健全“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的幾點(diǎn)思考

吳昕春

(合肥師范學(xué)院 馬克思主義學(xué)院,安徽 合肥 230601)

“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”(簡稱為“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系)是黨中央總結(jié)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),全面推進(jìn)鄉(xiāng)村善治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的一項(xiàng)重要制度安排。為促進(jìn)“三治”有效結(jié)合,充分發(fā)揮鄉(xiāng)村治理體系的制度效用,需要在理論上明晰“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)在邏輯,創(chuàng)新“三治結(jié)合”的運(yùn)行機(jī)制,充分發(fā)揮鄉(xiāng)村多元治理主體的積極作用,在有效促進(jìn)鄉(xiāng)村治理水平和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中,實(shí)現(xiàn)“健全”鄉(xiāng)村治理體系的歷史性目標(biāo)。

一、新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系的特征與內(nèi)在邏輯

(一)規(guī)范使用鄉(xiāng)村治理體系概念

準(zhǔn)確理解新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)涵及其內(nèi)在邏輯是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè),保障鄉(xiāng)村治理有效的重要基礎(chǔ)。如何認(rèn)識(shí)和表述新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系,目前的一些研究文獻(xiàn)在概念表述上并不一致,與“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系表述不同的有兩種較為典型的表述,一種是“三治合一的鄉(xiāng)村治理體系” ,另一種是“三治融合的鄉(xiāng)村治理體系”。“三治合一”和“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的表述,作為對(duì)治理主體的意識(shí)活動(dòng)和治理實(shí)踐中治理工具選擇的思考或者是提升治理有效性的策略方案,具有其合理性,但用于表述鄉(xiāng)村治理體系的概念是缺乏依據(jù)的。

“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系是黨和國家關(guān)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化的一項(xiàng)制度安排。黨的十九大《報(bào)告》首次提出了“鄉(xiāng)村治理體系”的概念,正式確立在實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的總體框架內(nèi),“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”的目標(biāo)任務(wù)［1］,并將其視為新發(fā)展理念,作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的組成部分。其后黨和政府在相關(guān)重要文件中對(duì)著力建設(shè)的鄉(xiāng)村治理體系的表述始終是穩(wěn)定的、一貫的。2019年6月,中辦國辦出臺(tái)加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的專門性《指導(dǎo)意見》,堅(jiān)持“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”“走中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村善治之路”的表述;建設(shè)目標(biāo)要求至2035年,“黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系更加完善,鄉(xiāng)村社會(huì)治理有效、充滿活力、和諧有序,鄉(xiāng)村治理體系和治理能力基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”［2］。2019年,中央四中全會(huì)提出全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè),在若干重大問題的《決定》中再次明確健全“三治結(jié)合”的城鄉(xiāng)基層治理體系［3］,并作為構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局的重要內(nèi)容。2021年4月,黨中央國務(wù)院發(fā)布加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的《意見》,規(guī)劃設(shè)計(jì)“力爭用5年左右時(shí)間,建立起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與,自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系”。在上述關(guān)于鄉(xiāng)村治理體系制度的頂層設(shè)計(jì)文件中,都只是明確提出“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的概念,而沒有其他表述。

目前,學(xué)界存在的“三治合一”及“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系等不同表述,會(huì)造成鄉(xiāng)村治理體系在概念使用上的不規(guī)范。概念不能規(guī)范統(tǒng)一,反映出在認(rèn)識(shí)層面對(duì)“三治”之間邏輯關(guān)系還未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí),在實(shí)踐中可能會(huì)導(dǎo)致不同治理形式的相互替代和策略混亂,應(yīng)予以必要的厘清和規(guī)范。

(二)“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)在邏輯

“體系”是指由若干要素或相互關(guān)聯(lián)的部分組合而成的一個(gè)具有特定功能的有機(jī)整體?！班l(xiāng)村治理體系”這一有機(jī)整體,是由三個(gè)既相互聯(lián)系又相互獨(dú)立的治理方式組成,自治、法治與德治三者結(jié)合發(fā)揮系統(tǒng)整體功能作用是其顯著特征。

