農(nóng)業(yè)勞動力非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移過程中的變化特征與政策啟示

張在冉，趙云海

（晉中學(xué)院經(jīng)濟管理系，山西晉中 030006）

1 問題的提出

改革開放四十多年以來，中國的農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移經(jīng)歷了一個由高速轉(zhuǎn)移到中速轉(zhuǎn)移的轉(zhuǎn)變過程，轉(zhuǎn)折時間出現(xiàn)在2012年至2013年。與此同時我國經(jīng)濟發(fā)展也進入了由高速發(fā)展邁向高質(zhì)量發(fā)展階段。復(fù)雜多變的農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移狀況致使傳統(tǒng)二元轉(zhuǎn)移理論面臨挑戰(zhàn)，西方經(jīng)典二元理論描述的事實與我國的情況相去甚遠，有必要總結(jié)農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移過程中呈現(xiàn)的變化與特征，有助于理解和把握農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移與城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵要素并采取應(yīng)對之策。

2 我國農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移出現(xiàn)了四個明顯的階段

2.1 第一階段：1978—1991年農(nóng)業(yè)勞動力由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向農(nóng)村的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

中國對內(nèi)改革始于農(nóng)村，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代了人民公社，這一制度的實施使得20世紀(jì)80年代初農(nóng)業(yè)經(jīng)濟取得了極大的發(fā)展、農(nóng)民收入得到了極大的提高，為隨后的農(nóng)業(yè)勞動力非農(nóng)轉(zhuǎn)移提供了堅實的物質(zhì)保障；隨后將市場機制引入到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中，鼓勵農(nóng)民從事工商業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)活動和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)趨于多元化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也得到蓬勃發(fā)展，為農(nóng)業(yè)勞動力非農(nóng)轉(zhuǎn)移提供了政策基礎(chǔ)（萬寶瑞，2018）。這一時期由于城鄉(xiāng)戶籍制度限制，使農(nóng)民進城交易的成本十分高昂，我國農(nóng)業(yè)勞動力不得已只能轉(zhuǎn)向依靠自己的力量、自我積累、自我發(fā)展、自我創(chuàng)辦的農(nóng)村非農(nóng)企業(yè)（楊俊青，2005），廣大農(nóng)村大量剩余勞動力轉(zhuǎn)向農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，體現(xiàn)出“離土不離鄉(xiāng)、進廠不進城”的轉(zhuǎn)移特點。在這一時期，“農(nóng)民工”的稱謂流行起來（哈曉斯，2021）。僅14年的時間，農(nóng)業(yè)占比從1978年的70.5%下降到59.7%，非農(nóng)占比從29.5%上升到40.3%，總共9 609.11萬農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)向了農(nóng)村的非農(nóng)部門，這是我國廣大的農(nóng)村地區(qū)第一次工業(yè)化與城市化的高潮。隨后，我國選擇了政策偏向城市的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的道路。

2.2 第二階段：1992—1997年農(nóng)業(yè)勞動力同時向農(nóng)村與城市的非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農(nóng)村發(fā)展出現(xiàn)了一些瓶頸，國家采取的收緊政策，致使農(nóng)村的非農(nóng)部門吸納農(nóng)業(yè)勞動力的能力一度下降。1992年鄧小平南巡講話與十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟體制改革，私營企業(yè)的發(fā)展取得了突破性進展，加之城市取消了糧食供應(yīng)制度，東部沿海快速推進城鎮(zhèn)化用工需求量巨大，1992年突然出現(xiàn)了4 000萬農(nóng)民工進城務(wù)工的盛況，1994年增加到6 000萬，此后農(nóng)民工以每年約800萬的速度進城，這次的“民工潮”與第一次的大規(guī)模本地轉(zhuǎn)移不同，這次的目的地是城市，戶籍制度的限制使得農(nóng)民工徘徊在城市的邊緣，形成了“離土又離鄉(xiāng)、進城又進廠”的特點。農(nóng)業(yè)占比從1992年的58.5%下降到1997年的49.9%，非農(nóng)占比從40.3%上升到50.1%，總共有8 000萬農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)向了農(nóng)村與城市的非農(nóng)部門，這一時期的農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)的特點是同時向農(nóng)村與城市的非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移。

2.3 第三階段：1998—2003年農(nóng)業(yè)勞動力出現(xiàn)了回流，并交替出現(xiàn)“民工荒”現(xiàn)象

受到亞洲金融危機的影響以及國有企業(yè)的改革重組和市場經(jīng)濟的持續(xù)推進，我國城市部門釋放出大約6 000萬勞動力。如表1，1991—1997年國有單位的從業(yè)人數(shù)沒有多大變化，大約穩(wěn)定在1.1億人左右，到1998年，國有單位的從業(yè)人數(shù)是9 058萬；1999年，國有單位從業(yè)人數(shù)下降到8 572萬；2003年國有單位的從業(yè)人數(shù)下降到6 876萬人，短短幾年時間，釋放出4 000萬左右的國企職工；1991—1996年城鎮(zhèn)集體單位的從業(yè)人數(shù)從3 628萬人下降到3 016萬人，從1997年開始，城鎮(zhèn)集體單位的從業(yè)人數(shù)從2 883萬人下降到2003年的1 000萬人，大約釋放出2 000萬以上的勞動力。國有單位與城鎮(zhèn)集體單位累計釋放6 000萬待就業(yè)人員，出現(xiàn)了下崗潮導(dǎo)致在城市就業(yè)困難重重，加之2003年的“非典”沖擊，終于首次爆發(fā)了“民工荒”。與之相對應(yīng)的農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移速度也大大減緩，這一時期農(nóng)業(yè)占比人數(shù)從1998年的49.8%下降到2003年的49.1%，非農(nóng)占比從50.2%上升到50.9%。因此農(nóng)村部門的私營企業(yè)與個體組織成為農(nóng)民的主要吸納地。與之相對應(yīng)的是農(nóng)村的私營企業(yè)以每年約200萬的速度吸納了約1 100萬農(nóng)業(yè)勞動力就業(yè)。這一時期出現(xiàn)了農(nóng)村部門與城市部門的勞動力的雙剩余，至此農(nóng)村部門的發(fā)展至關(guān)重要。

