水利稽察發(fā)現(xiàn)問題歸納分析與對(duì)策研究

夏志海，王 翔，王 攀

(1.長(zhǎng)江水利委員會(huì) 河湖保護(hù)與建設(shè)運(yùn)行安全中心，湖北 武漢 430010； 2.長(zhǎng)江水利委員會(huì) 紀(jì)檢組，湖北 武漢 430010)

0 引 言

面對(duì)水利工程高強(qiáng)度的投資、繁重的建設(shè)任務(wù)、高風(fēng)險(xiǎn)的施工條件，如何采用有效的監(jiān)督檢查手段保證水利建設(shè)工程“四個(gè)安全”，一直是水利行業(yè)主管部門工作重點(diǎn)。

作為水利行業(yè)監(jiān)管體系重要組成部分的水利工程建設(shè)項(xiàng)目稽察(以下簡(jiǎn)稱“水利稽察”)，是各級(jí)水行政主管部門依據(jù)工程建設(shè)領(lǐng)域有關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，對(duì)職權(quán)范圍內(nèi)水利建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的活動(dòng)。自開展相關(guān)工作以來(lái)，為水利行業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了不可替代的作用。但水利稽察工作一直聚焦于查找問題上，未能結(jié)合發(fā)現(xiàn)的問題深入統(tǒng)計(jì)分析，歸納典型、共性問題，并分析導(dǎo)致這些問題發(fā)生的深層次原因，為相關(guān)業(yè)務(wù)工作制定政策提供決策依據(jù)，避免類似問題在不同工程項(xiàng)目、年份、地區(qū)重復(fù)發(fā)生。

近20 a來(lái)，許多從事水利稽察事業(yè)的工作人員和相關(guān)學(xué)者針對(duì)水利稽察工作開展了大量的研究，取得了豐碩成果，主要集中于3個(gè)方面。① 關(guān)于稽察工作體制機(jī)制方面。李紅[1]分析近年來(lái)稽察工作體制、處罰機(jī)制、稽察成果體系等方面存在的短板弱項(xiàng)，就創(chuàng)新稽察監(jiān)督體制機(jī)制提出針對(duì)性措施和建議。雷俊榮等[2]分析了流域機(jī)構(gòu)水利稽察工作存在的短板，對(duì)加強(qiáng)流域機(jī)構(gòu)水利稽察工作和完善稽察三級(jí)體系做了研究和探討。② 關(guān)于稽察工作方式方法方面。郭曉軍[3]剖析了稽察各專業(yè)工作要點(diǎn)和檢查重點(diǎn)，對(duì)稽察業(yè)務(wù)和各工作環(huán)節(jié)開展標(biāo)準(zhǔn)化研究。③ 關(guān)于稽察工作成果統(tǒng)計(jì)分析方面。彭曉蘭等[4]總結(jié)分析了海河水利委員會(huì)近年來(lái)稽察成果，梳理了各專業(yè)常見問題，并就完善水利工程建設(shè)管理提出對(duì)策措施。此外，周樹朋、陳結(jié)文、張亞、劉傳芳等分別就山東、江西、貴州、陜西等省份稽察現(xiàn)狀、稽察發(fā)現(xiàn)的主要問題、問題的主要原因、下一步的工作建議進(jìn)行了闡述[5-8]。

上述研究對(duì)完善以問題為導(dǎo)向的稽察工作機(jī)制具有重要意義，但大多數(shù)研究專注于改進(jìn)稽察工作方式方法和體制機(jī)制，針對(duì)稽察發(fā)現(xiàn)問題的研究也僅局限于一個(gè)流域或省轄區(qū)范圍內(nèi)，在全國(guó)開展清單式稽察以前，稽察問題的描述和定性并不嚴(yán)謹(jǐn)，不便于歸納提煉。2019年是水利部全面采用清單式稽察的第一年，稽察問題的描述、定性、判定依據(jù)更為準(zhǔn)確和科學(xué)，有必要利用這些數(shù)據(jù)采取數(shù)理統(tǒng)計(jì)的方法，從全國(guó)的角度更加客觀、全面、科學(xué)地發(fā)現(xiàn)水利建設(shè)過程中的典型共性問題，分析深層次原因，研究提出解決問題、改進(jìn)業(yè)務(wù)工作的對(duì)策建議，為進(jìn)一步規(guī)范水利建設(shè)行為，促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施，健全水利建設(shè)監(jiān)督機(jī)制，提供參考依據(jù)和決策支撐。