在鄉(xiāng)村治理論域下,自治、法治和德治的邏輯關(guān)系是三者之間既相互聯(lián)系,又相對(duì)區(qū)別。三者的相互聯(lián)系在于三種治理方式具有相同的價(jià)值取向與治理目標(biāo),都是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)“善治”目標(biāo)的具體方式。三者的相對(duì)區(qū)別在于,首先是鄉(xiāng)村治理中的自治、法治、德治三種方式并不是并列關(guān)系。“三治”鄉(xiāng)村治理體系是一個(gè)一主多元的架構(gòu)［4］,在體系中,一主是自治,法治和德治是多元,“三治結(jié)合”的本體是自治［5］。也就是說,村民自治是現(xiàn)時(shí)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理的基本制度框架,“在整個(gè)鄉(xiāng)村自治秩序中,自治是基本制度安排,法治、德治是自治的原則和方式,它們規(guī)范制約著自治的運(yùn)行”［6］。也有學(xué)者認(rèn)為三者是“一體兩翼”關(guān)系,即自治為體,是本位目標(biāo),法治和德治為兩翼,法治為保障,德治為基礎(chǔ)［7］。其次是自治、法治和德治三者功能作用各有側(cè)重,《指導(dǎo)意見》要求“以自治增活力、以法治強(qiáng)保障、以德治揚(yáng)正氣”,明確“自治是法治和德治所追求的目標(biāo),法治是自治和德治的保障,德治是自治和法治的基礎(chǔ)”［2］。

二、“三治結(jié)合”機(jī)制有效的實(shí)踐要求

“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的體系效能取決于自治、法治和德治的實(shí)踐效能以及三者結(jié)合所發(fā)揮的系統(tǒng)治理效能。按照十九大《報(bào)告》中提出的“健全”鄉(xiāng)村治理體系的工作目標(biāo)要求,重視對(duì)“三治”結(jié)合機(jī)制進(jìn)行深入研究,搞清“三治”有效結(jié)合的機(jī)制及其方式,開展針對(duì)性建設(shè),才能充分彰顯各自功能優(yōu)勢,切實(shí)發(fā)揮“三治”結(jié)合的互補(bǔ)效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng),實(shí)現(xiàn)治理體系集成效應(yīng)的最大化。

(一)“三治結(jié)合”表明現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理具有復(fù)雜性和系統(tǒng)性特征

這是由現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)的特點(diǎn)所決定。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)不斷“撕裂”和“解構(gòu)”了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村共同體。鄉(xiāng)村人口和資源的可流動(dòng)性使得鄉(xiāng)村成員身份認(rèn)同出現(xiàn)困難;市場經(jīng)濟(jì)的逐利性和鄉(xiāng)村宗法意識(shí)的傳承浸透,特定目標(biāo)治理中可能發(fā)生共同體利益分化、主體目標(biāo)異化等情態(tài)。村民利益矛盾沖突的原有形態(tài)與新時(shí)期的新常態(tài)相互交織,表現(xiàn)更加復(fù)雜多樣。原有鄉(xiāng)村共同體道德規(guī)則的現(xiàn)代轉(zhuǎn)化,鄉(xiāng)村法治意識(shí)和法制權(quán)威的自覺增強(qiáng),都存在相對(duì)滯緩的薄弱環(huán)節(jié)和諸多困難,鄉(xiāng)村治理體系面臨著既要適應(yīng)新時(shí)代治理發(fā)展需要的自身再造,又要克服制約治理有效性的落后方式,既要調(diào)解日益增長的公共事務(wù)治理過程中鄉(xiāng)村成員內(nèi)部經(jīng)常性矛盾糾紛,又要解決來自鄉(xiāng)村外部資源輸入而帶來的利益分歧和沖突等艱巨任務(wù),單純的治理形式往往陷入功能不足的窘境,“三治結(jié)合”突顯了現(xiàn)代鄉(xiāng)村需要實(shí)施系統(tǒng)性治理和實(shí)現(xiàn)治理系統(tǒng)性的客觀需求。