表1 1991—2019年城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)與鄉(xiāng)村就業(yè)人數(shù)（單位：萬人）

2.4 第四階段：2004—2021年農(nóng)業(yè)勞動力向農(nóng)村與城市的非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移快速推進的同時，開始出現(xiàn)“返鄉(xiāng)潮”

從2004—2021年，我國連續(xù)18年發(fā)布中央一號文件，將“三農(nóng)”推向了前所未有的新高度。直到2015年中央一號文件提出了“推進農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”的方向、2016年中央“一號文件”具體明確了推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)和舉措；2018年習(xí)近平同志強調(diào)“城鎮(zhèn)化”與“逆城鎮(zhèn)化”相得益彰，同時推進。糾正了我國長期以來采取的偏向城市城鎮(zhèn)化的導(dǎo)向，十九大最終確立的實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略。

如表1所示，這一時期，農(nóng)業(yè)勞動力向農(nóng)村的非農(nóng)部門（私營企業(yè)與個體）轉(zhuǎn)移約1億人，向城市的非農(nóng)部門（除國有企業(yè)外）轉(zhuǎn)移約7 000萬人。此時農(nóng)業(yè)勞動力占比從2004年的46.9%下降到2019年的25.1%，非農(nóng)勞動力占比從53.1%上升到74.9%。2019年，農(nóng)民工總量達到29 077萬人，比上年增加241萬人，增長0.8%。2020年全國農(nóng)民工總量28 560萬人，比2019年減少166萬人，比上年下降1.8%。2020年開始，我國的農(nóng)民工總量及外出量均大幅度下降，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策力度初步顯現(xiàn)。與此同時，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展取得了不俗成就，農(nóng)村出現(xiàn)了新業(yè)態(tài)。戶籍制度的改革、新農(nóng)合、農(nóng)村養(yǎng)老保險的覆蓋、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)都取得了巨大的進步，城市與農(nóng)村部門的基本公共服務(wù)與過去相比，縮小了很多。這為農(nóng)業(yè)勞動力城鄉(xiāng)雙向流動提供了基礎(chǔ)。

總之，農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移的承載主體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)過渡到民營企業(yè)再過渡到中小企業(yè)、中小微企業(yè)、農(nóng)民創(chuàng)業(yè)企業(yè)?？梢娭袊某青l(xiāng)一體化，也不一定非要讓農(nóng)民進城，可以大力發(fā)展農(nóng)村，一手推進新型城鎮(zhèn)化，一手加快新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村一、二、三產(chǎn)融合發(fā)展，必須走出一條新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)并行不悖、雙輪驅(qū)動的道路。

3 政策啟示

3.1 我們應(yīng)當(dāng)堅定不移地走城鄉(xiāng)雙輪驅(qū)動的城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的道路

讓待轉(zhuǎn)移農(nóng)民、不愿意外出轉(zhuǎn)移的農(nóng)民在農(nóng)村實現(xiàn)就業(yè)有門路、收入有增長的就近轉(zhuǎn)移，讓已經(jīng)轉(zhuǎn)移出來、想要落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工實現(xiàn)市民化，讓想要返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民有業(yè)可創(chuàng)、做大做強，保城鎮(zhèn)化率的同時，促進農(nóng)村一、二、三產(chǎn)的融合發(fā)展。

表2 1978—2021年我國農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移的階段特征

3.2 提升非農(nóng)就業(yè)人員人力資本，促進非農(nóng)轉(zhuǎn)移

人力資源社保部門鼓勵農(nóng)民及農(nóng)民工參與職業(yè)技能培訓(xùn)、并頒發(fā)各類職業(yè)資格證書，設(shè)置培訓(xùn)積分與個人賬戶掛鉤等措施，積極鼓勵農(nóng)民工參與到人力資源建設(shè)的步伐上來。同時農(nóng)民工個體在工作中要重視對職業(yè)能力、經(jīng)驗的積累。

3.3 想盡一切辦法，提高非農(nóng)就業(yè)人員收入

政府制定工資條例與出臺農(nóng)民工最低工資增長標(biāo)準(zhǔn)的時候，應(yīng)充分調(diào)研與科學(xué)細化行業(yè)、職業(yè)的最低標(biāo)準(zhǔn)，并出臺相關(guān)配套政策助力企業(yè)發(fā)展，保住了企業(yè)就保住了農(nóng)民工的工資。同時要想辦法增加農(nóng)民的收入。農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)盡量留在農(nóng)村，讓農(nóng)民能就地轉(zhuǎn)移，保護與開發(fā)農(nóng)村的生態(tài)與休閑，注重農(nóng)村的文化與傳承，助力鄉(xiāng)村發(fā)展就是為農(nóng)民增加收入與就業(yè)。

3.4 縮短工時、注重健康管理

人力資源社會保障部門在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，細化各行業(yè)的最強勞動時間，出臺輪崗的相關(guān)規(guī)定制度，并嘗試推行每周工作4天每天工作8 h的工時制度；大力打擊996與007的工時安排。企業(yè)要把員工的身心健康看成重要的資源，主動維護員工的休息權(quán)與報酬權(quán)，同時把提升工作安全性與工作環(huán)境的舒適性作為勞動關(guān)系管理的重點內(nèi)容。