1 水利稽察開展情況

1999年10月，水利部為加強(qiáng)大規(guī)模防洪工程建設(shè)的監(jiān)督，借鑒原國(guó)家計(jì)委重大項(xiàng)目稽察模式，開始安排部署水利稽察工作。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2008～2019年，水利部部本級(jí)共計(jì)稽察項(xiàng)目4 800多個(gè)[9]，平均每年稽察項(xiàng)目400個(gè)，涵蓋重大引調(diào)水、重點(diǎn)水源、新建大型灌區(qū)、中型水庫(kù)、病險(xiǎn)水庫(kù)水閘除險(xiǎn)加固、主要支流治理、大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、農(nóng)村飲水安全等類型。其中2011～2019年，水利稽察共發(fā)現(xiàn)各類問題16 729個(gè)，平均每年發(fā)現(xiàn)問題1 859個(gè)，具體情況見圖1。

圖1 2011～2019年水利稽察發(fā)現(xiàn)問題數(shù)量Fig.1 Number of problems found by water conservancy inspection from 2011 to 2019

從圖1可知，2011～2017年稽察發(fā)現(xiàn)問題總數(shù)是趨于穩(wěn)定的，但2018年以后問題的數(shù)量和質(zhì)量發(fā)生較大變化。究其原因在于2018年機(jī)構(gòu)改革以后，水利監(jiān)督工作提高到新的高度，水利稽察按照部黨組要求優(yōu)化工作方式、方法和工作手段，逐步開展清單式稽察，現(xiàn)場(chǎng)稽察組工作方向、工作重點(diǎn)更加明確，深層次挖掘出了水利工程建設(shè)中不易發(fā)覺的問題，問題數(shù)量明顯增加，問題定性和引用條文更加準(zhǔn)確、合理，以2019年最為顯著。

2019年水利部共開展7批次部本級(jí)稽察，派出112個(gè)稽察組對(duì)全國(guó)28個(gè)省級(jí)行政區(qū)252個(gè)項(xiàng)目[10]進(jìn)行了稽察，共發(fā)現(xiàn)問題5 694個(gè)。按照專業(yè)類別分類前期設(shè)計(jì)950個(gè)、建設(shè)管理1 157個(gè)、計(jì)劃下達(dá)與執(zhí)行726個(gè)、資金使用與管理808個(gè)、工程質(zhì)量管理1 347個(gè)、安全生產(chǎn)管理704個(gè)。

2 水利稽察典型問題分析與歸納

以水利部2019年度部本級(jí)水利稽察成果資料為研究對(duì)象，參照《水利建設(shè)項(xiàng)目稽察常見問題(試行)》(監(jiān)督質(zhì)函〔2020〕16號(hào))的分類方法，對(duì)每個(gè)稽察問題從項(xiàng)目名稱、所在省份、項(xiàng)目類型、問題定性、責(zé)任主體分類、問題類別分類、嚴(yán)重程度分類等方面逐個(gè)統(tǒng)計(jì)，構(gòu)建《2019年水利稽察發(fā)現(xiàn)問題情況統(tǒng)計(jì)表》。通過系統(tǒng)梳理和分析，找出前期設(shè)計(jì)、建設(shè)管理、計(jì)劃下達(dá)與執(zhí)行、資金使用與管理、工程質(zhì)量管理、安全生產(chǎn)管理共6個(gè)專業(yè)最典型、共性的問題。

2.1 前期設(shè)計(jì)專業(yè)問題

根據(jù)《2019年水利稽察發(fā)現(xiàn)問題情況統(tǒng)計(jì)表》，水利部稽察的8大類252個(gè)水利工程建設(shè)項(xiàng)目共發(fā)現(xiàn)前期設(shè)計(jì)問題950個(gè)，其中較為典型、頻發(fā)的問題見表1。由表1可知“設(shè)計(jì)深度不足或存在缺陷錯(cuò)誤”占到問題總數(shù)的66.74%，從涉及省份和項(xiàng)目類型來(lái)說也是最為普遍的。

表1 前期設(shè)計(jì)專業(yè)問題統(tǒng)計(jì)