(二)“三治”結(jié)合的運(yùn)行機(jī)制

“結(jié)合”是一種運(yùn)行,保障“結(jié)合”有效和高效,健全運(yùn)行機(jī)制并維護(hù)運(yùn)行機(jī)制的有效性是關(guān)鍵。“三治結(jié)合”的運(yùn)行機(jī)制應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)包括以下幾方面：

1.黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。在有關(guān)加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的制度設(shè)計(jì)中,加強(qiáng)“黨組織領(lǐng)導(dǎo)”是鄉(xiāng)村治理體系制度中的重要內(nèi)容。黨的基層組織工作《條例》明確要求“黨的農(nóng)村基層組織應(yīng)當(dāng)健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”,“加強(qiáng)對(duì)各類組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),打造充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村,形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局”［8］。這從黨內(nèi)法規(guī)層面規(guī)定了黨的基層組織在“三治”結(jié)合過程中的領(lǐng)導(dǎo)地位,黨的基層組織是鄉(xiāng)村治理體系的核心?；鶎狱h組織的“統(tǒng)一”與“領(lǐng)導(dǎo)”既是一種政治制度,也是“三治結(jié)合”得以有效運(yùn)行的機(jī)制,體現(xiàn)在基層黨組織具有領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、統(tǒng)籌和整合鄉(xiāng)村多元治理主體行為的功能。在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中,基層黨組織的思想建設(shè)機(jī)制、組織保障機(jī)制和黨建引領(lǐng)等工作機(jī)制的有效運(yùn)行為鄉(xiāng)村多元結(jié)合治理提供了主體能動(dòng)性保障和治理運(yùn)行機(jī)制保障。

2.學(xué)習(xí)教育宣傳機(jī)制。“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系既涵蓋國家和社會(huì)治理的理念、機(jī)制、格局等一系列新治理的范疇,也包含其鄉(xiāng)村治理形式中治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、治理技術(shù)等多方面內(nèi)容,需要對(duì)此有正確的認(rèn)知、采取恰當(dāng)?shù)男袨?才能產(chǎn)生良好效果。鄉(xiāng)村治理深化過程是治理主體知識(shí)能力提升的過程,也是鄉(xiāng)村社會(huì)生態(tài)塑造的過程,如欲使治理進(jìn)程高效,治理主體就需要經(jīng)常性接受外部理念、知識(shí)、技能等灌輸指導(dǎo),不斷將治理目標(biāo)、規(guī)則、政策等內(nèi)化并付諸治理實(shí)踐,這也是學(xué)習(xí)教育宣傳機(jī)制發(fā)揮作用的過程。學(xué)習(xí)教育宣傳機(jī)制主要包括制度化政策學(xué)習(xí)機(jī)制、主題培訓(xùn)機(jī)制、主體間信息交流機(jī)制、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與典型示范帶動(dòng)機(jī)制以及批評(píng)與反思機(jī)制。通過這些機(jī)制的充分作用,作為治理主體的組織內(nèi)部先進(jìn)性意識(shí)、鄉(xiāng)村共同體意識(shí)不斷增強(qiáng),不同治理主體間的利益價(jià)值得到有效整合,為三治結(jié)合協(xié)調(diào)治理行動(dòng)提供堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。

