超大城市應急管理體系建設(shè)研究*
——以上海市為例

上海中創(chuàng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研究院 任柯柯

上海作為超大型城市，城市運行中的風險呈現(xiàn)與一般城市不同的顯著特征，突出表現(xiàn)在風險種源多、風險復雜性和關(guān)聯(lián)性強、風險影響面廣等特點，城市風險的預警預防和風險處置難度更大，城市應急管理和風險防控面臨著更大挑戰(zhàn)和更高要求。

一、上海城市風險的主要類型和典型特征

特大城市面臨的城市風險正在朝著復雜化、多元化的方向發(fā)展，上海極具代表性，尤其在公共衛(wèi)生事件、自然災害、事故災害和社會安全事件中都具有鮮明特點。

自然災害：常規(guī)災害與極端災害并存。上海不但面臨臺風、洪水、地面沉降等具有長期性、持續(xù)性的風險，也受到風暴潮等極端突發(fā)災害的威脅。加之城市人口、經(jīng)濟、建筑高度密集，自然災害造人員傷害和財產(chǎn)損失往往更大。

事故災難：小災大損與大災重損并存。事故災害在四類突發(fā)事件中占比最高，在部分年份甚至達到80%左右。近年來每萬起交通事故死亡人數(shù)卻出現(xiàn)快速持續(xù)增長態(tài)勢，單起火災的損失折款數(shù)量也并未得到明顯遏制。局部疏漏引發(fā)“大災重損”事故也偶有發(fā)生。

公共衛(wèi)生事件：高頻事件與突發(fā)事件并存。上海公共衛(wèi)生事件體現(xiàn)出事件影響波及面廣、防控對象流動性強、潛在風險爆發(fā)環(huán)節(jié)多等特點。食品安全作為公共衛(wèi)生事件的“常客”，隨著外賣消費方式普及，監(jiān)管壓力持續(xù)上升。“新冠病毒”更是擊穿了上海傳染病防控體系，導致全市采取了數(shù)十天的靜默管理，對人民群眾生命健康和城市經(jīng)濟社會發(fā)展造成了嚴重挑戰(zhàn)。

社會安全事件：內(nèi)源引發(fā)和外源誘發(fā)并存?？焖侔l(fā)展期內(nèi)部矛盾集聚容易引發(fā)安全事件，尤其是“泄憤式”破壞城市正常生產(chǎn)和生活秩序的社會傷害行為，對城市公共安全構(gòu)成威脅。在全球化和信息化時代，災難因素跨越國界也更加容易，上海作為我國對外開放的門戶城市，面臨的形勢往往更為嚴峻。

二、上海城市運行與風險防控方面的主要經(jīng)驗

上海積極創(chuàng)新理念思路和方法，對標全球城市加強城市應急管理頂層設(shè)計，在統(tǒng)籌機制設(shè)計、基層網(wǎng)絡(luò)化管理、智能化管理、精細化管理等方面形成了一些好的做法。

一是加強頂層設(shè)計，構(gòu)建“組織+信息+隊伍+資源”統(tǒng)籌機制。上海市形成了各區(qū)域、各災種管理部門的信息交互網(wǎng)絡(luò)、綜合性應急隊伍體系、應急保障資源統(tǒng)籌機制等，在預防預警、應急處置、恢復建設(shè)等各個環(huán)節(jié)，加強縱向之間、橫向之間、內(nèi)外之間聯(lián)動，形成整體合力。

二是強化基層管理，織密全覆蓋風險防控網(wǎng)絡(luò)。上海非常重視加強基層應急管理工作，并形成了基層應急管理建設(shè)的創(chuàng)新模式。至今先后建立了10個市級基層應急管理單元和20多個區(qū)縣級基層應急管理單元。街鎮(zhèn)層面統(tǒng)籌治安、城管、安監(jiān)、協(xié)管、志愿者隊伍等隊伍資源，形成了街道網(wǎng)格綜合管理“1+3+N”的隊伍體系即突發(fā)事件應急管理隊伍體系。