2.2 建設(shè)管理專業(yè)問題

由《2019年水利稽察發(fā)現(xiàn)問題情況統(tǒng)計(jì)表》可知，2019年稽察的8大類252個(gè)水利工程建設(shè)項(xiàng)目共發(fā)現(xiàn)建設(shè)管理專業(yè)問題1 157個(gè)，其中較為典型、頻發(fā)的問題見表2。由表2可知，編制監(jiān)理實(shí)施細(xì)則不完善、總監(jiān)理工程師履職不到位、未及時(shí)準(zhǔn)確填寫監(jiān)理日志日記、未及時(shí)巡視檢查旁站監(jiān)理問題最為突出，說明工程建設(shè)管理過程中“監(jiān)理單位基本工作職責(zé)履行不到位”的情況非常普遍，占到問題總數(shù)的30.86%，從涉及省份和項(xiàng)目類型來(lái)說也是最為普遍的。

表2 建設(shè)管理專業(yè)問題統(tǒng)計(jì)

2.3 計(jì)劃下達(dá)與執(zhí)行專業(yè)問題

根據(jù)《2019年水利稽察發(fā)現(xiàn)問題情況統(tǒng)計(jì)表》，水利部稽察的8大類252個(gè)水利工程建設(shè)項(xiàng)目共發(fā)現(xiàn)計(jì)劃下達(dá)與執(zhí)行專業(yè)問題726個(gè)，其中典型、頻發(fā)的問題見表3。從表3可知，“核查數(shù)據(jù)與直報(bào)系統(tǒng)上報(bào)數(shù)據(jù)存在差異”問題占到問題總數(shù)的18.18%，從涉及省份和項(xiàng)目類型來(lái)說也是最為普遍的。

表3 計(jì)劃下達(dá)與執(zhí)行專業(yè)問題統(tǒng)計(jì)

2.4 資金使用與管理專業(yè)問題

根據(jù)《2019年水利稽察發(fā)現(xiàn)問題情況統(tǒng)計(jì)表》，水利部稽察的8大類252個(gè)水利工程建設(shè)項(xiàng)目共發(fā)現(xiàn)資金使用與管理專業(yè)問題808個(gè)，其中較為典型、頻發(fā)的問題見表4。由表4可知，“地方資金未到位”問題占到問題總數(shù)的12.50%，從涉及省份和項(xiàng)目類型來(lái)說也是最為普遍的。

表4 資金使用與管理專業(yè)問題統(tǒng)計(jì)

2.5 質(zhì)量管理專業(yè)問題

根據(jù)《2019年水利稽察發(fā)現(xiàn)問題情況統(tǒng)計(jì)表》，水利部稽察的8大類252個(gè)水利工程建設(shè)項(xiàng)目共發(fā)現(xiàn)質(zhì)量管理專業(yè)問題1 347個(gè)，其中較為典型、頻發(fā)的問題見表5。由表5可知，普通混凝土工程不合規(guī)、未按照設(shè)計(jì)圖紙和施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)施工、單元工程質(zhì)量評(píng)定與驗(yàn)收評(píng)定不合規(guī)情況較為頻發(fā)，上述問題都屬于“現(xiàn)場(chǎng)施工實(shí)體質(zhì)量控制不到位”的范疇，該類型問題占到問題總數(shù)的35.04%，從涉及省份和項(xiàng)目類型來(lái)說也是最為普遍的。

表5 質(zhì)量管理專業(yè)問題統(tǒng)計(jì)

2.6 安全管理專業(yè)問題

根據(jù)《2019年水利稽察發(fā)現(xiàn)問題情況統(tǒng)計(jì)表》，水利部稽察的8大類252個(gè)水利工程建設(shè)項(xiàng)目共發(fā)現(xiàn)安全生產(chǎn)專業(yè)問題704個(gè)，其中較為典型、頻發(fā)的問題見表6。由表6可知，“現(xiàn)場(chǎng)臨時(shí)用電不合規(guī)”問題占到問題總數(shù)的11.36%，從涉及省份和項(xiàng)目類型來(lái)說也是最為普遍的。

表6 安全管理專業(yè)問題統(tǒng)計(jì)

