩。第二,村黨組織風(fēng)險決策是基層黨組織溝通協(xié)調(diào)功能的具體展現(xiàn)。村黨組織是農(nóng)村各主體的連接器,協(xié)調(diào)各方在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中的利益沖突,及時反饋農(nóng)民群眾對環(huán)境工作的合理訴求,力求找到中央頂層設(shè)計中風(fēng)險規(guī)制政策與基層群眾權(quán)利訴求的結(jié)合點,調(diào)動農(nóng)村整體環(huán)境工作參與的積極性,使公眾參與原則滲透到風(fēng)險規(guī)制中??傊?,村黨組織風(fēng)險決策是順應(yīng)以人為本的風(fēng)險規(guī)制理念,同時還要落實具體規(guī)制政策,化解各主體間的利益沖突與觀念分歧。村黨組織在風(fēng)險規(guī)制過程中主要通過民主協(xié)商與民主監(jiān)督來落實民主決策,推進(jìn)協(xié)商機(jī)制的運行。最后,村黨組織風(fēng)險決策內(nèi)在邏輯的合理性,離不開組織保障的工作方式。城鄉(xiāng)分治模式下,農(nóng)村環(huán)境的前期治理重心停留在改善人居環(huán)境、強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和提升環(huán)境服務(wù)水平等領(lǐng)域,對以污染物為核心的累積性或突發(fā)性環(huán)境健康風(fēng)險的關(guān)注度不足。而村黨組織的組織保障優(yōu)勢就體現(xiàn)在能夠根據(jù)環(huán)境治理需求作出必要轉(zhuǎn)向,將鄉(xiāng)村環(huán)境治理的重心由提供基礎(chǔ)服務(wù)向鄉(xiāng)村環(huán)境風(fēng)險預(yù)防轉(zhuǎn)移,進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。村黨組織成員的先進(jìn)性體現(xiàn)在能夠通過自我學(xué)習(xí)或宣傳教育“風(fēng)險預(yù)防”理念,強(qiáng)化自身對于風(fēng)險社會的認(rèn)識。并在此基礎(chǔ)上,村黨組織為具有不確定性的環(huán)境與健康風(fēng)險規(guī)制注入更多的確定性風(fēng)險管理決策。

    二、村黨組織領(lǐng)導(dǎo)健康風(fēng)險防控中存在的現(xiàn)實困境

    環(huán)境風(fēng)險防控作為鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理中的關(guān)鍵一環(huán),是一個需要村民積極參與的系統(tǒng)性工作。但現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制下的環(huán)境風(fēng)險防控缺乏強(qiáng)有力的配套制度支撐,村黨組織引領(lǐng)思想方法以及自我強(qiáng)化的內(nèi)生動力建設(shè)不足,鄉(xiāng)村風(fēng)險管理模式?jīng)]有在充分民主協(xié)商的機(jī)制下進(jìn)行多元化選擇;村黨組織在一定程度上缺乏風(fēng)險管理公信力,以致村民對風(fēng)險管理的認(rèn)同感不足;基層村黨組織在環(huán)境風(fēng)險管理中防控能力不足,無法有效地將村黨組織的組織資源轉(zhuǎn)化為風(fēng)險規(guī)制資源。