三是注重預警預防，建立應急預案排查風險。上海應急管理的重心已經(jīng)從單純的“事后應急”轉(zhuǎn)向“事前、事中防控”，構(gòu)建了以1個市總體預案位為龍頭，以16個區(qū)分級預案、若干個專項和部門預案、部分基層應急管理單元預案以及重大活動應急預案為主體，適應上海特大城市應急管理工作特點的應急預案體系。

四是運用數(shù)字技術(shù)，提高智能化精細化應急管理水平。上海通過大數(shù)據(jù)中心建立城市安全運行底座，綜合各部門信息流量提高監(jiān)測預警的及時性和準確性，并運用北斗技術(shù)提高救災處置的高效性和專業(yè)性。截至六月底，全市各類場所主體已申領(lǐng)“場所碼”超過250萬個、布設(shè)“數(shù)字哨兵”近8萬臺，7月以來日均掃碼量、數(shù)據(jù)核驗調(diào)用量突破5000萬人次。

五是踐行多元共治，構(gòu)建政府+社會力量管控體系。上海城市應急管理中逐漸引入社會力量，大批量購買第三方機構(gòu)提供城市風險預警和監(jiān)測服務，通過“專業(yè)企業(yè)+社會組織+志愿者”充實專業(yè)應急救援隊伍，并借助社會力量做好事后保障以及安全教育培訓。

三、上海城市運行應急管理的主要不足

（一）各方的安全風險意識還明顯不足

紐約、倫敦、東京等國際化大都市普遍堅持了全周期的應急管理模式，并特別注重事前的風險預防工作，強化日常的應急演練和培訓宣傳，提高民眾的安全風險意識。上海已經(jīng)在逐步轉(zhuǎn)變以“事件為中心”的應急模式，但安全風險意識還有待提高。從城市管理部門來看，主動關(guān)口前移的風險情報收集、數(shù)據(jù)分析、風險監(jiān)測和預警等推進力度還有待加強。應急管理和風險防控的教育、專業(yè)培訓還明顯不足，還未建立起廣泛覆蓋的長效機制。

（二）應急管理平臺功能有待完善

上海在城市應急管理中也充分應用了大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)，但主要是在單個領(lǐng)域或部分地域的應用，全市層面的智慧應急管理系統(tǒng)功能仍顯不足。首先，信息數(shù)據(jù)分散，流動人口、公共設(shè)施、食品安全、醫(yī)療救助、氣象數(shù)據(jù)等各類數(shù)據(jù)歸集分散，且各部門數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一，多個信息系統(tǒng)兼容有難度，信息相互獲取難度大；二是數(shù)據(jù)更新不及時，突發(fā)事件產(chǎn)生時，數(shù)據(jù)常常不能有效反映基本情況；系統(tǒng)訪問容量嚴重不足，此輪疫情下，各級政府和民眾大量調(diào)用“隨申碼”“核酸碼”時，系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)面臨巨大挑戰(zhàn)；三是缺乏應急案例數(shù)據(jù)庫。由于城市突發(fā)事件的特點，導致在不確定的環(huán)境下決策者的價值取向、心理壓力和決策過程都有很大變化，更需要借鑒國內(nèi)外以往的歷史應急案例。但目前應急管理系統(tǒng)中缺少對類似案例的總結(jié)。

（三）城市應急的精細化管理有待提高

上海作為超大型城市，城市應急管理的精細化還有不少短板：比如，應急預案缺乏針對性和可操作性。目前上海雖制定了較全面的應急預案體系，但在預案編制前未引入風險評估機制和開展應急資源調(diào)查，預案很多流于形式，存在與與實際有效聯(lián)系不足、行動方案不夠細致等問題。又比如：風險隱患劃分等級標準不清晰影響風險隱患等級評定工作。各區(qū)在風險排查過程中缺乏統(tǒng)一的標準，部分區(qū)在上報過程中自行評估自由裁量權(quán)過大，導致居民質(zhì)疑政府公信力。還比如：對新型危機的應急處置手段有待完善。如對新經(jīng)濟業(yè)態(tài)帶來的風險、網(wǎng)絡(luò)信息安全風險、網(wǎng)絡(luò)輿情危機應對等，回應、處置機制還不完善，缺乏有效手段。