3.主輔共治機(jī)制。在鄉(xiāng)村治理體系結(jié)構(gòu)中,存在兩種主輔結(jié)構(gòu)關(guān)系：其一是主體的主輔關(guān)系,體現(xiàn)在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)與其他治理主體的被領(lǐng)導(dǎo)之間;其次是治理形式的主輔關(guān)系,表現(xiàn)為村民自治為主,德治法治為輔,德治法治在村民自治框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)相互間的不斷融合。在以主輔關(guān)系為特征的鄉(xiāng)村治理體系結(jié)構(gòu)中,如何既體現(xiàn)主輔關(guān)系特征,又保障實(shí)現(xiàn)多元共治目標(biāo),要點(diǎn)在于維護(hù)鄉(xiāng)村治理制度所確立的正式機(jī)制的權(quán)威。確立黨組織領(lǐng)導(dǎo)共治的組織機(jī)制,完善預(yù)防主體角色偏差的約束修正機(jī)制;建立促進(jìn)法治規(guī)范和德治規(guī)范及時(shí)有效轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村自治章程、村規(guī)民約的內(nèi)化轉(zhuǎn)化機(jī)制;形成基于數(shù)字網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的共治平臺(tái)和開放政府、服務(wù)政府建設(shè)機(jī)制及保障多元主體共同參與、有序參與、有效參與機(jī)制;完善不同主體利益表達(dá)機(jī)制、社會(huì)資源引入的決策機(jī)制及主體行為激勵(lì)機(jī)制等,從而創(chuàng)建黨建引領(lǐng),多元主體角色互補(bǔ)、相互促進(jìn)、相得益彰的治理環(huán)境,實(shí)現(xiàn)“三治結(jié)合”治理體系效能最大化。

4.協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制。由于鄉(xiāng)村治理主體多元,治理方式、治理工具和治理規(guī)則多樣,多元共治中的協(xié)商協(xié)調(diào)必不可少且十分重要?？蓞f(xié)商協(xié)調(diào)性在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中著重表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是決策過程中不同治理主體利益的協(xié)調(diào)。主體參與治理的目的各不相同,其背后都是受自身利益支配,通過協(xié)商協(xié)調(diào)平衡利益需求是治理有效的基礎(chǔ)條件;二是治理運(yùn)行過程中的治理規(guī)則協(xié)調(diào)。各類治理規(guī)則由于其生成的系統(tǒng)不同,運(yùn)行過程中可能會(huì)產(chǎn)生規(guī)則沖突。沖突和不協(xié)調(diào)問題的存在會(huì)降低治理績效、增加治理成本,因此也需要及時(shí)進(jìn)行協(xié)商協(xié)調(diào)。協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制既可以是正式機(jī)制,也可以是非正式機(jī)制,在充分發(fā)揮村民民主議事等正式機(jī)制的協(xié)商協(xié)調(diào)職能的同時(shí),在事務(wù)治理的事前、事中和事后,積極探索創(chuàng)新行之有效的非正式機(jī)制,重點(diǎn)是不同層級(jí)之間的上下溝通機(jī)制、不同利益主體的多方互動(dòng)機(jī)制,治理規(guī)范和工具的相互調(diào)適機(jī)制,治理效果的正負(fù)反饋機(jī)制等。

(三)提升“三治結(jié)合”機(jī)制效能的實(shí)踐要求

1.正式治理制度剛性適度。為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理目標(biāo),黨和政府已經(jīng)建立較為完善的正式制度體系,包括“三治”的內(nèi)部機(jī)制和外部機(jī)制,這些制度機(jī)制應(yīng)該保持剛性約束力,以克服治理主體缺位易位和責(zé)任推諉問題。一方面,正式制度的剛性原則在鄉(xiāng)村社會(huì)貫徹并不是一件容易的事情,傳統(tǒng)鄉(xiāng)村“熟人”社會(huì)的親情關(guān)系、裙帶關(guān)系特征在現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)仍有遺存,事務(wù)治理過程中制度規(guī)則可能因“變通”而剛性不足。另一方面,鄉(xiāng)村的上層強(qiáng)勢部門不當(dāng)用權(quán),諸如學(xué)界討論較多的鄉(xiāng)村治理過程中出現(xiàn)的“政策擱置”與“模糊執(zhí)行”、法治“人治”化等現(xiàn)象,也是制度剛性不足的表現(xiàn)。