    (一)成員帶動能力較弱:環(huán)境風(fēng)險防控能力有待提高

    首先,村黨組織成員構(gòu)成不甚合理,整體上呈現(xiàn)“老齡化”趨勢,且成員“事前預(yù)防”的風(fēng)險防控意識與知識儲備不足。環(huán)境風(fēng)險作為黨和國家著重關(guān)注的民生熱點,需要相對專業(yè)的知識背景和較為優(yōu)秀的工作能力予以保障,但農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后,大量年輕勞動力出走城市使得村黨組織成員缺乏精英人才。中老年的村民黨員作為村黨組織中的“大多數(shù)”,年齡偏大、學(xué)習(xí)能力受限、發(fā)展教育意識的不足等因素使其無法有效應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險的特殊性。此外,現(xiàn)行的村民黨員選舉制度不甚合理,在選舉村組織負(fù)責(zé)人的過程中過分偏重資歷和聲望,對村黨干部候選人的規(guī)制引領(lǐng)能力和相關(guān)風(fēng)險管理知識考察不足。村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子在環(huán)境風(fēng)險決策的管控中缺乏對民主集中制的全面貫徹,在強(qiáng)調(diào)黨組織的集中領(lǐng)導(dǎo)中忽視了引領(lǐng)作用,在風(fēng)險管理中涉及村民集體利益的一些事項,沒有經(jīng)過村黨組織集體充分討論,而是由村黨干部“單方面”決策,因此無法確保舉措的科學(xué)化、民主化。再加上一些村黨組織的思想政治建設(shè)薄弱,思想引領(lǐng)作用不強(qiáng),部分村黨干部忽視環(huán)境風(fēng)險的復(fù)雜性與客觀性,致使風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實危害,沖擊著村民對村黨組織的信任感。尤其是在推行村黨組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”后,多重農(nóng)村治理權(quán)力將會集中到一人手中,若其缺乏對黨內(nèi)法規(guī)的敬畏之心,對《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定(試行)》的理解不到位,那么在落實環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的執(zhí)行和監(jiān)督檢查等程序的過程中更易滋生腐敗,使廉政風(fēng)氣受損。

    其次,村黨組織在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中的管理策略和方式較為單一,缺乏對鄉(xiāng)村實際的合理審視?,F(xiàn)階段農(nóng)村的基層環(huán)境治理內(nèi)容大多參考城市的治理經(jīng)驗,以城市集中化治理為仿照標(biāo)準(zhǔn),在治理方向上依然圍繞在日常生活垃圾、污水處理和廁所改造等方面,并未走出事后環(huán)境治理救濟(jì)的老路。部分組織成員缺乏對事前風(fēng)險預(yù)防的關(guān)注,忽略將宏觀的風(fēng)險規(guī)制政策與村集體的自身情況相結(jié)合;調(diào)研所屬農(nóng)村的差異化與未來發(fā)展趨勢等相關(guān)舉措較少,無法有效融合資源特征、村民分布區(qū)域等鄉(xiāng)村環(huán)境中的固有要素,也就不能有效對客觀現(xiàn)實進(jìn)行有序的協(xié)同風(fēng)險規(guī)制。比如,當(dāng)前大多數(shù)省市以城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化為治理目標(biāo),導(dǎo)致部分村黨組織大肆盲目倡導(dǎo)發(fā)展焚燒發(fā)電項目,缺乏合理環(huán)境風(fēng)險評估,使農(nóng)村成為環(huán)境風(fēng)險的潛在“受害者”[6]。鄉(xiāng)村簡單仿照城市環(huán)境治理的方法,一方面所需資金巨大,另一方面存在二次污染的風(fēng)險,不利于對環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行合理規(guī)制。此外,村黨組織在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中同村民和其他農(nóng)村基層組織的有效溝通不足;村黨組織在推進(jìn)環(huán)境風(fēng)險規(guī)制過程中,對黨組織和黨員在基層環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中的先進(jìn)事跡宣傳力度有限,以致農(nóng)村維護(hù)環(huán)境安全的社會心態(tài)營造不夠。

