“第42條”公共衛(wèi)生令存廢爭(zhēng)議凸顯美國(guó)移民危機(jī)

張業(yè)亮

今年1月8日，美國(guó)總統(tǒng)拜登在訪問(wèn)墨西哥并出席北美領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)途中造訪了美國(guó)得克薩斯州邊境城市埃爾帕索，這是拜登就任總統(tǒng)兩年來(lái)首次造訪美墨邊境。自去年4月拜登政府宣布廢除特朗普頒布的“第42條”公共衛(wèi)生令以來(lái)，大量移民穿越邊境涌入埃爾帕索，再次引發(fā)南部邊境的移民危機(jī)。如何應(yīng)對(duì)南部邊境非法移民問(wèn)題正在成為困擾拜登政府的一個(gè)難題。

“第42條”（Title 42）是美國(guó)疾病預(yù)防控制中心在新冠疫情大流行初期（2020年3月）頒布的一個(gè)公共衛(wèi)生令，它授權(quán)美國(guó)海關(guān)和邊境保護(hù)局可以不經(jīng)移民法庭審理驅(qū)逐偷渡至美國(guó)的非法移民，以防止疫情在拘留場(chǎng)所傳播。

美國(guó)南部邊境非法移民問(wèn)題在奧巴馬執(zhí)政時(shí)期開(kāi)始凸顯。2014年，大量來(lái)自危地馬拉、薩爾瓦多、洪都拉斯等中美洲國(guó)家的未成年人因非法越過(guò)美墨邊境被關(guān)押，釀成一場(chǎng)移民危機(jī)。特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期，面對(duì)美墨邊境持續(xù)不斷的非法移民浪潮，采取了嚴(yán)厲的限制措施。疫情暴發(fā)以來(lái)，特朗普政府又以防止疫情流行為由，指示美國(guó)疾病預(yù)防控制中心頒布公共衛(wèi)生令——“第42條”，作為快速驅(qū)逐南部邊境非法移民的一項(xiàng)主要政策。盡管在2020年總統(tǒng)選舉中，拜登為爭(zhēng)取拉美裔選民的支持，承諾一旦當(dāng)選將“建立一個(gè)更人道的移民制度”，但拜登上臺(tái)一年多以來(lái)，繼續(xù)以保護(hù)公共衛(wèi)生安全為名實(shí)施“第42條”。直到2022年4月1日，在民主黨內(nèi)進(jìn)步派和移民權(quán)益團(tuán)體的壓力下，拜登政府才頒布行政令，稱將于2022年5月23日廢除“第42條”。但這一計(jì)劃遭到美國(guó)最高法院的緊急叫停而被迫中止。

根據(jù)美國(guó)海關(guān)和邊境保護(hù)局統(tǒng)計(jì)，到2022年12月為止，拜登政府運(yùn)用“第42條”在南部邊境驅(qū)逐的非法移民人數(shù)高達(dá)240萬(wàn)人。這說(shuō)明，盡管“第42條”只是一個(gè)公共衛(wèi)生令，但它已經(jīng)成為拜登政府處理南部邊境持續(xù)非法移民危機(jī)的一個(gè)主要政策工具。

“第42條”自特朗普政府宣布后就備受爭(zhēng)議。拜登政府宣布廢除“第42條”行政令后，美國(guó)南部邊境非法入境人數(shù)驟增，每天高達(dá)7000～8000人，進(jìn)一步加重了南部邊境的移民危機(jī)。目前，是否廢除“第42條”成為國(guó)會(huì)兩黨、民主黨內(nèi)溫和派和進(jìn)步派、邊境州和聯(lián)邦政府、主張移民權(quán)利者與反移民人士之間博弈的焦點(diǎn)。

一方面，拜登政府廢除“第42條”的決定受到國(guó)會(huì)大多數(shù)民主黨議員、特別是民主黨進(jìn)步派以及民權(quán)組織的歡迎。他們一直呼吁拜登政府廢除該政策，指責(zé)“第42條”是“來(lái)自特朗普時(shí)期種族主義、不人道的遺物，對(duì)那些逃離本國(guó)迫害、戰(zhàn)爭(zhēng)、貧困、氣候?yàn)?zāi)害和暴力，被迫在美國(guó)尋求避難的移民來(lái)說(shuō)是毀滅性的”，是聯(lián)邦政府用公共衛(wèi)生條例限制移民的一個(gè)借口。他們指責(zé)非法移民沒(méi)有經(jīng)過(guò)審理就被驅(qū)逐或遣返違反了美國(guó)憲法規(guī)定的“適當(dāng)程序”（due process）條款，拜登政府廢除“第42條”是為“建立一個(gè)更人道的避難制度邁出的鼓舞人心的第一步”。