由表1～6的分析結(jié)果表明，設(shè)計(jì)深度不足或存在缺陷錯(cuò)誤、監(jiān)理單位基本工作職責(zé)履行不到位、核查數(shù)據(jù)與直報(bào)系統(tǒng)上報(bào)數(shù)據(jù)存在差異、地方資金未到位、現(xiàn)場(chǎng)施工實(shí)體質(zhì)量控制不到位和現(xiàn)場(chǎng)臨時(shí)用電不合規(guī)等6個(gè)問題，無(wú)論是每個(gè)專業(yè)問題總數(shù)占比，還是涉及到的省份和項(xiàng)目類型，都是最為典型和普遍的問題，將針對(duì)這6個(gè)典型共性問題開展深層次原因分析。

3 典型問題深層次原因分析

以水利稽察六大專業(yè)分析總結(jié)的6個(gè)典型、共性問題為立腳點(diǎn)，分析問題產(chǎn)生的直接原因、間接原因和深層次原因，找出問題難以解決的癥結(jié)，為提出切實(shí)可行的對(duì)策措施打下基礎(chǔ)。

3.1 設(shè)計(jì)深度不足或存在缺陷錯(cuò)誤

(1) 設(shè)計(jì)單位設(shè)計(jì)力量配備不足。近年來(lái)由于水利投資逐年增大，各級(jí)設(shè)計(jì)單位任務(wù)繁重，分配到具體項(xiàng)目上的技術(shù)力量嚴(yán)重不足。為了滿足繁重業(yè)務(wù)需求，全國(guó)勘測(cè)設(shè)計(jì)單位大量招聘新人，工程設(shè)計(jì)負(fù)責(zé)人和各專業(yè)負(fù)責(zé)人年輕化趨勢(shì)明顯，行業(yè)平均從業(yè)年限逐年縮短。同時(shí)原有的師徒傳承、幫扶機(jī)制逐漸弱化，現(xiàn)場(chǎng)具體從事設(shè)計(jì)的工作人員經(jīng)驗(yàn)不足，勘測(cè)設(shè)計(jì)成果質(zhì)量不高，容易出現(xiàn)大量缺陷錯(cuò)誤，深度也難以滿足工程建設(shè)需要，進(jìn)一步導(dǎo)致施工圖階段產(chǎn)生大量設(shè)計(jì)變更。

(2) 勘測(cè)設(shè)計(jì)單位質(zhì)量?jī)?nèi)控機(jī)制落實(shí)不到位。為保證工程勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量，勘測(cè)設(shè)計(jì)單位基本建立有1套適用的質(zhì)量?jī)?nèi)控機(jī)制，現(xiàn)場(chǎng)項(xiàng)目組編制完成的設(shè)計(jì)文件一般應(yīng)經(jīng)過設(shè)計(jì)單位審查、校核、審定人員的層層把關(guān)，一些關(guān)鍵問題還應(yīng)該組織有經(jīng)驗(yàn)的專家、學(xué)者開展專題研究。但從稽察發(fā)現(xiàn)的各類問題來(lái)看，該套內(nèi)部質(zhì)量控制機(jī)制基本失效，審查、校核工作流于形式，勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量基本由各設(shè)計(jì)現(xiàn)場(chǎng)項(xiàng)目組自行把控，導(dǎo)致勘察設(shè)計(jì)文件存在明顯錯(cuò)誤而無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)并改正。

(3) 設(shè)計(jì)質(zhì)量監(jiān)管力度不足。隨著水利投資逐年加大，除了初步設(shè)計(jì)審查等事前監(jiān)管手段以外，如何做好設(shè)計(jì)質(zhì)量監(jiān)督檢查、設(shè)計(jì)失誤追責(zé)問責(zé)等事中、事后監(jiān)管是今后的工作重點(diǎn)。然而除水利部水規(guī)總院定期在全國(guó)抽取部分重大水利工程開展專項(xiàng)設(shè)計(jì)質(zhì)量監(jiān)督檢查外，其他流域機(jī)構(gòu)和各級(jí)地方水行政主管部門尚未常態(tài)化開展類似專項(xiàng)檢查工作，大部分非重點(diǎn)水利工程設(shè)計(jì)質(zhì)量得不到有效監(jiān)管。