    (二)思想引領(lǐng)效益損耗:環(huán)境風(fēng)險規(guī)制公信力不足

    一是農(nóng)村環(huán)境風(fēng)險管理中存在著部分村黨組織與黨員模范帶頭作用缺乏的問題。村黨組織成員帶頭落實風(fēng)險規(guī)制措施的欠缺,影響了村黨組織和黨員在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制工作中的威信力。而這歸根結(jié)底是由于村黨組織成員的綠色發(fā)展意識落后,對“以人為本”的環(huán)境風(fēng)險防控的預(yù)防功能認(rèn)識不到位。環(huán)境風(fēng)險所涉范圍廣泛,存在于農(nóng)業(yè)、工業(yè)等涉及鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的諸多關(guān)鍵性產(chǎn)業(yè)之中。農(nóng)村受制于特定區(qū)域環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制,長期由以發(fā)展農(nóng)業(yè)、手工業(yè)為核心的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)在一定程度上為農(nóng)村發(fā)展提供物質(zhì)保障基礎(chǔ)。部分區(qū)域的農(nóng)村為轉(zhuǎn)變這一經(jīng)濟(jì)體系構(gòu)成,在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下,引進(jìn)部分高污染高風(fēng)險的高經(jīng)濟(jì)效益企業(yè),追求短期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視長遠(yuǎn)的環(huán)境保護(hù)。農(nóng)村地區(qū)環(huán)境與健康風(fēng)險一部分來源于基層政府與市場主體的合謀風(fēng)險,使得環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的良性狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范失序;本應(yīng)發(fā)揮出規(guī)制環(huán)境風(fēng)險的制度機(jī)制也因此失效,甚至?xí)x擇性忽視對生態(tài)環(huán)境和人體健康的保護(hù),對環(huán)境風(fēng)險手下留情,直接導(dǎo)致村黨組織的公信力受損[2]。此種消極應(yīng)對環(huán)境健康風(fēng)險的態(tài)度,使得農(nóng)村黨組織在環(huán)境風(fēng)險防控的過程中無法發(fā)揮出強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力,導(dǎo)致村黨組織成員對環(huán)境風(fēng)險制度中涉及的前期信息搜集、風(fēng)險評估、風(fēng)險管理等專業(yè)化的技術(shù)和理念掌握不到位,無法有效實現(xiàn)環(huán)境事前風(fēng)險防控。

    二是村黨組織對村民參與環(huán)境風(fēng)險防控的調(diào)動力不足。對于環(huán)境風(fēng)險這一環(huán)境治理中的新興領(lǐng)域,村民缺乏相關(guān)知識的獲取渠道,對風(fēng)險防控的認(rèn)識不足,進(jìn)而亦缺乏環(huán)境風(fēng)險防控參與的自覺性。村民是鄉(xiāng)村環(huán)境風(fēng)險防控的主體和直接受益者,卻無法形成內(nèi)需的風(fēng)險防控主體性動力?,F(xiàn)階段農(nóng)村環(huán)境風(fēng)險防控?zé)o法完全將經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)相融合,部分村黨組織在引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中對“綠水青山就是金山銀山”的認(rèn)識不到位,沒有完全結(jié)合鄉(xiāng)村地域特色形成綠色農(nóng)業(yè)、工業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)等項目。一旦有兼具高度環(huán)境風(fēng)險和高收益的雙面性產(chǎn)業(yè)被叫停整改,村民就會因為自身經(jīng)濟(jì)利益受損(比如企業(yè)提供了大量的工作崗位)而增加對環(huán)境風(fēng)險防控的不理解和抵觸心理[7]。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn),鄉(xiāng)村集體意識和穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)受到一定程度的沖擊,原有的互助精神傳統(tǒng)被削弱,導(dǎo)致村民對環(huán)境治理等公共事務(wù)關(guān)注度不夠,出現(xiàn)敷衍了事、被動和消極參與的現(xiàn)象。

    (三)組織保障協(xié)調(diào)失效:環(huán)境風(fēng)險規(guī)制溝通程序不暢

    第一,鄉(xiāng)村主體與村黨組織間的環(huán)境治理利益連接度較低,對環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的利益溝通和認(rèn)同感不足。農(nóng)村環(huán)境風(fēng)險防控離不開村民的參與和配合,但農(nóng)村基層民主監(jiān)督機(jī)制的不健全再加上環(huán)境風(fēng)險的隱蔽性,導(dǎo)致村民主觀上無法全面認(rèn)識到環(huán)境風(fēng)險的危害性,多數(shù)情況下只對已經(jīng)顯現(xiàn)的環(huán)境危害具有敏感性,致使參與風(fēng)險防控的積極性偏低。此外,風(fēng)險規(guī)制溝通程序的不暢會影響群眾的參與度,降低對村黨干部的信任度,從而無法有效形成環(huán)境風(fēng)險防控中的組織整合能力和成員調(diào)動能力。此外,不同于農(nóng)村其他生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域,環(huán)境風(fēng)險防控具有專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)性高等特點,僅以村黨組織的帶動是無法順利完成風(fēng)險防控任務(wù)的,急切需要具備環(huán)境風(fēng)險評估與管理專業(yè)背景的環(huán)保社會組織的支持。目前我國環(huán)境與健康風(fēng)險評估制度還在發(fā)展階段,地方政府對相關(guān)企業(yè)和社會組織的培育和扶持力度不足,也就使得專業(yè)性環(huán)保組織“力不從心”,無法發(fā)揮出應(yīng)有的價值和作用。