另一方面，廢除“第42條”的決定遭到國(guó)會(huì)共和黨人、民主黨溫和派和邊境州的反對(duì)。國(guó)會(huì)共和黨人指責(zé)廢除“第42條”等于拜登政府在南部邊境移民問(wèn)題上“放棄職責(zé)”，將引發(fā)非法偷渡入境人員的上升，造成邊境巡邏局執(zhí)法資源嚴(yán)重不足，使正在發(fā)生的非法移民危機(jī)進(jìn)一步惡化。一些民主黨溫和派議員和邊境州的議員也公開(kāi)表示反對(duì)，他們認(rèn)為“‘第42條’是與疫情傳播作斗爭(zhēng)、并在南部邊界控制移民流入的必要工具”，而拜登政府在毫無(wú)準(zhǔn)備的情況下廢除“第42條”，將導(dǎo)致移民潮和“引發(fā)邊境混亂”。

日趨增加的邊境非法移民使得邊境州和一些城市不堪重負(fù)，招致了邊境州的批評(píng)。他們指責(zé)拜登政府此舉是“極其不負(fù)責(zé)任”的“荒謬的決定”，它違反了行政程序法規(guī)定的“通告和評(píng)議”程序要求，是“武斷和任性的”，將對(duì)各州造成“不可彌補(bǔ)的傷害”，迫使各州被迫在執(zhí)法、教育和健康上花更多的錢(qián)。為了表示對(duì)拜登政府的嚴(yán)重不滿，2022年4月以來(lái)，得克薩斯州州長(zhǎng)格雷格·阿博特開(kāi)始用巴士從邊境城市向華盛頓、芝加哥和費(fèi)城等民主黨控制的城市運(yùn)送移民。2022年圣誕夜，三輛滿載移民的巴士抵達(dá)華盛頓，其中一輛停在了副總統(tǒng)哈里斯的官邸附近。

圍繞是否廢除“第42條”，以美國(guó)民權(quán)聯(lián)盟（ACLU）為一方、共和黨主導(dǎo)的州為另一方展開(kāi)了一場(chǎng)司法大戰(zhàn)。早在拜登政府就任之初，美國(guó)民權(quán)聯(lián)盟就向聯(lián)邦法院起訴，要求廢除“第42條”，但該訴訟在經(jīng)過(guò)數(shù)月的談判后陷入僵局。2022年4月21日，在拜登政府宣布廢除“第42條”行政令后，有20多個(gè)多數(shù)由共和黨主導(dǎo)的州要求路易斯安那州的一個(gè)聯(lián)邦法院立刻阻止拜登政府的行政令。該法院于2022年4月27日頒布臨時(shí)禁令，阻止拜登政府在2022年5月23日之前廢除“第42條”。于是拜登政府和美國(guó)民權(quán)聯(lián)盟向哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院提起申訴，該法院于2022年11月做出裁決，稱“第42條”違反了聯(lián)邦監(jiān)管法，并給拜登政府五周時(shí)間，準(zhǔn)備廢除該禁令。但在“第42條”即將終止前，19個(gè)共和黨主導(dǎo)的州向美國(guó)聯(lián)邦最高法院發(fā)起緊急訴訟，要求最高法院叫停執(zhí)行哥倫比亞巡回上訴法院的這一裁決。美國(guó)最高法院首席大法官約翰·羅伯茨頒布命令，暫時(shí)維持“第42條”不動(dòng)，等待最高法院的裁決。最高法院將在今年6月前對(duì)“第42條”的存廢做出裁決，在此之前，“第42條”作為美國(guó)邊境的主要政策工具將繼續(xù)發(fā)揮作用。

目前，如何處理美國(guó)南部邊境的非法移民問(wèn)題已成為拜登政府的一個(gè)難題。拜登執(zhí)政以來(lái)，美國(guó)的非法移民人數(shù)由2020年的1450萬(wàn)人增加到2022年的1550萬(wàn)人，兩年時(shí)間增加了100萬(wàn)人。非法移民在給美國(guó)帶來(lái)廉價(jià)勞動(dòng)力的同時(shí)，也給聯(lián)邦政府帶來(lái)巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。2021年，美國(guó)聯(lián)邦政府用于非法移民的開(kāi)支為1431億美元，比2020年增加了94億美元。美國(guó)媒體普遍認(rèn)為，廢除“第42條”只能惡化美國(guó)南部邊境業(yè)已嚴(yán)重的移民危機(jī)，加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。