2.非正式治理機(jī)制靈活適宜。相對(duì)于正式制度機(jī)制,非正式治理機(jī)制既可以是鄉(xiāng)村共同體內(nèi)生成的規(guī)則或習(xí)慣,也可以是正式治理機(jī)制的適宜性延伸。面對(duì)和解決復(fù)雜多樣且不斷新生的問題,達(dá)到治理目標(biāo),應(yīng)該重視非正式治理機(jī)制的引入和補(bǔ)充。目前,不少學(xué)者都認(rèn)可一些非正式治理機(jī)制在鄉(xiāng)村治理中的積極作用,肯定這些非正式治理機(jī)制可以整合人們的價(jià)值需求,協(xié)調(diào)矛盾解決中可能出現(xiàn)的“理”與“情”之間的沖突,強(qiáng)化治理主體與共同體成員之間的社會(huì)信任感,有利于促進(jìn)形成鄉(xiāng)村社會(huì)共識(shí)。比如,有學(xué)者提出的基層治理過程中存在的“說服”行為就是一項(xiàng)很重要且具有典型性的非正式治理行動(dòng)機(jī)制。說服機(jī)制是“基于互動(dòng)形式,策略性地運(yùn)用語言、情感、行為等要素達(dá)到某種共識(shí)的過程”［9］。說服可以是在正式制度下的非正式運(yùn)作,也可以是正式制度機(jī)制外的補(bǔ)充。有學(xué)者將“柔性治理”非正式機(jī)制引入治理過程,認(rèn)為“柔性治理”主要表現(xiàn)為“矛盾化解的依據(jù)具有一定的靈活性”,“社會(huì)力量通過情感關(guān)懷、心理慰藉等方式構(gòu)建與社會(huì)成員建立起非正式關(guān)系并達(dá)到非強(qiáng)制勸說的目的”［10］。在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中,適當(dāng)引入“柔性治理”機(jī)制,強(qiáng)調(diào)治理雙方在互動(dòng)過程中通過建立信任,以“柔軟”和“靈活”的方式來化解矛盾,實(shí)現(xiàn)治理過程合作或行動(dòng)趨于一致?！叭嵝灾卫怼睓C(jī)制運(yùn)用于鄉(xiāng)村利益矛盾突出的拆遷、信訪等事件處理時(shí)能產(chǎn)生良好效果。

3.治理機(jī)制創(chuàng)新補(bǔ)充適時(shí)。鄉(xiāng)村治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程,在這一動(dòng)態(tài)過程中會(huì)不斷產(chǎn)生新情況新問題,會(huì)不斷出現(xiàn)新變化新要求。因此,治理機(jī)制的與時(shí)俱進(jìn)、發(fā)展創(chuàng)新是保障“三治結(jié)合”治理體系有效高效的常態(tài)。新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的新變化突出表現(xiàn)在,鄉(xiāng)村治理方式由宏觀治理為重轉(zhuǎn)向微觀治理為重,便民化、高效化、數(shù)字化、一體化的工作目標(biāo)要求有相應(yīng)的適時(shí)的制度安排來保障。同時(shí),治理過程更應(yīng)持彈性開放的態(tài)度,多元治理主體通過能動(dòng)性的發(fā)揮積極將非正式機(jī)制及時(shí)補(bǔ)充或“嵌入”正式制度機(jī)制之中。

三、治理主體性發(fā)揮是實(shí)現(xiàn)“三治”有效結(jié)合的關(guān)鍵

目前,鄉(xiāng)村治理體系在治理實(shí)踐中仍然存在諸多治理難題,治理主體性原因應(yīng)該是其主導(dǎo)方面。強(qiáng)調(diào)治理制度完善對(duì)于有效治理的重要性不言而喻,但深究制度發(fā)生作用的機(jī)理正在于制度內(nèi)化于治理主體并經(jīng)過主體的轉(zhuǎn)化而發(fā)生效用。