（四）城市應急管理的立法還比較滯后

相對于其他全球城市，上海在城市應急管理和風險防控的立法方面還比較滯后。主要體現(xiàn)在：一是應急體制建設(shè)缺乏法律支持。應急體系建設(shè)過程中，機構(gòu)設(shè)置、權(quán)責分工、失職懲罰等都需要依靠相關(guān)法律明確；二是部分既有法規(guī)脫節(jié)滯后。在傳統(tǒng)領(lǐng)域風險和互聯(lián)網(wǎng)、共享經(jīng)濟等非傳統(tǒng)領(lǐng)域風險疊加的新形勢下，部分既有政策法規(guī)脫節(jié)滯后，新的管理辦法和配套實施細則缺失，導致部分法規(guī)“懸在半空”，不能有效指導應急管理行為；三是法律貫徹執(zhí)行能力較弱。由于法律法規(guī)的不完善，參與主體的主要職責、權(quán)力范圍、失職的界定范圍以及懲罰措施等都不具備法律的規(guī)范性和約束力，在實踐落實過程中往往出現(xiàn)賞罰模糊，約束規(guī)范能力弱等問題。

四、上海城市運行應急管理面臨的新形勢

（一）新經(jīng)濟業(yè)態(tài)興起帶來新的城市風險

人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、生命科學等新技術(shù)廣泛應用催生一些新的城市風險。如共享單車大量投放會帶來車子亂停放、行駛安全、空間擁堵等問題；網(wǎng)絡(luò)約租車則更多引起對乘車人或司機安全的擔憂，成為社會關(guān)注的焦點。再比如：未來城市中無人機的應用、無人駕駛的推廣等，都會帶來城市新的安全風險。又比如：人工智能、生物科技等應用產(chǎn)生的倫理道德風險也值得關(guān)注。對這些新的風險點進行研究分析，探索形成新的治理思路和治理手段。

（二）網(wǎng)絡(luò)信息安全風險日益凸顯

伴隨著新一代信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)信息的廣泛應用，網(wǎng)絡(luò)信息安全成為城市安全的主要內(nèi)容。在個人業(yè)務、企業(yè)業(yè)務、政府業(yè)務以及城市管理日益依賴于網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的當下，這一風險更加值得關(guān)注和防范。

（三）長三角更高質(zhì)量一體化提出更高要求

眾多的城市、相近的文化、高頻的人員和經(jīng)濟往來使得長三角城市群演變?yōu)橐粋€復雜的有機體和巨大的運行系統(tǒng)，城市問題逐步演變?yōu)閰^(qū)域的風險。洪澇、臺風、水環(huán)境污染等，一地受災往往波及全域。新冠疫情等高傳染性公共衛(wèi)生事件更是會因區(qū)域一體化向縱深推進導致防控的空間尺度和投入強度大幅上升。作為長三角的龍頭城市，理應牽頭推動區(qū)域風險聯(lián)防聯(lián)控的模式創(chuàng)新。

五、上海完善城市運行應急管理體系的主要建議

（一）以常態(tài)化機制強化安全風險意識

加強城市應急管理部門的風險意識。把城市公共安全教育納入政府日常管理考核之中，推動政府部門的工作思路從應急管理轉(zhuǎn)向風險管理。加強社會風險管理責任的宣傳和公眾安全風險知識的科普，形成全社會的風險共識。定期組織聯(lián)合性的抗災、反恐等演習，邀請各個層面的市民參與，培養(yǎng)他們的危機意識和自救能力。建立社會應急保障動員機制，支持應急物資生產(chǎn)企業(yè)做好應急技術(shù)、生產(chǎn)能力和原料的戰(zhàn)略儲備，確保在重大公共安全事件發(fā)生時，企業(yè)能夠迅速完成應急物資生產(chǎn)儲備。