3.2 監(jiān)理單位基本工作職責(zé)履行不到位

(1) 水利行業(yè)監(jiān)理人員水平不滿足市場(chǎng)需求。主要表現(xiàn)在從業(yè)人員數(shù)量和從業(yè)人員素質(zhì)2個(gè)方面。目前水利行業(yè)現(xiàn)有執(zhí)業(yè)登記的監(jiān)理工程師約5萬(wàn)人，市場(chǎng)需要人數(shù)保守估計(jì)約8萬(wàn)人，全國(guó)監(jiān)理從業(yè)人員數(shù)量嚴(yán)重不足的現(xiàn)象依然嚴(yán)峻。此外部分監(jiān)理單位從節(jié)省成本的角度考慮對(duì)聘用的人員把關(guān)不嚴(yán)，聘用的監(jiān)理人員缺乏經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)由于水利施工條件艱苦，人員流動(dòng)性非常大，水利行業(yè)監(jiān)理人員整體素質(zhì)偏低。

(2) 部分監(jiān)理單位內(nèi)控機(jī)制失效。由于合格的監(jiān)理人員不滿足市場(chǎng)需求，部分監(jiān)理公司很難保持自身資質(zhì)所需的人員數(shù)量、職稱結(jié)構(gòu)和專業(yè)配置，放棄單位自身服務(wù)能力和內(nèi)控機(jī)制建設(shè)。

(3) 工程監(jiān)理服務(wù)費(fèi)用偏低。在工程設(shè)計(jì)概(估)算編制過程中，建設(shè)監(jiān)理費(fèi)用不像勘測(cè)設(shè)計(jì)費(fèi)用一樣在概算中單列，而是包含在建設(shè)管理費(fèi)用中，在目前的招投標(biāo)過程中傾向壓制降低監(jiān)理費(fèi)用，選擇低價(jià)中標(biāo)單位，難以保證監(jiān)理單位獲得足夠的利潤(rùn)，保證監(jiān)理行業(yè)良性發(fā)展。同時(shí)監(jiān)理企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈，部分企業(yè)為承攬工程，不惜低于成本價(jià)進(jìn)行惡性競(jìng)爭(zhēng)，行業(yè)主管部門尚未建立起有效的約束機(jī)制避免低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象[11]。

3.3 核查數(shù)據(jù)與直報(bào)系統(tǒng)上報(bào)數(shù)據(jù)存在差異

(1) 基層水利統(tǒng)計(jì)人員履職能力不足。目前基層水利工程建設(shè)管理力量薄弱，對(duì)統(tǒng)計(jì)工作重視程度不足，基建統(tǒng)計(jì)人員基本為兼職，人員工作變動(dòng)比較頻繁，交接制度不完善，影響水利統(tǒng)計(jì)工作質(zhì)量。同時(shí)基層相關(guān)人員缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)，計(jì)算機(jī)應(yīng)用水平參差不齊，參與工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)較少，對(duì)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)缺乏直觀了解，整體履職能力不足。

(2) 地方水行政主管部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)審核機(jī)制失效。受限于人力，地方水行政主管部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)管理工作兼職為主，水利統(tǒng)計(jì)監(jiān)管主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、第一責(zé)任、主體責(zé)任和直接責(zé)任等5類責(zé)任人沒有落實(shí)到人，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)審核把關(guān)流于形式，問題數(shù)據(jù)層層上報(bào)。

(3) 尚未建立起投資統(tǒng)計(jì)失真的追責(zé)問責(zé)機(jī)制。水利系統(tǒng)尚未建立起統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真追責(zé)問責(zé)管理辦法，未明確統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真的定義、追責(zé)范圍、追責(zé)問責(zé)流程、處罰手段等，現(xiàn)實(shí)中也基本沒有就統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真問題對(duì)相關(guān)責(zé)任人展開責(zé)任追究，發(fā)現(xiàn)問題后更多是督促地方及時(shí)對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行修正。

3.4 地方資金未到位

(1) 部分地方政府超地方財(cái)力申報(bào)項(xiàng)目?！蛾P(guān)于加強(qiáng)公益性水利工程建設(shè)管理若干意見的通知》(國(guó)發(fā)〔2000〕20號(hào))明確規(guī)定，地方不安排資金的項(xiàng)目，中央不予配套，因此為了保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，補(bǔ)充水利基礎(chǔ)設(shè)施短板，部分地方人民政府在未充分考慮地方財(cái)政能力的情況下，大規(guī)模申報(bào)水利建設(shè)項(xiàng)目。為促使項(xiàng)目盡快落地，有的還提高地方資金配套比例申報(bào)工程，導(dǎo)致地方配套資金遲遲難以落實(shí)。部分地區(qū)“等、靠、要”思想嚴(yán)重，想依靠中央資金就完成項(xiàng)目建設(shè)，不考慮地方配套的必要性，導(dǎo)致工程投入不足，質(zhì)量問題頻發(fā)。