    第二,村黨組織習(xí)慣于依賴政府主導(dǎo)風(fēng)險規(guī)制,缺乏自主能動性,且對農(nóng)民的參與不夠重視。目前國家層面積極提倡和呼吁將“公眾參與原則”運用到基層治理中,力求在鄉(xiāng)村規(guī)劃項目建設(shè)和社會公共治理中保障村民的參與權(quán)利。而現(xiàn)實中卻存在地方政府主導(dǎo)鄉(xiāng)村基層治理的情況,尤其是在環(huán)境風(fēng)險防控這類專業(yè)化程度較高的制度政策設(shè)計中,忽視鄉(xiāng)村基層黨組織的“實操性”問題依然存在,村民相關(guān)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、討論決策等權(quán)利都無法得到充分保障,導(dǎo)致村民在環(huán)境風(fēng)險防控中缺乏參與感[8]。如在具有環(huán)境風(fēng)險的建設(shè)項目的區(qū)域規(guī)劃與選址、后期運營與維護(hù)等環(huán)節(jié)中,農(nóng)民的參與度較低。村民作為環(huán)境風(fēng)險防控的直接受益者和保護(hù)主體,理應(yīng)有表達(dá)意愿的權(quán)利,但由于環(huán)境風(fēng)險防控工作中存在宣傳不到位等情況,致使村民缺乏環(huán)境規(guī)劃認(rèn)同的現(xiàn)象發(fā)生。村黨組織在鄉(xiāng)村治理體系的框架下,對環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的細(xì)化、實化工作不到位,沒有將村民的“主人公”地位擺放到突出位置,所以無法充分聆聽村民環(huán)境治理聲音和滿足村民對人居環(huán)境的個性化需求[9]。

    三、村黨組織領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境健康風(fēng)險防控的完善路徑

    為整體提升村黨組織在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中的領(lǐng)導(dǎo)力、明確其核心領(lǐng)導(dǎo)地位、聯(lián)系與協(xié)調(diào)農(nóng)村各風(fēng)險規(guī)制主體、確保環(huán)境風(fēng)險規(guī)制落到實處,村黨組織就要以政治思想引領(lǐng)為基礎(chǔ)、以黨組織為保障、以村黨干部為驅(qū)動力,全方位提升村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式。村黨組織在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中要從管理職能向治理職能轉(zhuǎn)變、權(quán)利治理向能力治理轉(zhuǎn)變、領(lǐng)導(dǎo)型治理向復(fù)合型治理轉(zhuǎn)變。

    (一)厚植村黨組織領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)在動能:加強(qiáng)村黨組織風(fēng)險防控的常態(tài)化管理

    基層黨組織成員作為農(nóng)村環(huán)境風(fēng)險管理中的直接責(zé)任主體,要樹立管理意識,不斷強(qiáng)化自身風(fēng)險規(guī)制知識儲備和預(yù)防風(fēng)險的思想引領(lǐng)作用;克服因循守舊的工作方式,打破以經(jīng)濟(jì)效益為優(yōu)先的傳統(tǒng)風(fēng)險規(guī)制束縛;樹立依靠群眾的規(guī)制思維,調(diào)動一切積極因素進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險規(guī)制。

    第一,村黨組織要落實環(huán)境風(fēng)險管理,采取措施遏制環(huán)境風(fēng)險。村黨組織要對農(nóng)村傳統(tǒng)利益主體進(jìn)行調(diào)整,村黨干部要強(qiáng)化自身責(zé)任意識,統(tǒng)籌管控農(nóng)村環(huán)境與健康風(fēng)險,發(fā)揮好村黨組委員在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中的職責(zé);發(fā)揚民主作風(fēng),側(cè)重提升組織能力,發(fā)揮思想政治引領(lǐng)功能;加大對農(nóng)村居民的思想政治教育工作,增強(qiáng)居民對環(huán)境風(fēng)險規(guī)制政策的認(rèn)同感,加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的相關(guān)知識學(xué)習(xí),提升村黨組織的影響力與凝聚力;勇于接受群眾和黨員監(jiān)督,推行環(huán)境風(fēng)險規(guī)制事務(wù)的公開。國家應(yīng)盡快出臺相應(yīng)精細(xì)化法規(guī),進(jìn)一步夯實村黨組織的責(zé)任基底,并為村黨組織科學(xué)民主落實風(fēng)險管理提供行動指南。