(一)鄉(xiāng)村治理的主體與主體性

關(guān)于鄉(xiāng)村治理主體的確認(rèn),可以根據(jù)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障,共治共建共享”的國家治理總體格局,在鄉(xiāng)村場域中來理解治理主體,那么,地方黨委和政府、村民自治組織、村民和鄉(xiāng)村其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織是多元化治理主體中的重要主體(1)有學(xué)者將鄉(xiāng)村治理主體分為內(nèi)源型、外源型、內(nèi)—外聯(lián)合型主體。鄉(xiāng)村治理內(nèi)部型主體包括村黨支部、村民委員會(huì)、村民小組、村民議事會(huì)、村民理事會(huì)、村民監(jiān)事會(huì)、鄉(xiāng)村精英(新鄉(xiāng)賢)以及普通村民等。內(nèi)部型主體是鄉(xiāng)村治理的直接參與者,也是鄉(xiāng)村治理規(guī)范的制定和實(shí)施者。鄉(xiāng)村治理外部型主體包括基層黨政機(jī)關(guān)、外來企業(yè)、公益性社會(huì)組織以及外來務(wù)工經(jīng)商人員等。外部型主體雖然不是鄉(xiāng)村治理的直接參與者,但是由于這些主體可以通過行政管理、投資、社會(huì)服務(wù)等方式作用于鄉(xiāng)村治理,在很大程度上已經(jīng)成為鄉(xiāng)村治理中的重要力量。內(nèi)—外聯(lián)合型主體主要指通過資本、自然資源等媒介聯(lián)結(jié)鄉(xiāng)村內(nèi)、外主體而形成的共同治理力量,其中以“企業(yè)+農(nóng)戶”性質(zhì)的專業(yè)合作社為典型。參見高其才.健全鄉(xiāng)村自治法德治相結(jié)合的治理體系［EB/OL］.(2019-02-26)［2022-05-07］.https：//m.gmw.cn/baijia/2019-02/26/32561969.html.另有學(xué)者認(rèn)為,目前鄉(xiāng)村治理已形成以基層政府為主導(dǎo),村“兩委”為基礎(chǔ),鄉(xiāng)村精英、普通村民、傳統(tǒng)宗族權(quán)威等為主體的多元鄉(xiāng)村治理格局。參見杜智民,康芳.鄉(xiāng)村多元主體協(xié)同共治的路徑構(gòu)建［J］.西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2021(4)：63.。對(duì)此,中央文件和國家相關(guān)制度文件已經(jīng)明確,各種治理主體的權(quán)力權(quán)利邊界和治理責(zé)任在相關(guān)制度文本中也有明確規(guī)定,理解上沒有太多分歧。

主體性是一個(gè)哲學(xué)概念,基本的含義是主體所應(yīng)有的獨(dú)立、自主和個(gè)性化的特征,這些特征不僅表現(xiàn)在認(rèn)知、情感、意志方面,也表現(xiàn)在行為目的性方面,主體性在主體與客體的互動(dòng)過程中顯現(xiàn)出來。治理主體雖然具有個(gè)體和組織等不同形式,但作為行為主體也應(yīng)具有主體性特征。治理主體性是指治理主體所具有的獨(dú)立、自主和責(zé)任的態(tài)度和信念并采取負(fù)責(zé)任的行為,是主體在治理實(shí)踐中表現(xiàn)的自主性、能動(dòng)性和創(chuàng)造性。

(二)鄉(xiāng)村治理主體的問題表現(xiàn)