(2) 地方資金來(lái)源缺少法規(guī)依據(jù)。部分水利計(jì)劃管理部門在下達(dá)投資計(jì)劃時(shí)未對(duì)地方投資計(jì)劃進(jìn)行分解，并明確地方配套資金具體來(lái)源。導(dǎo)致部分項(xiàng)目將上一級(jí)配套資金壓力轉(zhuǎn)嫁到下一級(jí)。此外2019年5月《水利基本建設(shè)投資計(jì)劃管理暫行辦法》(水規(guī)計(jì)〔2003〕344號(hào))廢止[12]以后，目前尚無(wú)類似法規(guī)明確提出下達(dá)投資計(jì)劃時(shí)應(yīng)明確地方資金來(lái)源。

(3) 未嚴(yán)格執(zhí)行地方配套獎(jiǎng)懲機(jī)制。為解決地方資金不到位的頑疾，財(cái)政部、水利部聯(lián)合頒布了《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)水利資金使用監(jiān)督管理的意見》(財(cái)農(nóng)〔2012〕22號(hào))，要求各地要嚴(yán)格履行申報(bào)項(xiàng)目時(shí)提出的地方投入承諾，確保資金落實(shí)到位，拒不落實(shí)的，采取扣減以后年度資金規(guī)模等方式進(jìn)行追責(zé)，確保工程資金到位。但各級(jí)水行政主管部門具體執(zhí)行過程中往往忽視履行相關(guān)地方配套獎(jiǎng)懲職責(zé)，導(dǎo)致地方政府重視項(xiàng)目的落地，而忽視地方資金的配套，嚴(yán)重影響工程實(shí)施和驗(yàn)收。

3.5 現(xiàn)場(chǎng)施工實(shí)體質(zhì)量控制不到位

(1) 質(zhì)量保證、控制和監(jiān)督體系未落實(shí)。目前部分水利行業(yè)施工單位質(zhì)量意識(shí)和合同履約意識(shí)淡薄，工程現(xiàn)場(chǎng)未嚴(yán)格落實(shí)質(zhì)量保證措施，同時(shí)大多數(shù)企業(yè)采用企業(yè)管理與勞務(wù)分包相結(jié)合形式組織施工，現(xiàn)場(chǎng)管理人員與作業(yè)人員只有合作關(guān)系無(wú)隸屬關(guān)系，現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)量管控難度較大，加上出借資質(zhì)招攬業(yè)務(wù)、違法分包轉(zhuǎn)包情況，迫使企業(yè)更加注重追求利潤(rùn)而忽視質(zhì)量。此外，受到水利行業(yè)監(jiān)理人員數(shù)量、素質(zhì)和基層項(xiàng)目法人監(jiān)管力量不足的影響，項(xiàng)目法人和監(jiān)理對(duì)現(xiàn)場(chǎng)施工質(zhì)量的控制和監(jiān)督也難以到位。

(2) 水利工程造價(jià)定額偏低。目前水利行業(yè)造價(jià)定額還是以《水利建筑工程預(yù)算定額》《水利建筑工程概算定額》《水利工程施工機(jī)械臺(tái)時(shí)費(fèi)定額》(水利部水總〔2002〕116號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“02定額”)為依據(jù)，02定額發(fā)布以來(lái)，為規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行起到了重要作用，但經(jīng)過近20 a運(yùn)行，已經(jīng)跟不上市場(chǎng)變化，相較于房建、市政和交通行業(yè)存在一定程度滯后。如張利娟等[13]就同一引水工程實(shí)例分析得出，工程總造價(jià)市政預(yù)算較水利預(yù)算多出近25%。

(3) 現(xiàn)有監(jiān)督檢查手段重資料輕實(shí)體。目前水利行業(yè)各類巡查、稽察、飛檢和暗訪活動(dòng)，主要通過查、看、問、詢等方式開展，受限于裝備和現(xiàn)有手段，檢查過程中對(duì)于工程質(zhì)量只能通過眼看手摸的形式發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致工程參建單位重視痕跡管理，忽視工程實(shí)體質(zhì)量。

3.6 現(xiàn)場(chǎng)臨時(shí)用電不合規(guī)