（二）以新型數(shù)字技術(shù)升級應急管理大數(shù)據(jù)平臺

聯(lián)合頭部新一代信息技術(shù)公司，以大數(shù)據(jù)中心為主體完善全市風險隱患數(shù)據(jù)庫、風險預警平臺，強化應急管理大數(shù)據(jù)平臺的識別、分析、應對、監(jiān)測和控制的全生命周期風險評估功能。進一步打通各部門各層級的數(shù)據(jù)壁壘，建立整合所有部門、市區(qū)鎮(zhèn)（街）實時聯(lián)動的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建適當?shù)姆治瞿Ｐ?，對城市安全風險進行有效的動態(tài)監(jiān)控和研判。建立涵蓋國內(nèi)外超大型城市各類危機事件的案例庫，在科學歸類匯總的基礎(chǔ)上，建立針對每一類安全風險的防控模型和應對指導規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，加入動態(tài)的當前城市多領(lǐng)域數(shù)據(jù)，

（三）以新形勢新要求加快地方法律法規(guī)建設(shè)

從地方立法的角度系統(tǒng)梳理涉及城市應急管理領(lǐng)域的聯(lián)動協(xié)調(diào)體制與機制，尤其要完善市應急管理局與其他部門、市與區(qū)之間的聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，將法律建設(shè)與體制機制的改革完善有效配合。推進預案標準化建設(shè)，對預案制定主體、制定流程、主要內(nèi)容、修訂要求、實戰(zhàn)演習等進行標準化規(guī)范；針對上海特大型城市應急管理的新特點，適時更新密集人群安全管理、高層建筑物安全管理、信息網(wǎng)絡(luò)安全管理等原有應急預案體系。盡快完善民營企業(yè)等社會力量參與社會應急保障的立法工作，明確其參與社會應急保障工作時在法律上的主體地位。

（四）全面提升超大城市公共衛(wèi)生應急管理能力

完善公共衛(wèi)生應急決策程序，重視數(shù)據(jù)信息的支撐作用，提升市級疾病預防控制機構(gòu)“一錘定音”的核心能力、健康大數(shù)據(jù)分析應用能力、前瞻性研究能力和決策咨詢能力。要抓住疫情傳播最初的寶貴窗口期，利用上海優(yōu)勢醫(yī)療資源和社會治理資源打“殲滅戰(zhàn)”。在早期的病例監(jiān)測、流行病學調(diào)查、社區(qū)隔離等環(huán)節(jié)上下功夫，盡快控制傳染源，阻斷傳染鏈條，力爭將疫情扼殺在萌芽階段。完善統(tǒng)一的疫情統(tǒng)計和疫情發(fā)布標準，及時公開發(fā)布疫情防控信息，有效引導社會輿論。要求市屬國企履行社會責任，開辦必要醫(yī)療物資生產(chǎn)企業(yè)，其產(chǎn)品有市儲備機構(gòu)及時收儲。鼓勵市內(nèi)醫(yī)療龍頭企業(yè)加強病毒檢測試劑、疫苗以及治療藥物研發(fā)。

（五）以協(xié)同治理理念搭建多元主體共同參與平臺

加快培育應急管理相關(guān)社會組織，充分借助社會力量加強風險評估和監(jiān)測，并監(jiān)督政府應急管理工作的有效落實。高質(zhì)量發(fā)展應急產(chǎn)業(yè)，加強公共衛(wèi)生智能設(shè)備及高端耗材、應急智能機器人、北斗導航救援系統(tǒng)、城市公共安全應急預警物聯(lián)網(wǎng)、智能應急救援裝備等方面的關(guān)鍵技術(shù)和產(chǎn)品的研發(fā)和制造，打造國家級應急管理產(chǎn)業(yè)基地。凝聚和整合分散在上海各高校和研究機構(gòu)的應急管理專家學者力量，培育具有全國影響力的應急管理專業(yè)智力機構(gòu)。注重民營企業(yè)等社會力量參與應急保障相關(guān)機制的操作性，鼓勵民營企業(yè)通過參與應急救援、捐款捐物、幫扶項目、投資基礎(chǔ)設(shè)施等方式自主參與社會應急保障。進一步深化長三角不同層面城市安全協(xié)作機制，完善搭建跨區(qū)域防洪除澇、人口應急疏散轉(zhuǎn)移、?；饭芾?、食品安全、傳染病防治合作平臺功能，建成毗鄰安全防護網(wǎng)。