1.自治主體缺位導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理過程缺少內(nèi)生動(dòng)力。治理缺位主要體現(xiàn)為主體短缺和主體能力不足兩方面。鄉(xiāng)村“空心化”是現(xiàn)時(shí)許多鄉(xiāng)村的圖景,長期遠(yuǎn)離鄉(xiāng)村的村民,雖然傳統(tǒng)的鄉(xiāng)民身份未變,但他們對(duì)鄉(xiāng)村的歸屬感和集體認(rèn)同感已逐漸淡化,鄉(xiāng)村治理主體的角色意識(shí)和責(zé)任感已經(jīng)模糊,因而參與鄉(xiāng)村治理的愿意度及參與治理的效能感低下;留守村民中存在年齡結(jié)構(gòu)失衡,認(rèn)知能力和專業(yè)化能力與治理主體要求不夠吻合、不相適宜;鄉(xiāng)村自治組織不同程度存在人才匱乏、結(jié)構(gòu)老化,呈現(xiàn)出鄉(xiāng)村自治主體的缺位。

2.法治主體越位導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理過程行政化。主體越位既表現(xiàn)為超越主體自身的責(zé)任和權(quán)力邊界,泛化權(quán)力、過度用權(quán),也表現(xiàn)為干預(yù)或剝奪其他主體的應(yīng)有權(quán)利。政府行政為法制授權(quán),行政權(quán)行使是法治的組成部分。由于地方政府在鄉(xiāng)村治理的資源輸入、治理力量保障和治理方案供給等方面處于主導(dǎo)和優(yōu)勢地位,因而在某些具體事項(xiàng)的治理過程中出現(xiàn)越位代替的現(xiàn)象。有學(xué)者研究認(rèn)為,由于地方政府為了完成某些鄉(xiāng)村治理任務(wù)而采取的“行政嵌入”和“行政替代”,導(dǎo)致“鄉(xiāng)村治理內(nèi)生性主體的村民在鄉(xiāng)村治理的實(shí)際過程中被去參與性、被客體化及被邊緣化的情況日益顯現(xiàn)”［11］。同時(shí),政府在事項(xiàng)治理中的“行政下沉”,“村級(jí)組織被高度吸納進(jìn)科層化治理體制內(nèi)”,“鄉(xiāng)村治理日益去主體化與懸浮化”［12］等現(xiàn)狀是行政權(quán)力泛化的具體體現(xiàn)。行政權(quán)主體對(duì)自治主體的替代導(dǎo)致三治結(jié)合的權(quán)力與權(quán)利邊界模糊,也抑制了自治主體的能動(dòng)性發(fā)揮。同時(shí),鄉(xiāng)村普法、執(zhí)法的法律事務(wù)崗位人員不足,法制權(quán)威意識(shí)、守法依法的行為意識(shí)不強(qiáng),在事項(xiàng)治理過程中出現(xiàn)以權(quán)代法、“選擇性執(zhí)法”,形成用法難、執(zhí)法難等問題,實(shí)際上也是法治主體的越位。

3.德治主體弱位導(dǎo)致道德的價(jià)值引領(lǐng)支撐功能弱化。德治主體弱位主要表現(xiàn)在自身道德進(jìn)步與接受道德約束自覺性不能與時(shí)俱進(jìn),鄉(xiāng)村社會(huì)德育過程中不求實(shí)效而產(chǎn)生的形式主義,促進(jìn)德育內(nèi)容的時(shí)代性、目標(biāo)性呈現(xiàn)滯后,時(shí)代發(fā)展的道德內(nèi)涵和法制規(guī)則與村規(guī)民約轉(zhuǎn)化結(jié)合度不高,參與治理的功利化行為選擇,多元主體間信任缺失,對(duì)失德行為的道德評(píng)判失準(zhǔn)等諸方面。