為了應(yīng)對(duì)移民危機(jī)，拜登政府采取了以下措施。

強(qiáng)調(diào)用全面的、全政府的方式應(yīng)對(duì)危機(jī)。美國(guó)國(guó)土安全部長(zhǎng)亞歷杭德羅·馬約卡斯稱，該部已制定了一個(gè)全面的、全政府的戰(zhàn)略來(lái)應(yīng)對(duì)美墨邊境非法移民人數(shù)大增帶來(lái)的挑戰(zhàn)，并據(jù)此提出了“六支柱計(jì)劃”（six-pillar plan），即加強(qiáng)邊境執(zhí)法資源、提高處理效率、對(duì)非法進(jìn)入美國(guó)的移民加以追究、打擊蛇頭、加強(qiáng)非盈利組織的能力和加強(qiáng)與國(guó)家伙伴的合作。

2023年1月10日，美國(guó)總統(tǒng)拜登、加拿大總理特魯多到訪墨西哥，并出席在墨西哥召開(kāi)的北美領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)。此次峰會(huì)重點(diǎn)將探討經(jīng)濟(jì)、移民、氣候和環(huán)境等議題。

要求國(guó)會(huì)撥款以應(yīng)對(duì)非法移民危機(jī)。在2023財(cái)年預(yù)算中要求國(guó)會(huì)撥款35億美元，用于幫助聯(lián)邦政府提高空運(yùn)和陸運(yùn)能力，把移民從處理中心運(yùn)送到非法移民較少的地區(qū)，快速地遣送沒(méi)有合法基礎(chǔ)逗留在美國(guó)的移民，并提供資金，增加300個(gè)邊界執(zhí)法人員，加大對(duì)邊境城市的支持。

多渠道加快邊境非法移民遣送。一是在2022年10月出臺(tái)一個(gè)新項(xiàng)目，首次把大量的委內(nèi)瑞拉非法移民納入“第42條”管轄，允許邊境官員把移民驅(qū)逐到墨西哥。在此之前，由于墨西哥拒絕接受偷渡到美國(guó)的委內(nèi)瑞拉非法移民，美國(guó)只能用大巴把他們從邊境運(yùn)送到紐約和美國(guó)其他地方，使得這些地方不堪重負(fù)。美墨經(jīng)過(guò)談判于2022年10月12日達(dá)成協(xié)定，允許美國(guó)把委內(nèi)瑞拉非法移民遣送到墨西哥。二是重啟特朗普政府時(shí)期制定的“移民保護(hù)協(xié)定”（the Migrant Protection Protocols），也稱“留在墨西哥”政策。該政策允許美國(guó)把移民遣送到美墨邊境以等待移民聽(tīng)證。三是增加新的移民項(xiàng)目，同時(shí)對(duì)尋求避難的移民加以限制。拜登政府于今年1月5日公布了一項(xiàng)新政策，以“人道主義假釋”的名義，將在今后兩年內(nèi)每月從尼加拉瓜、古巴、海地和委內(nèi)瑞拉等國(guó)接收高達(dá)3萬(wàn)名移民，條件是來(lái)自這些國(guó)家的移民必須首先在本國(guó)申請(qǐng)，有美國(guó)贊助人提供經(jīng)濟(jì)擔(dān)保，并通過(guò)審查和背景調(diào)查，且沒(méi)有偷渡西南邊境的企圖。

呼吁全面改革美國(guó)的移民制度。拜登政府把南部邊境非法移民危機(jī)的發(fā)生歸咎于美國(guó)“支離破碎的移民制度”，認(rèn)為要從根本上解決南部邊境的非法移民問(wèn)題，必須全面改革美國(guó)的移民制度，而改革移民制度只能依靠國(guó)會(huì)通過(guò)移民法的形式才能實(shí)現(xiàn)。

但拜登政府的上述措施必將遭到國(guó)會(huì)共和黨的阻撓。邊境安全是國(guó)會(huì)共和黨所控制的眾議院的優(yōu)先議題，拜登政府應(yīng)對(duì)南部邊境非法移民的政策已被列入眾議院的主要調(diào)查項(xiàng)目。無(wú)論“第42條”是否被廢除，在今后較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，美國(guó)將難以擺脫南部邊境非法移民危機(jī)的困擾。