    第二,創(chuàng)新村黨組織環(huán)境風(fēng)險管理方式。村黨組織在全面落實環(huán)境風(fēng)險規(guī)制政策的同時,應(yīng)借助“互聯(lián)網(wǎng)+”打造信息服務(wù)平臺,做好“上傳下達(dá)”式的環(huán)境風(fēng)險信息的有效傳遞,著重化解群眾有較高訴求的環(huán)境風(fēng)險難題。聆聽村民訴求,匯聚群眾聲音,強(qiáng)化風(fēng)險規(guī)制服務(wù)建設(shè)。村黨組織風(fēng)險規(guī)制工作的落實,應(yīng)從細(xì)節(jié)出發(fā),地毯式地做好風(fēng)險排查與規(guī)制工作,著重搭建村黨組織成員規(guī)制帶頭作用的平臺和載體,使村黨組織在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中有所作為。同時,風(fēng)險防控管理要兼顧環(huán)境風(fēng)險防控的動態(tài)性,圍繞著環(huán)境風(fēng)險的獨特機(jī)理開展“預(yù)防性”的監(jiān)測與管理,一切以時間地點為轉(zhuǎn)移,將黨組織引領(lǐng)與農(nóng)村群眾自治和協(xié)商相結(jié)合,正確落實環(huán)境風(fēng)險規(guī)制。此外,村黨組織要推進(jìn)基層民主政治建設(shè),不斷完善村民自治機(jī)制,營造良好的制度運行環(huán)境,推進(jìn)村黨組織同基層自治組織的合作。在保障村民自治權(quán)的基礎(chǔ)上,充分發(fā)揮環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的規(guī)范作用,力求黨的領(lǐng)導(dǎo)、基層的民主參與、合理規(guī)制的完美融合。從而在落實環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的過程中,村黨組織能夠保障村民利益訴求的通道暢通,維護(hù)農(nóng)民的民主權(quán)利,使環(huán)境風(fēng)險規(guī)制工作能夠公開、公平、公正,切實化解利益分歧,實現(xiàn)基層黨組織風(fēng)險管理的平穩(wěn)運行,從而維護(hù)全體村民的環(huán)境安全。

    (二)激活村黨組織領(lǐng)導(dǎo)外在影響:樹立農(nóng)村風(fēng)險防控管理中的公信力

    環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的根本目標(biāo)是保護(hù)公眾免受潛在的環(huán)境污染對身體損害的威脅,這也就表明村民是規(guī)制成效的受益者,企業(yè)和村集體是風(fēng)險規(guī)制的直接利益相關(guān)者。村黨組織想要加強(qiáng)對村民群眾的協(xié)調(diào)力和號召力,擴(kuò)大村民參與環(huán)境風(fēng)險規(guī)制工作,協(xié)調(diào)各方利益,就必須使村黨組織在鄉(xiāng)村治理中的公信力權(quán)威得以樹立和彰顯。

    一是村黨組織要以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩,堅持“依法治村”,開展環(huán)境風(fēng)險防控工作。村黨組織要全面落實黨中央鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的基本要求,保證風(fēng)險規(guī)制目的的順利實現(xiàn)。一切風(fēng)險規(guī)制行為要以法制為根本依據(jù),凝聚法律共識,維護(hù)農(nóng)村群眾的合法利益,不可盲目采取風(fēng)險規(guī)制行動。為保證措施的順利實施,村黨組織要樹立組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威,將行之有效的環(huán)境風(fēng)險規(guī)制政策以村規(guī)民約的形式進(jìn)行確立和適用;再結(jié)合農(nóng)村實際情況制定符合鄉(xiāng)村環(huán)境特殊性的村規(guī)民約,促成法規(guī)“落地”,最終實現(xiàn)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)能力的全方位提升,讓農(nóng)村主體切實感受到村黨組織的公信力權(quán)威。