(三)增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理主體性的路徑

鄉(xiāng)村治理主體是鄉(xiāng)村治理制度的踐行者,主體性發(fā)揮為鄉(xiāng)村治理有效提供內(nèi)生動(dòng)力。鄉(xiāng)村治理過程中,建立制度固然重要,但制度只有成為治理主體性組成部分,制度才更加具有效用。在外部資源輸入相對(duì)有限的條件下,鄉(xiāng)村治理體系的系統(tǒng)效能及具體治理方式的有效性受治理主體性程度的制約,因而,增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理主體的主體性是一項(xiàng)需要加強(qiáng)的工作。

1.經(jīng)常性的自我認(rèn)知與反思,激發(fā)主體自主性。新時(shí)代推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是黨和國家的戰(zhàn)略決策,多元鄉(xiāng)村治理主體共同擔(dān)負(fù)著實(shí)現(xiàn)治理有效的重大歷史任務(wù)。同時(shí),不同治理主體在三治結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系中承擔(dān)不同的職責(zé),具有不同的任務(wù),應(yīng)經(jīng)常性地學(xué)習(xí)黨中央的新決策新部署和新要求,領(lǐng)會(huì)治理目標(biāo)任務(wù),理解規(guī)范治理行為的制度機(jī)制,落實(shí)治理方針政策,構(gòu)筑有效履行治理主體責(zé)任的理論基礎(chǔ)和思想基礎(chǔ)。在具體事項(xiàng)治理的過程中,不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn),研究問題,解決難題,治理主體角色意識(shí)、擔(dān)當(dāng)意識(shí)的提升和自主性、能動(dòng)性的充分發(fā)揮是實(shí)現(xiàn)治理有效的重要基礎(chǔ)和保障?；鶎咏M織作為鄉(xiāng)村治理主體應(yīng)發(fā)揮組織和動(dòng)員功能,起引領(lǐng)帶動(dòng)和示范作用。

2.尊重多元治理主體的權(quán)利,激發(fā)主體能動(dòng)性。應(yīng)該承認(rèn),在鄉(xiāng)村治理的主體結(jié)構(gòu)中,村民的主體地位和自治權(quán)利的尊重保障是相對(duì)弱勢的。有學(xué)者提出“改變傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中國家權(quán)力、資源的再次下鄉(xiāng),向鄉(xiāng)村治理的微觀主體農(nóng)民賦權(quán)”的主張［13］,反映出保障村民自治主體權(quán)利的相關(guān)制度沒有真正落實(shí),內(nèi)生動(dòng)力不足問題實(shí)際上也是主體能動(dòng)性發(fā)揮不足的問題。在多元主體協(xié)同共治中,基層法治主體需按現(xiàn)實(shí)治理需要,科學(xué)重構(gòu)自身角色?！盎鶎诱畱?yīng)是鄉(xiāng)村治理的協(xié)調(diào)者、能促者、監(jiān)督者、服務(wù)者和資源分配者,而非管理者、控制者和資源壟斷者,特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部,應(yīng)厘清自身角色,改善服務(wù)態(tài)度,增強(qiáng)實(shí)干能力。”［14］

3.主體間的相互約束與激勵(lì),激發(fā)主體創(chuàng)造性?！叭谓Y(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系在組織架構(gòu)上是堅(jiān)持整體論,目標(biāo)是建立鄉(xiāng)村治理共同體。主體間的相互約束與激勵(lì)是形成共同體的重要條件,相互約束是要防范治理主體權(quán)力不當(dāng)使用和權(quán)力運(yùn)用不力等權(quán)力偏差。相互激勵(lì)是支持保障相關(guān)主體的積極履職行為,權(quán)威組織應(yīng)具有鼓勵(lì)接納其他主體在解決問題的治理過程中所采取的試驗(yàn)和探索的勇氣和寬容精神,鼓勵(lì)相關(guān)主體對(duì)正式制度的堅(jiān)守和對(duì)非正式機(jī)制的嘗試,在相互激勵(lì)中充分展現(xiàn)主體的創(chuàng)新性精神。