(1) 水利工程現(xiàn)場(chǎng)電力專業(yè)人才不足。從歷年巡查和稽察情況看，施工單位臨時(shí)用電方案多為非電氣專業(yè)人員編寫，編制過程中依靠其他項(xiàng)目資料粘貼復(fù)制，未結(jié)合工程實(shí)際情況，不具備可操作性。現(xiàn)場(chǎng)配備的專業(yè)電工持證上崗情況不佳，多數(shù)依靠經(jīng)驗(yàn)和習(xí)慣搭設(shè)用電線路。

(2) 臨時(shí)用電安全重視不足。根據(jù)水利部2009～2015年水利行業(yè)領(lǐng)域死亡事故統(tǒng)計(jì)[14]，觸電事故與坍塌、機(jī)械傷害、高處墜落等并列為水利建設(shè)工程現(xiàn)場(chǎng)五大傷害。雖然觸電事故發(fā)生頻率和致死率較高，但每次范圍較小且不易發(fā)生群死群傷，同時(shí)現(xiàn)場(chǎng)用電設(shè)備拆裝、維修、周轉(zhuǎn)、移動(dòng)頻繁，因此參建單位對(duì)現(xiàn)場(chǎng)臨時(shí)用電安全重視程度不足。

(3) 安全費(fèi)用提取使用不規(guī)范。安全生產(chǎn)費(fèi)用的足額提取和規(guī)范使用是開展一切安全生產(chǎn)活動(dòng)的前提，目前水利部水規(guī)總院編制的《水利工程設(shè)計(jì)概(估)算編制規(guī)定》和原國(guó)家安監(jiān)總局出臺(tái)的《企業(yè)安全生產(chǎn)費(fèi)用提取和使用管理辦法》中，有關(guān)安全生產(chǎn)費(fèi)用的計(jì)算基礎(chǔ)、費(fèi)率和計(jì)列方式等存在較大差異，導(dǎo)致初步設(shè)計(jì)階段和施工招投標(biāo)、實(shí)施階段安全生產(chǎn)費(fèi)用銜接和提取存在模糊地帶。同時(shí)施工單位在使用過程中也經(jīng)常將臨時(shí)設(shè)施費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)用、生產(chǎn)材料費(fèi)用、人工費(fèi)用混入其中，導(dǎo)致投入不足。

4 提升水利工程建設(shè)水平的對(duì)策建議

(1) 完善頂層設(shè)計(jì)方面。首先應(yīng)推動(dòng)建立起高效和常態(tài)化的部際、省部間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和信息共享平臺(tái)，及時(shí)將各類監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的資金到位、資金使用、征地移民、建設(shè)管理、不良信用等需要多方協(xié)調(diào)的問題，向其他行業(yè)主管部門、各級(jí)地方人民政府通報(bào)和交流，促進(jìn)水利建設(shè)項(xiàng)目管嚴(yán)管好。其次進(jìn)一步完善有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和制度，尤其是在勘測(cè)設(shè)計(jì)失誤問責(zé)、中小型水利工程項(xiàng)目法人組建、監(jiān)理規(guī)定和監(jiān)理規(guī)范、水利統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真追責(zé)問責(zé)、地方資金來(lái)源和獎(jiǎng)懲機(jī)制、工程質(zhì)量評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)、水利工程造價(jià)定額、安全生產(chǎn)費(fèi)用提取等方面，需要在今后的工作中盡快補(bǔ)充完善，彌補(bǔ)制度、標(biāo)準(zhǔn)上的短板。

(2) 做好行業(yè)監(jiān)管方面。首先要逐步創(chuàng)新監(jiān)管手段，提高信息化水平。加大新型監(jiān)管設(shè)備投入，運(yùn)用遙感、無(wú)人機(jī)、水下探測(cè)儀、超聲波檢測(cè)儀等科技手段，更加準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)水利工程實(shí)體質(zhì)量和安全問題，同時(shí)利用信息化平臺(tái)及時(shí)對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行分析和整理，提高監(jiān)管科學(xué)性、時(shí)效性、權(quán)威性[15]。其次在監(jiān)督檢查中要注重監(jiān)督管理與幫助指導(dǎo)并重原則，在監(jiān)督、檢查的同時(shí)應(yīng)積極主動(dòng)為地方相關(guān)職能部門和工程建設(shè)單位提出有益建議和培訓(xùn)，提高其管理能力和水平。