    二是村黨組織要保證村黨組織成員的先進(jìn)性、純潔性,做到“打鐵還需自身硬”。村黨組織成員應(yīng)由思想政治素養(yǎng)高、群眾基礎(chǔ)好、溝通能力強(qiáng)、廉潔自律的黨員構(gòu)成,再從中民主選取出具備法律素養(yǎng)、勇于擔(dān)當(dāng)、善于協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)班子?;鶎哟妩h組織要實現(xiàn)村黨組織成員構(gòu)成的全面性,支持農(nóng)村黨員擔(dān)任社會組織負(fù)責(zé)人,吸納優(yōu)秀社會組織骨干加入黨員隊伍,為環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的推行制造條件。為防止對黨的新發(fā)展理念認(rèn)識不充分,村黨組織和干部應(yīng)堅持用知識武裝自己,確保環(huán)境風(fēng)險規(guī)制始終圍繞著“三農(nóng)”的綠色發(fā)展,保證鄉(xiāng)村的全面振興。在黨中央的統(tǒng)一部署下,村黨組織深化管理機(jī)制,依據(jù)黨內(nèi)法律法規(guī)形成組織討論的長效規(guī)制機(jī)制,做到核心領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)各方,全面落實環(huán)境風(fēng)險規(guī)制政策。提升村黨組織帶頭人對環(huán)境風(fēng)險管理的敏感性,加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子的梯隊化培養(yǎng),及時引進(jìn)優(yōu)秀人才或退休返鄉(xiāng)干部,提升環(huán)境風(fēng)險規(guī)制推行過程的人性化與科學(xué)化。村黨組織領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)注重自我審視,自上而下的摸排分析,做好環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中的檔案記錄與管理;著重加強(qiáng)村黨組織隊伍建設(shè),完成長期、高效的環(huán)境風(fēng)險規(guī)制機(jī)制;做好基礎(chǔ)的黨建工作,積極引導(dǎo)農(nóng)村環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的正確方向,確實保障鄉(xiāng)村生態(tài)安全和村民健康。

    (三)培育村黨組織領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同能力:形成村黨組織環(huán)境風(fēng)險管理協(xié)調(diào)機(jī)制

    在農(nóng)村環(huán)境與風(fēng)險規(guī)制中,村黨組織要發(fā)揮政治組織能力優(yōu)勢,強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)功能,凝聚多方力量。黨支部要以村集體為單位,成立農(nóng)村環(huán)境風(fēng)險管理小組,將環(huán)境規(guī)制落實到農(nóng)村各個領(lǐng)域,界定好村黨組織與各村民自治組織在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中的職能劃分,引導(dǎo)農(nóng)村群眾成立村民議事會、環(huán)境協(xié)商會等溝通組織。

    第一,在保證村民自治的前提下,環(huán)境風(fēng)險管理成員要學(xué)習(xí)環(huán)境風(fēng)險規(guī)制政策,應(yīng)通過法定選舉程序確立村黨組織領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任村民委員會、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合作組織的負(fù)責(zé)人,使得村“兩委”成員交叉任職,為環(huán)境風(fēng)險規(guī)制政策能夠在以上組織中順利推行與落實提供政治保障,減少風(fēng)險規(guī)制阻力。村黨組織還要積極籌建村務(wù)監(jiān)督委員會,保證村民成員的合理比例,以監(jiān)督健康與風(fēng)險規(guī)制的有效落實。針對農(nóng)村環(huán)境風(fēng)險規(guī)制政策的推進(jìn)情況,村黨組織要實行黨員流動管理,讓每個農(nóng)村黨員都可以參與環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中去,間接擴(kuò)大政策支持的群眾基礎(chǔ)。