(3) 優(yōu)化工程建設(shè)管理體系方面。首先要進(jìn)一步探索和創(chuàng)新項(xiàng)目法人管理模式，針對(duì)基層水利建管力量薄弱的現(xiàn)象，建議推行項(xiàng)目法人集中管理模式，尤其是中小型工程比較集中的地區(qū)。出具相關(guān)規(guī)范明確項(xiàng)目法人分層管理原則，盡量避免大中型水利工程由市級(jí)以下地方政府組建項(xiàng)目法人，同時(shí)制定和完善指導(dǎo)性意見，推動(dòng)基層積極推行總承包、代建制等新型管理模式。其次要注重強(qiáng)化參建單位內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，在各類監(jiān)督檢查中要注重內(nèi)控機(jī)制落實(shí)情況的檢查，對(duì)落實(shí)不到位的明確責(zé)任追究意見，并納入市場(chǎng)監(jiān)管信用信息平臺(tái)，作為不良行為和水利行業(yè)信用評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，將行業(yè)監(jiān)管行為潛移默化為工程建設(shè)單位內(nèi)部行為。

(4) 規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行方面。首要研究出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)意見，將水利行業(yè)巡查、稽察、督查、暗訪發(fā)現(xiàn)的成果與企業(yè)的資質(zhì)、誠(chéng)信檔案管理掛鉤。同時(shí)積極引入社會(huì)監(jiān)督，建立水利工程建設(shè)責(zé)任主體、責(zé)任人公示制度和工程項(xiàng)目建設(shè)信息公開機(jī)制，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。其次，針對(duì)地方配套資金不足的問題，積極拓寬水利建設(shè)資金融資渠道，在確保政府起到主導(dǎo)作用的前提下，通過為項(xiàng)目提供特許經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)保障等優(yōu)惠條件和方式來(lái)組織融資，引導(dǎo)各地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。

(5) 培育水利建設(shè)人才隊(duì)伍方面。首先要加大對(duì)基層人員業(yè)務(wù)水平的培訓(xùn)，采用組織培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)授課、函授教學(xué)、學(xué)分管理、實(shí)地交流等手段，就水利建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等開展培訓(xùn)，形成常態(tài)化的專業(yè)培訓(xùn)模式，提高從業(yè)人員專業(yè)技術(shù)水平，提升水利工程建設(shè)管理能力。此外，對(duì)全國(guó)水利建設(shè)監(jiān)理工程師持證和執(zhí)業(yè)情況開展專題調(diào)研，摸清行業(yè)從業(yè)人員底數(shù)，查找制度短板，加快培育監(jiān)理工程師隊(duì)伍。

(6) 完善水利稽察工作方式方法方面。對(duì)新形勢(shì)下水利稽察工作開展模式、稽察專家?guī)旖⑴c完善、稽察信息化要求、稽察追責(zé)問責(zé)機(jī)制、稽察費(fèi)用的落實(shí)與使用原則、各地稽察制度更新與完善等方面提出指導(dǎo)性意見，轉(zhuǎn)變?nèi)珖?guó)水利稽察工作思路，形成清單式稽察、深入分析問題原因、嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)的新局面。

5 結(jié) 語(yǔ)

水利工程建設(shè)項(xiàng)目稽察作為行業(yè)監(jiān)管的重要手段，通過深入水利工程建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)、翻閱資料、詢問現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)人員等形式，對(duì)水利工程建設(shè)過程中存在的問題進(jìn)行查找，涵蓋了工程建設(shè)管理的全過程。經(jīng)過多年工作，積累和發(fā)現(xiàn)了大量的問題，對(duì)這些問題進(jìn)行全面梳理總結(jié)和系統(tǒng)歸納，發(fā)現(xiàn)典型共性問題，全面分析問題的直接、間接和深層次原因，從頂層設(shè)計(jì)、行業(yè)監(jiān)管、市場(chǎng)運(yùn)行、監(jiān)管體系、人才培養(yǎng)等方面提出解決問題、改進(jìn)工作的對(duì)策建議，為進(jìn)一步規(guī)范水利建設(shè)行為，完善稽察工作方式方法，更好促進(jìn)大規(guī)模水利建設(shè)順利實(shí)施，提供參考依據(jù)和決策支撐。