    第二,村黨組織應(yīng)完善溝通機(jī)制,做到村黨組織與社會機(jī)構(gòu)和村民的定期聯(lián)系,充分了解農(nóng)村企業(yè)在風(fēng)險規(guī)制中的現(xiàn)實困境和村民的現(xiàn)實需求,保證環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的順利實施。在農(nóng)村企業(yè)層面,村黨組織對環(huán)境風(fēng)險的規(guī)制作用體現(xiàn)在落實規(guī)制政策的順利推進(jìn)中,應(yīng)發(fā)揮村黨干部調(diào)動群眾的作用,積極宣傳有關(guān)環(huán)境風(fēng)險防控的相關(guān)基礎(chǔ)知識和國家法規(guī)政策,在相互理解且信任的前提下協(xié)調(diào)各方利益[10]。村黨組織要根據(jù)中央風(fēng)險規(guī)制要求,統(tǒng)籌鄉(xiāng)村發(fā)展,通過村黨組織對社會組織的指導(dǎo),在相關(guān)業(yè)務(wù)中進(jìn)行風(fēng)險規(guī)制,向上級政府和黨政機(jī)構(gòu)尋求政府采購、設(shè)立發(fā)展基金等輔助措施,填補風(fēng)險規(guī)制中農(nóng)村企業(yè)的利益流失,盡量使鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境風(fēng)險防控得以平衡。在村民層面,村黨組織應(yīng)著重提高環(huán)境風(fēng)險防控的思想引領(lǐng)能力的建設(shè),堅持以保護(hù)村民生命健康為中心的風(fēng)險規(guī)制理念?;鶎狱h干部要深入群眾,了解農(nóng)村農(nóng)民的環(huán)境訴求和實際困難,將其轉(zhuǎn)化為村黨組織風(fēng)險規(guī)制的行動依據(jù)。村黨組織要擴(kuò)大環(huán)境風(fēng)險常識的普及力度,采取現(xiàn)代通信手段定期開展知識講座和法規(guī)解讀,必要時可以邀請相關(guān)企業(yè)和高校等單位深入調(diào)研,尋求專業(yè)性的解決方案[11]。在鄉(xiāng)村治理的過程中,村黨組織和干部要勇于接受群眾監(jiān)督,創(chuàng)新基層環(huán)境風(fēng)險治理的監(jiān)督機(jī)制和意見反饋機(jī)制,對違法違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理。杜絕因腐敗致使環(huán)境風(fēng)險規(guī)制失效。村黨組織要保持環(huán)境治理的路徑通暢,不斷提升風(fēng)險規(guī)制的成果績效和鄉(xiāng)村社會的接受程度。

    四、結(jié)語

    村黨組織在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中的領(lǐng)導(dǎo)力是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下黨對農(nóng)村群眾環(huán)境權(quán)益的重大關(guān)切,是基層社會治理功能的現(xiàn)實投射。環(huán)境風(fēng)險規(guī)制是一個涉及多方權(quán)益長期化的動態(tài)治理過程[5],對基層黨組織復(fù)合領(lǐng)導(dǎo)能力是一個多元化的考驗,既包含著以政治引導(dǎo)為中心對農(nóng)村環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的方向指引和政策落實,挖掘農(nóng)村主體規(guī)制的參與活力;也包含著將中央關(guān)于環(huán)境風(fēng)險規(guī)制政策的宏觀目標(biāo)與農(nóng)村綠色發(fā)展的能動契合,發(fā)揮村黨組織的凝聚力,號召群眾參與、多方協(xié)同的風(fēng)險規(guī)制。村黨組織在環(huán)境規(guī)制中應(yīng)不斷鞏固領(lǐng)導(dǎo)地位,妥善提高風(fēng)險管理能力,激活村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的外在影響力,樹立農(nóng)村風(fēng)險防控管理中的公信權(quán)威;尋求村黨組織風(fēng)險決策的內(nèi)在邏輯生成,理順村黨干部在環(huán)境工作中的職責(zé),厚植村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在動能,加強(qiáng)村黨組織風(fēng)險防控的常態(tài)化管理;思考村黨組織在環(huán)境工作中的規(guī)制方式,培育村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同能力,完善風(fēng)險管理的協(xié)調(diào)機(jī)制;設(shè)立專門村黨組織風(fēng)險決策機(jī)構(gòu),加強(qiáng)村黨組織風(fēng)險防控的常態(tài)化管理。在此基礎(chǔ)上,發(fā)揮出村黨組織在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中的能動作用,塑造出村黨組織的方向引領(lǐng)和凝聚力量的風(fēng)險規(guī)制形象。

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    活力(2019年22期)2019-03-16 12:46:42
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    刑法論叢(2018年4期)2018-05-21 00:44:30
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    法治研究(2016年4期)2016-12-01 03:41:40
    對癥下藥 強(qiáng)健基層黨組織
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